Sentencia Definitiva N° 245/2025

Sentencia No. 245/2025 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro redactor: Pablo Benítez Ministros firmantes: Rosario Sapelli, Patricia Hernández y Pablo Benítez .- Montevideo, 24 de setiembre de 2025.- VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados: “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro. AMPARO - MEDICAMENTOS”, IUE 2 - 77184/2025, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud de los recursos de apelación interpuestos por la parte actora y el codemandado Estado – Ministerio de Salud Pública contra la sentencia definitiva de primera instancia Nº 22/2025, del 1° de setiembre de 2025, dictada por la Sra. Jueza Letrado de Primera Instancia de Salto de 5° Turno, Dra. Virginia Bajac Chiarino. RESULTANDO: 1) Por el referido pronunciamiento la Sede de primer grado dispuso: “Hacer lugar parcialmente al accionamiento de amparo incoado, y en su mérito, condénase al Ministerio de Salud Pública, a proporcionar y suministrar a la actora AA la cobertura del medicamento Pazopanib en plazo de 24 horas a través de los procedimientos administrativos correspondientes y por el período que lo prescriban sus médicos tratantes, debiendo la actora para el caso que el fármaco fuere suspendido por cualquier causa, comunicar a las institución condenada dicha situación en forma inmediata. Amparase la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por el Fondo Nacional de Recursos. Sin especial condenación en el grado. ...” (fs. 432/433). 2) Contra el pronunciamiento definitivo de primer grado se alzó el Estado –Ministerio de Salud Pública (en adelante: MSP) interponiendo recurso de apelación. En apretada síntesis, sostuvo: - En el caso de autos el MSP no actuó con ilegitimidad manifiesta y por tanto la acción de amparo debió haber sido rechazada en todos sus términos, no correspondiendo condena alguna. De conformidad con lo previsto por el art. 45 de la Ley N° 18.211 se atribuyó al MSP la competencia para determinar las prestaciones médicas que los centros de salud de salud y el FNR deben proporcionar a sus usuarios, lo cual se hizo efectivo a través del dictado de diversos actos administrativos. Concluye en este orden que el Estado ha dado pleno cumplimiento a Io dispuesto en el art. 44 de la Constitución, en la medida que: a) dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo; b) inició diversos procesos de actualización del P.I.A.S. y del F.T.M., pudiendo citarse entre otras las recientes Ordenanzas Ministeriales N° 277 del 19/03/2019, 413 de 12/04/2019, 577 de 22/05/2019, 685 de 05/06/2019, 876 de 19/07/2019, 1003 de 15/08/2019, 1257 de 03/10/2019, 1543 de 19/11/2019, 1706 de 27/12/2019, 172 de 28/02/2020, 173 de 28/02/2020, 1938 de 28/12/2021, 1304 de 20/09/2022, 1960 de 28/12/2022, 1961 de 28/12/2022 y los Decretos N° 196/2021 y 360/2021 del 28/10/2021, así como los convenios para garantizar el acceso a Spinraza; c) estableció un régimen de financiación solidario. garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado; d) creó un prestador de salud público (A.S.S.E.). encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado. Por lo tanto, habiéndose cumplido los cometidos asignados por el constituyente y garantizado el derecho a la salud, no puede concluirse que haya existido ilegalidad (como lo hace la sentencia), y mucho menos que la misma sea "manifiesta". - “...la prestación reclamada no se encuentra incorporada al F.T.M. para la patología del reclamante. Por lo tanto, no debió imputarse ilegalidad alguna al Estado” (fs. 440 vto.). - El MSP no cuenta con atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población, debiendo por tanto revocarse la condena impuesta. - “El incremento sostenido de reclamos judiciales a través de la vía de amparo, evidencia una posible violación al principio de separación de poderes...” (fs. 442 vto.) En definitiva, solicita se revoque la recurrida y se desestime en todos sus términos la demanda de amparo impetrada en autos. 3) En fs. 445 y siguientes compareció la representante de la Sra. AA a fin de promover recurso de apelación respecto de la decisión de primer grado. Resumidamente, sostuvo la promotora: - Que le agravia la decisión de primera instancia en cuanto ampara la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el Fondo Nacional de Recursos, en tanto en él no se recoge la jurisprudencia mayoritaria en la materia. - La actuación de dicho codemandado en la situación de autos ha adquirido la nota de manifiestamente ilegítima “...ya que si está legitimado en obrados atento a que dentro de su ámbito de competencias se encuentra el financiamiento de tratamientos como el que justifica la presente acción, fueren o no incluidas en el PIAS...” (fs. 448 vto.). En definitiva, solicita se revoque la recurrida solo en cuanto amparó la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el codemandado Fondo Nacional de Recursos. 4) Por Decretos Nos. 1587/2025 y 1588/2025 se confirió traslado de los recursos de apelación promovido en autos “...a los demás interesados (fs. 444 y 450, respectivamente). 5) Por Decreto Dec. N° 1687/2025, del 15/IX/2025, se dispuso el franqueo de los recursos de apelación promovidos en autos con efecto suspensivo, para ante el Tribunal de Apelaciones en lo Civil que por turno corresponda (fs. 465). Los autos fueron recibidos por ésta Sala en lo Civil de Segundo Turno el 18 de setiembre de 2025 (cfme. fs. 473). Culminado el estudio y puestos los autos al Acuerdo, se procede al dictado de la presente sentencia definitiva de segunda instancia. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, por unanimidad -art. 61 de la Ley N° 15.750-, habrá de confirmar la sentencia de primer grado, por los fundamentos que se desarrollarán a continuación. II) El caso de autos. En el subexámine se presentó la Sra. AA, de 34 años de edad, promoviendo acción de amparo contra el Estado – Ministerio de Salud Pública (en adelante, MSP) y el Fondo Nacional de Recursos (en adelante, FNR). Manifiesta la promotora que en el año 2023 se le fue diagnosticado Sarcoma Sinovial de miembro inferior derecho, por debajo de la rodilla, que infiltra a tibia y envuelve arteria. Recibió tratamiento de quimioterapia “...sin respuesta...”, por lo que se le indicó tratamiento con radioterapia, pese a lo cual el 17 de abril de 2024 se le practicó la amputación de dicho miembro inferior. En junio de 2024, recibió tratamiento de quimioterapia en segunda línea en base al fármaco Adriamicina Ifofasmida. En TAC de tórax realizada el 29 de julio de 2024 se le detectan “...múltiples nódulos pulmonares de diferentes tamaños distribuidos en forma difusa en ambos campos pulmonares, el mayor de 13 mm...”. Ante ello recibió tratamiento sistémico con poliquimioterapia basada en Docetaxel y Gemcitabine por tres ciclos. El 29 de mayo de 2025 se le realizó nueva TAC que mostró ligero aumento del tamaño de los nódulos pulmonares bilaterales, por lo que se concluyó que existe progresión lesional. En comité de tumores de la institución médica que la asiste se decidió iniciar tratamiento en tercera línea en base al fármaco Pazopanib 800 mg. día, hasta progresión lesional o toxicidad. Todo lo que viene de reseñarse ha sido debidamente acreditado en autos mediante el informe médico que luce en fs. 2 a 4, historia clínica de la actora (agregada en dos sobres acordonados), declaración de la médica tratante Dra. Viviana Magalí Domínguez Espinosa vertida en audiencia del 1°IX//2025 (fs. 396/399, la cual expresó: “...la conozco de policlínica de oncología del CAM desde el diagnostico de su enfermedad en el año 2023, ella es portadora de un sarcoma de pierna derecha, paciente joven, para lo cual recibió tratamiento con Quimio y radioterapia con criterio neoadyubvante y luego se realizó la amputación, tuvo una muy pobre respuesta a ese tratamiento, se operó y completo el tratamiento de quimio y tuvo una progresión rápida de su enfermedad con secundarismo pulmonar y ganglionar para lo cual recibió quimio y tuvo una progresión a esa quimio, esta paciente la seguimos en conjunto con el Dr. Saldomvide y se plantea como opción en esta situación el tratamiento con el medicamento solicitado, el cual no está cubierto por las prestaciones del FNR para su indicación. ...” (fs. 396/397). III) Sabido es que el tribunal superior solo podrá ingresar al examen de aquellos puntos respecto de los cuales existe agravio del impugnante, no pudiendo abordar el análisis de cuestiones consentidas por los contendientes (cfme. Giuffra, Carolina, en “Los recursos judiciales en el C.G.P.”). Ello por cuanto “…El agravio es la medida de la apelación… El juez de la apelación no tiene más poderes que los que caben dentro de los límites de los recursos deducidos. No hay más efecto devolutivo que el que cabe dentro del agravio y del recurso: ‘tantum devolutum quantum appellattum” (E.J. Couture en “Fundamentos del Derecho Procesal Civil”, Aniceto López Editor, Buenos Aires, 1942, pág. 218). Bajo tales premisas, ingresando al estudio de la impugnación, inicialmente, corresponde tener presente que no fue objeto de agravio el diagnóstico de la enfermedad que padece la actora ni su extrema gravedad, así como tampoco fue cuestionada la pertinencia de la administración del fármaco reclamado y su dosis, el costo de la medicación y los ingresos económicos del reclamante. En consecuencia, quedan fuera del objeto de la apelación las cuestiones que vienen de referirse. IV) El codemandado MSP expresa agravios que -en lo sustancial- refieren a que, estando al tenor de lo dispuesto por el art. 1° de la Ley N° 16.011, con su actuación no ha incurrido en acto, hecho u omisión que merezca calificarse como manifiestamente ilegítimo, tal como se postula en la decisión de primera instancia. IV.a.- Como ha expresado la Sala en múltiples pronunciamientos, la acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfme. Bidart Campos en “Régimen Legal y Jurisdiccional del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas Diferenciadas de Tutela en el Proceso Civil Uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578). La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional y residual, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa, peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166). La procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfme. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650). En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley No. 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo, que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable e irreparable al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal, con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfme. LJU, caso 15.708; Viera, Luis en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22). Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley No. 16.011 están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales, paraestatales o los particulares. IV.b.- Aplicados tales conceptos al caso en estudio emerge que la acción de amparo deducida por la Sra. AA cumple con los requisitos exigidos por la norma legal en que se sustenta la acción. La parte actora fundamentó la acción de amparo que instauró el 27/VIII/2025 en la lesión del derecho fundamental a la vida y a la salud a través de actos y omisiones manifiestamente ilegítimos que atribuye al MSP consistente en la negativa a prestarle asistencia financiera para la adquisición o suministro del medicamento objeto de la acción, que le fuera prescripto por su médica tratante -luego de haber recibido otros abordajes terapéuticos y constatarse progresión lesional- como tratamiento de la grave enfermedad que padece, esto es, Sarcoma Sinovial con secundarismos pulmonar y ganglionar. El MSP no controvirtió la patología que padece la promotora, así como tampoco cuestionó la eficacia y/o evidencia científica que respalda la administración del medicamento Pazopanib para el abordaje de la enfermedad que padece la misma. Ante esta situación, cobra vigencia la obligación impuesta por la Constitución al Estado de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (artículo 44 inciso 2º) y los correlativos derechos fundamentales al goce de la vida, a la salud y demás derechos inherentes a la personalidad humana, la que tiene un alcance mucho más amplio al que el MSP ensayó otorgarle en oportunidad de interponer su recurso de apelación. Véase que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas de fuente internacional como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagra el derecho de toda persona a la salud, “…entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un “bien público” y particularmente, a adoptar las medidas concretas que promuevan la atención integral de toda su extensión…” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al Derecho a la Salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125; Díaz Fernández, Hugo en “El Amparo Sanitario en el Derecho Uruguayo. Aportes Básicos para su Sistematización” en LJU, Tomo 149 (abril 2014), págs. JC37-JC72; Ley No. 13.751; Ley No. 16.519). En este marco, “Se ha dicho que “en el Estado democrático donde los gobernantes surgen por elección de los ciudadanos, ellos son los responsables directos de que no existan desigualdades en el acceso a los bienes relacionados con la salud que deben ser considerados dentro de los Derechos Humanos”. Frente a esta obligación estatal, cada individuo cuenta con el derecho a que “…objetivamente, se le haga disponible todo lo necesario para el acceso al estado de bienestar completo, mediante las políticas y medidas de acción positiva que resulten conducentes”, al decir de Bidart Campos” (Müller, Enrique en “La equidad en los servicios de salud” en Revista Crítica de Derecho Privado, nro. 1, págs. 129-146).- “…con este propósito deben realizar todos aquellos pasos que conduzcan a los más adecuados tratamientos, priorizando los derechos de los pacientes” (TAC 2º Turno, Sentencia T.A. Civil No. 216/018-2; cfme. Sentencia T.A. Civil No. SEF-0005-000003/2015-2, entre otras). Entonces, partiendo de las premisas consistentes en: la consideración del derecho a la salud como un derecho fundamental garantizado constitucionalmente, que vincula la Ética y el Derecho y que ni siquiera fue cuestionado por el MSP y, la no desvirtuada eficacia del medicamento de alto costo Pazopaniv a fin de combatir la enfermedad que padece la Sra. AA, permiten concluir que el co-demandado MSP no puede so pretexto de aspectos administrativos o contables, que él mismo regula, limitar el derecho constitucional a la salud de sus habitantes (entre otros derechos fundamentales). Esto conduce a concluir que la negativa del MSP a su suministro a la actora comporta por sí sola una manifiesta ilegitimidad por afectación de su derecho constitucional a la salud, a la asistencia sanitaria integral y de calidad. Medicamento que, en la especie, aparece como la única oportunidad de mejoría en la sobre vida libre de progresión, sobrevida global y calidad de vida de la accionante. La protección de dichos derechos fundamentales de los habitantes exige la pronta “…puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida…”, por esto, la no prestación del tratamiento suministro o la demora en recibirlo conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44, 72 de la Constitución; artículos 10, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Protocolo de San Salvador; artículo 4 Ley No. 18.331; cfme. LJU: casos 15.510; 17.408; TAC 2º Turno, Sentencias: Sentencia T.A. Civil No. SEF-0005-000088/2016-2, Sentencia T.A. Civil No. 92/018-2, Sentencia T.A. Civil No. 14/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 94/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 156/019-2). IV.c.- Sostiene el recurrente que “El incremento sostenido de reclamos judiciales a través de la vía de amparo, evidencia una posible violación al principio de separación de poderes...” (fs. 442 vto.). El agravio no es de recibo. Al respecto corresponde tener presente lo expresado por la Sala en Sentencia N° 274/2022, cuyos términos –con las naturales adecuaciones- resultan trasladables al subexámine: “Con la decisión judicial no se violenta la separación de poderes, ya que no se le ordena al Estado-MSP que incluya los fármacos en el FTM, lo único que se le pide es que el actor no se vea privado de recibir el tratamiento médico indicado el cual sería beneficioso asegurándole una mejor calidad de vida, no pudiendo lamentablemente acceder al medicamento por carecer de los recursos económicos necesarios; por lo cual es obligación del Estado velar por ello, por estar consagrado constitucionalmente” (publicada en BJN). V) La representante de la parte actora compareció de fs. 445/449 a fin de interponer recurso de apelación, expresando agravios respecto a lo decidido en el grado precedente en cuanto se amparó la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el codemandado Fondo Nacional de Recursos. Sabido es que el Fondo Nacional de Recursos, en tanto persona jurídica de derecho público no estatal (Ley 16.343), encuentra ceñido su marco competencial a lo establecido por la normativa vigente. Siendo así, en el caso corresponde tener presente la regla del art. 313 de la Ley N° 17.930 (que sustituye parcialmente lo dispuesto por art. 5 de la Ley N° 16.343), que coloca sobre la “...Comisión Honoraria Administradora...” la facultad de determinar “...las afecciones, técnicas y medicamentos que estarán cubiertos por el Fondo Nacional de Recursos...”. Por su parte surge del art. 12 del Dec. N° 130/2017 que “Los medicamentos que se prevea brindar bajo la cobertura financiera del Fondo Nacional de Recursos deberán contar, previo a su incorporación en el Anexo B del FTM...” con una serie de informes y evaluaciones de orden técnico e incluso económico. Sorteados positivamente dichos requisitos “La Comisión Asesora del FTM evaluará en todos los casos (art. 11 y art. 12) las distintas propuestas, para la posible incorporación de nuevos fármacos, con informes, observaciones y comentarios de sus integrantes, a efectos de ser elevado al Ministro de Salud Pública, para adoptar resolución” (art. 13 del Dec. N° 130/2017). En el caso, no surge controversia en cuanto a que el medicamento Pazopanib fue incluido en el Anexo III del Formulario Terapéutico de Medicamentos mediante Ordenanza del MSP N° 908, del 13 de noviembre de 2013, pero sólo para el tratamiento de pacientes que padezcan “...cáncer de riñón metastásico” (fs. 377). En definitiva, no encontrándose dentro de la cobertura a la que el Fondo Nacional de Recursos está obligado legalmente el suministro del fármaco reclamado en autos para el tratamiento de la enfermedad que sufre la promotora, solo cabe concluir -como lo hiciera la Sra. Jueza a quo- que el mismo carece de legitimación pasiva en este proceso, por lo que se desestimará el agravio expresado por la actora, desestimándose el recurso de apelación que promoviera. VI) La correcta conducta procesal de las partes determinan que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 56 y 261 del Código General del Proceso y art. 688 del Código Civil). Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por artículos 7, 8, 44, 72 y 332 de la Constitución de la República, Leyes Nos. 9.202, 15.181, 16.011, 17.930, 18.211, 18.335, 19.355, los artículos 6, 133, 137, 139.1, 140, 141, 154, 197 y 198 del Código General del Proceso, Decretos Nos. 265/2006, 289/009, 4/2010, 130/2017 y 465/009 y Decreto No., y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal FALLA: DESESTÍMANSE LOS RECURSOS DE APELACIÓN PROMOVIDOS EN AUTOS Y, EN SU MÉRITO, CONFIRMASE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA RECURRIDA EN TODOS SUS TÉRMINOS. SIN SANCIÓN PROCESAL EN LA INSTANCIA. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE EN LOS DOMICILIOS ELECTRÓNICOS CONSTITUIDOS POR LAS PARTES. OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE A LA SEDE DE PROCEDENCIA. Patricia Hernández Ministra Rosario Sapelli Ministra Pablo Benítez Ministro Esc. Jacqueline Chico Secretaria Letrada