Sentencia Definitiva N° 205/2025

Sentencia Nro. 205/2025 - IUE: 2-84776/2023 Montevideo, 17 de septiembre de 2025 Ministra Redactora: Dra. Analía García Obregón Ministras Firmantes: Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Dra. Cecilia Schroeder Rius Dra. Analía García Obregón VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados:“SECURITAS URUGUAY SOCIEDAD ANÓNIMA C/ ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO – DAÑOS Y PERJUICIOS” IUE: 2-84776/2023, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia definitiva No. 93/2024 dictada por el Sr. Juez Letrado en lo Contencioso Administrativo de 4o Turno, Dr. Carlos Waldemar Aguirre Daniele. RESULTANDO: I. Por el referido pronunciamiento de fecha 23 de diciembre de 2024 (fojas 567 - 573), se falló desestimando la demanda. II. Contra dicha decisión se alzó la accionante, interponiendo recurso de apelación en los términos de fojas 574 a 581, agraviándose, en lo medular, por considerar que el sentenciante padece error al no reconducir adecuadamente el análisis del caso condenando a la demandada con fundamento en el instituto de la pérdida de chance, pese a haber expresado que los medios de prueba incorporados permitían razonablemente configurar dicha figura; prescindió de aplicar el principio iura novit curia al no examinar la pretensión desde la perspectiva de la pérdida de chance por responsabilidad precontractual, incumpliendo con su deber. Sostiene que resulta admisible la recalificación del daño reclamado como pérdida de chance en lugar de lucro cesante, argumentando que, si bien se trata de figuras distintas, la diferencia entre ambas radica en el grado de probabilidad de su concreción. Agrega que resultó acreditado -y fue expresamente reconocido por la propia demandada- que durante el proceso licitatorio se incurrió en incumplimientos a las formalidades establecidas, particularmente en lo que refiere a la omisión de conferir vista de diversas actuaciones; y que de haberse cumplido habría permitido la presentación de los descargos correspondientes, oponiéndose al informe de la Comisión Asesora; ASSE privó a su parte de una probabilidad concreta y jurídicamente protegible de resultar adjudicataria del contrato. Considera que el sentenciante no valoró adecuadamente las circunstancias en que se encontraban las partes, el grado de avance del procedimiento licitatorio ni la situación precontractual efectivamente configurada, limitando indebidamente su valoración a la inexistencia de adjudicación formal, sin ponderar el avance del proceso de contratación,adjudicar las responsabilidades correspondientes. Solicita se revoque la recurrida y se condene a ASSE a abonarle la suma de5.773.790,50 (el 50% de lo reclamado en la demanda). III. Sustanciada la impugnación deducida,de fojas 585 a fojas 588 comparece la demandada, Administración de Servicios de Salud del Estado, y evacuando el recurso de apelación en traslado, aboga por la confirmatoria, expresando en lo medular, que tal como se expresa en la recurrida,el procedimiento licitatorio se dejó sin efecto en ejercicio legítimo de su competencia administrativa, sin que ello configurase acto antijurídico.La parte actora no era adjudicataria, por lo que no contaba con un derecho subjetivo afectado ni con una expectativa jurídicamente tutelable, tratándose de un mero interés legítimo que no genera derechoresarcimiento. Agregó queno se ha acreditado daño cierto ni nexo causal; no corresponde al tribunal redefinir los términos del litigio en base al principio iura novit curia, cuando la actora no formuló expresamente su pretensión bajo la figura de la pérdida de chance. Reitera que la actuación administrativa se ajustó a derecho, conforme a los principios de legalidad, razonabilidad y buena fe, resultando inadmisible pretender la indemnización de un perjuicio no demostrado y derivado de una actuación regular de la Administración. Agrega, finalmente, que admitir el planteo recursivo implicaría alterar sustancialmente la causa de pedir, en contradicción con el principio de congruencia y con las reglas del debido proceso, lo que impone la confirmación del fallo. IV. Franqueada la alzada (fojas 589), el expediente fue recibido en esta Sala (fojas 592 vuelto), requiriéndose a las partes por decreto N.o 189/2025 la reposición de tributos omitidos (fojas 593), lo que fue cumplido (fojas 595). Pasaron los autos a estudio el 14 de mayo de 2025, culminado el cual, en sesión del 9 de setiembre de 2025, se acordó sentencia por unanimidad, designándose redactora. CONSIDERANDO: I. El Tribunal, por decisión anticipada adoptada al amparo de lo establecido por el artículo 200.1 del Código General del Proceso, confirmará la recurrida, por los fundamentos que se exponen a continuación. II. El subexámine fue promovido por Securitas Uruguay S.A, reclamando daños y perjuicios contra la Administración de los Servicios deSalud del Estado (ASSE), con fundamento en lo actuado por la demandada en el procedimiento licitatorio identificado con el No. 2/2018, cuyo objeto era la contratación de servicios de vigilancia y seguridad para el Hospital Regional de Salto. Expresó que presentó su oferta, al igual que otras tres empresas. Al abrirse los pliegos y ser analizados por la Comisión Asesora de Adjudicaciones, ésta recomendó su adjudicación a la accionante; enterada Segurpas, otra de las oferentes, de como se resolvería la adjudicación compareció formulando observaciones a lo resuelto por la Administración, alegando que en su oferta Securitas había cotizado un valor hora diurno y por separado un valor hora nocturno, lo que no se ajustaría al pliego. La Dirección del Hospital de Salto con fecha 20 de noviembre de 2018 rechazó la observación y ratificó la recomendación de adjudicar la licitación a Securitas. El 31 de mayo de 2019 Segurpas replanteó la objeción en cuanto a la forma de cotización y señaló que su oferta resultaba el precio más bajo por lo que debía ser la adjudicataria. En mérito a ello, la Gerencia Administrativa de ASSE solicitó mejora de ofertas, lo cual se llevó a cabo el 16 de septiembre de 2019. Con fecha 18 de setiembre de 2019 se realizó la apertura de mejora de ofertas, en la cual nuevamente Segurpas dejó constancia que la oferta de Securitas no se ajustaba al pliego. La Comisión Asesora, modificando sus anteriores conclusiones aconsejó adjudicar a Segurpas la licitación y; previa actuación del Tribunal de Cuentas; así se dispuso por parte de ASSE. Securitas recurrió administrativamente lo resuelto, y por Resolución de fecha 22 de abril de 2021 se revocó el acto de adjudicación a Segurpas, por considerar que el mismo adoleció de un defecto formal en tanto no se había conferido vista previa a la ahora accionante; luego de lo cual, Securitas, compareció frente a la Administración a solicitar la adjudicación de los servicios licitados. Sin embargo, con fecha 9 de febrero de 2022 la Administración resolvió dejar sin efecto el llamado a Licitación Pública 2/2018 y convocó a nueva licitación con el mismo objeto, lo que la parte actora considera vulnera su derecho subjetivo a ser adjudicataria de los servicios licitados. La accionante conforme expresa en su demanda, fs. 27 vto, considera que “la Administración resolvió adjudicar la licitación a Securitas; luego y en virtud de la insistencia llevada a cabo por Segurpas, resuelve revocar su resolución, incurriendo en responsabilidad. De forma posterior, y ante los recursos presentados por esta parte, entiende que efectivamente la resolución por la cual se adjudicó a Segurpas fue ilegítima, y por tanto la revoca. Ahora bien, no sólo que ya era responsable, sino que ahora reconoció su responsabilidad en forma expresa. No obstante, no indemniza ni resarce a esta parte de forma alguna, sino que por el contrario, deja sin efecto la licitación, convocando a un nuevo llamado...” Y reclama por concepto de lucro cesante, lo que dejó de percibir por el período comprendido en la licitación 2/2018, que asciende a $ 11.547.581, reajustes, intereses, costas y costos. La parte demandada, contestó la demanda controvirtiéndola en todos sus términos, oponiéndose a la procedencia y monto de los daños reclamados. Señala que actuó dentro del marco de legalidad, yconforme el alcance de sus competencias, respetando el debido procedimiento administrativo, por el cual resultó adjudicada la licitación a otra empresa, todo en cumplimiento de la normativa aplicable y las condiciones emergentes del pliego de licitación. Afirmó que la parte actora no era adjudicataria al momento de disponerse la revocación, por lo que no contaba con derecho subjetivo afectado ni expectativa jurídicamente tutelable, tratándose apenas de un interés legítimo sin entidad resarcitoria; es errónea la valoración que ésta realiza del informe elaborado por la Comisión Asesora, puesto que no existió por parte de ASSE la efectiva adjudicación a su empresa de la licitación, en tanto aún se encontraba en trámite el cuestionamiento realizado por Segurpas. III. Corresponde en primer término precisar que el objeto de la litis, conforme el contenido de las proposiciones liminares y lo actuado en audiencia preliminar a fs. 522, consistió en determinar “si corresponde condena a la demandada en virtud de haber dejado sin efecto la adjudicación a la actora de la licitación No. 2/2018 y en su caso procedencia y monto del daño reclamado.” Y ello resulta relevante, puesto que el agravio principal del libelo recursivo se centra en que el sentenciante no recondujo adecuadamente el análisis del caso hacia la figura de la pérdida de chance, a pesar de haber reconocido que los elementos probatorios incorporados razonablemente permitían configurarla, agravio que resulta de franco rechazo, por dos órdenes de razones, en primer lugar puesto que proceder conforme lo requerido por el accionante implicaría modificar la plataforma fáctica expuesta al demandar, lo que excede las facultades del Oficio con fundamento en el principio invocado (conforme se explicitará) y en segundo lugar en virtud de que su interpretación de lo concluído por el a quo no es compartida por la Sala, como se verá. IV. En relación con la aplicación del principio iura novit curia esta Sala ha dicho: "Tal como lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia en sentencia No.249/06: "... difícilmente incurrirá el Juez en incongruencia cuando, ejercitando al amparo del principio "iura novit curia" su poder- deber de ubicar la situación fáctica postulada y probada en la hipótesis normativa pertinente, haga lugar a la pretensión en base a un fundamento legal diverso al invocado, sin modificar el sustento fáctico propuesto, es decir, sin variar la "causa petendi"; consiguientemente, en la labor de interpretar la demanda, el Juez no se encuentra constreñido por la categorización de los actos o negocios ni por la interpretación que de dichos actos o negocios efectúen las partes; siendo el Juez el que individualiza el derecho aplicable, aun mismo en contradicción con el presupuesto sugerido por aquéllas..." (Cfme. Sents. de la S.C.J. Nos. 37/93, 66/97, 87/99, 99/04, 136/04, entre muchas otras. Ver asimismo: Vescovi y otros, C.G.P. Comentado, anotado y concordado, T. 6, págs. 109 a 111) (sentencia No 65/2021, TAC 5, Ministros: Dr. L.M. Simón, Dra. L. Pera, Dra. A. García -r-). La accionante funda su agravio en lo expresado por el decisor de primer grado cuando refiere “...en tal mérito, no poseyendo la actora un derecho subjetivo a la adjudicación sino tan sólo un interés legítimo al cumplimiento de lascondiciones del pliego; no existe nexo causal entre el acto de la administración y el daño reclamado, pues en todo caso debiera haberse reclamado pérdida de chance,siendo esta la probabilidad de ganar algo o de evitar una pérdida, situación que se puede esquematizar en dos extremos: la probabilidad suprimida por el evento dañoso; y la ventaja esperada o resultado final cuya realización frustre la pérdida de probabilidad, de lo que se deriva que el daño resarcible consiste en la pérdida de la referida chance y no en la pérdida de la ventaja esperada o situación terminal...” Sin embargo, el sentenciante agrega : "como se relevara no existe ilegitimidad dela Administración en tanto que la actora no era adjudicataria, quien en todo caso hubiera podido reclamar por la licitación dejada sin efecto lo era la empresa SEGURPAS SEGURIDAD SRL, ésta si adjudicataria de la licitación anulada.” Por consiguiente no es correcta la afirmación de la accionante respecto a que el decisor hubiese afirmado la existencia de una pérdida de la chance resarcible, en relación a Securitas, puesto que éste afirmó que no existió ilegitimidad en la actuación de la Administración. Véase que el hecho denunciado por la accionante como generador de responsabilidad fue el haberse “resuelto adjudicarle una licitación y luego dejado ésta sin efecto”, pero esa no fue la situación de autos, en tanto la actora nunca fue adjudicataria, pretendiéndose en sede de apelación una modificación de la plataforma fáctica claramente expuesta al demandar, lo que no resulta atendible, ni puede considerarse admisible en base a la aplicación del principio iuria novit curia, puesto que implica una modificación de la plataforma fáctica. “Debe destacarse la indudable trascendencia práctica de que el acto de proposición cumpla cabalmente con los postulados de la teoría de la sustanciación.Ello significa que cada petición debe presentarse con el relato de los hechos históricos que la sustentan y de las consecuencias jurídicas que pretenden extraerse de los mismos. No basta entonces con una mera invocación genérica respecto de lo que se pretende, sino que en todos los casos deben aducirse los hechos relevantes que den sustento a la acción o la excepción propuesta” (Véscovi et alter: “Código General del Proceso” Comentado, anotado y concordado. Tomo 3, pág. 40). Como enseña la Profesora Selva Klett: “El Ordenamiento Procesal vigente (art. 117 núm. 4) CGP), se afilia -como el anterior – a la teoría de la sustanciación, lo que significa que la demanda debe contener una relación circunstanciada de los hechos que originan el derecho que se alega, la que resulta necesaria para fundamentar el petitum. ‘El objeto de la pretensión y el del proceso estará constituido no solo por la relación jurídica, sino, también, por los fundamentos de hecho y de derecho que determinan la deducción de dicha pretensión y el petitorio al juzgador. La pretensión procesal debe exponer de manera explícita los hechos relevantes de los cuales el actor intenta extraer determinadas consecuencias jurídicas favorables a su interés, de conformidad al aforismo da mihi factum, dabo tibi ius. En consecuencia, toda alteración del relato, en hechos con relevancia jurídica, es decir, aquellos que delinean la pretensióndefensa, se encuentra vedado por el Ordenamiento vigente, fuera de las hipótesis de excepción (arts. 117, 121, 257.3 y 341 num. 2). La causa petendi debe hallarse en los propios términos del relato, en virtud del principio dispositivo y su aplicación en el ámbito relativo al material fáctico. Este límite ha de respetarse por el acto culminante del proceso, la sentencia, so pena de incurrir en vicio de incongruencia (arts. 1o y 198).”, (“Proceso Ordinario en el Código General del Proceso”, Tomo I, FCU, 1a edición, octubre de 2014, página 238). Véase que ninguna petición se formuló por la frustración de la oportunidad , probabilidad o chance de obtener un beneficio económico de haber resultado adjudicataria, sino que se reclamó por una alegada adjudicación, que no ocurrió, la actora nunca fue adjudicataria , sino que lo fue otra empresa. Aunque la Comisión Asesora aconsejara adjudicarle la licitación a la actora, la Administración la adjudicó a otra empresa y posteriormente la dejó sin efecto. V. En cuanto al agravio fundado en que el procedimiento licitatorio estuvo viciado por irregularidades e incumplimientos formales, y que no se confirió vista a la actora de actuaciones relevantes, vulnerando principios de transparencia y debido proceso, considerando la recurrente que el fallo no ponderó correctamente las circunstancias particulares del caso, especialmente el grado de avance del proceso licitatorio, la conducta asumida por las partesla configuración de una relación precontractual generadora de deberes de buena fe; el mismo tampoco resulta de recibo. En efecto, tal como se expresó supra, la accionante no fue nunca adjudicataria y la licitación fue dejada sin efecto (fs. 477/478) procediéndose a realizar un nuevo llamado, en decisión, que por otra parte la propia actora expresa haber acudido ante el TCA a denunciar su nulidad, debiendo, en el punto, aguardar las resultancias de dicho proceso (artículo 305 del CGP). Conforme surge del expediente administrativo a fs. 337 - 338, "...sugierea fojas 215 la adjudicación de la Licitación a la firma SECURITAS URUGUAY SA.......”(destacado de la Sala); "se otorga la vista a todos los oferentes por el término de 5 (cinco) días..” (destacado de la Sala); "Se agrega escrito presentado por la empresa SEGURPAS SRL, evacuando la vista otorgada en conformidad del art. 67 del TOCAF" y a fs. 398 y 399 surge glosada la resolución que adjudica la licitación a Segurpas. Sobre las potestades de la Administración y los derechos de los oferentes ha expresado el Tribunal de lo Contencioso Administrativo: “...el Tribunal ha expresado en múltiples oportunidades, que la licitación no es un procedimiento instituido para proteger los intereses del licitante o proveedor, sino primordialmente para proteger el superior interés público en materia de contrataciones...". "El licitante no tiene un derecho a la adjudicación, sino tan sólo un interés legítimo indirectamente protegido en que se cumplan regularmente las formalidades establecidas, porque de ese modo puede resultar satisfecha su pretensión. De ello se infiere que, como el oferente no tiene un derecho subjetivo, ni un interés legítimo, personal y directo a la adjudicación, la Administración puede proceder sin responsabilidad al rechazo de todas las ofertas, siempre que no actúe basada en motivos espurios...". "El derecho a contratar nace de la adjudicación; por eso antes de ésta la Administración puede revocar su llamado sin menoscabo del oferente, porque éste se encuentra en situación de expectativa, no de derecho...". "Esa facultad discrecional de la Administración de contratar o no, está en el caso expresamente consagrada en los arts. 59 del TOCAF..." (Cf. sentencia no 109/2005 en A.D.A. T. XIII, c. 225, pág. 372). VI. En la cláusula 10 del Pliego de Condiciones de la Licitación Abreviada No 2/2018 se asentó: “Una vez propuesta la adjudicación por parte de la Comisión Asesora y antes que se extienda la resolución correspondiente, la Administración controlará, con respecto a los adjudicatarios, que el titular de la empresa unipersonal...” Dejándose constancia al final de dicha cláusula al igual que al final de la cláusula 11 que “LA ADMINISTRACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO SE RESERVA EL DERECHO DE ADJUDICAR TOTAL O PARCIALMENTE EL LLAMADO O DEJAR SIN EFECTO EL MISMO EN CUALQUIER ETAPA DEL PROCEDIMIENTO SEGÚN SE ESTIME CONVENIENTE A LOS INTERESES DE LA ADMINISTRACIÓN” En el numeral 12 (fs. 62) se asentó: "El contrato se perfeccionará con la notificación al oferente del acto de adjudicación dictado por el ordenador competente, previo cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 211, literal B) de la Constitución de la República sin perjuicio de que en los pliegos de bases y condiciones generales y particulares o en la resolución de adjudicación, se establezca la forma escrita o requisitos de solemnidad a cumplir con posterioridad del mencionado acto o existan otras condiciones suspensivas que obsten a dicho perfeccionamiento.” Claramente entonces, en autos, en tanto nunca se notificó a la actora que resultara adjudicataria, el contrato no se perfeccionó. Expresa el Dr. Sayagués Laso: "La decisión de adjudicación implica, además, la aceptación de la oferta más ventajosa. Por ello, luego de la adjudicación el vínculo contractual queda perfeccionado, restando solamente la notificación al interesado. Es la solución de principio...Claro que si los textos exigen expresamente la firma del contrato u otra formalidad, es necesario el cumplimiento de dichos requisitos" (Cf. aut. cit. en "Tratado de Derecho Administrativo"). Si bien es cierto que existieron dos informes de la Comisión Asesora, el primero de fecha 6 de noviembre de 2018 (fs. 285) ratificado con fecha 3 de mayo de 2019 (fs. 353) que aconsejó la adjudicación a Securitas y uno posterior de fecha 18 de setiembre de 2019, fs. 378 (emitido luego de la observación de Segurpas, la solicitud y presentación de mejora de ofertas e informe de División Asesoría Jurídica de ASSE) que aconsejó la adjudicación a Segurpas, los mismos resultaron fundados en las resultancias claramente detalladas en su texto; y en tanto no se dictó por la Administración luego del primer informe el acto de adjudicación a Securitas, no `puede considerarse que dicho informe desplegara los efectos pretendidos por la accionante, asimilándolo al acto de adjudicación. VII. La conducta procesal de los litigantes ha sido correcta, por lo cual no se impondrán sanciones procesales (artículo 56 del Código General del Proceso y artículo 688 inciso 2o del Código Civil). Por todo lo expuesto y de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 197, 198, 200, 256257 del Código General del Proceso y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal, FALLA: I) Confírmase la sentencia impugnada, sin especial condenación procesal. II) Establécese en la suma de $ 50.000 los honorarios por el patrocinio letrado de cada parte gravada en la segunda instancia, a los solos efectos fiscales. III) Notifíquese personalmente a las partes y devuélvase con copia para el Sr. Juez Actuante. Dra. Gabriela Rodríguez Marichal - Dra. Cecilia Schroeder Rius - Dra. Analía García Obregón Ministras Esc. Mónica Falótico Secretaria Subrogante