Sentencia Definitiva N° 206/2025

Sentencia Nro. 206/2025 - IUE: 2-72465/2025 Montevideo, 17 de septiembre de 2025 Ministra Redactora: Dra. Cecilia Schroeder Rius Ministras Firmantes: Dra. Analía García Obregón Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Dra. Cecilia Schroeder Rius VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados: “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro - AMPARO” IUE N.o 2- 72465/2025, venidos a conocimiento de la Sala en virtud del recurso de apelación deducido por la parte actora contra la sentencia N.o 78/2025 dictada por la titular del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 12° Turno, Dra. Inés Peralta Gadea. RESULTANDO: I El referido pronunciamiento falló: “Haciendo lugar a la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por el FNR. Desestimando la acción de amparo interpuesta. Sin especial condenación. Cúmplase, y consentida o ejecutoriada, archívese”. II Contra el mismo se alzó la parte actora, agraviándose por entender que la sentenciante no ha advertido la especial gravedad de la conducta de los demandados configuradora de ilegitimidad manifiesta. El procedimiento que se reclama se encuentra incluido en el PIAS, pero el MSP ha sido omiso en normatizarlo. El amparo no requiere riesgo de vida, que llevaría implícita la existencia de urgencia. No corresponde asimilar el requisito de residualidad de la acción de amparo al concepto de urgencia porque la residualidad refiere exclusivamente a la ineficacia de otros medios procedimentales para tutelar el derecho vulnerado. La urgencia debe entenderse en aquella con la que el juez debe hacer cesar la lesión a derechos fundamentales. Los derechos invocados son el derecho a la vida, a la salud y a la calidad y dignidad de vida. Mantener a una persona a dolencias permanentes que pueden ser evitadas constituye un trato cruel e inhumano que impide llevar una vida digna. Solicitó se revoque la sentencia impugnada y se acoja la demanda en todos sus términos. III Sustanciada la recurrencia, compareció el Fondo Nacional de Recursos abogando por la confirmatoria. El Ministerio de Salud Pública no evacuó el traslado. Franqueada la alzada, el expediente fue recibido en esta Sala el 15/09/2025, y previo estudio simultáneo por parte de las Sras. Ministras, se acordó el dictado de la presente y se designó redactora. CONSIDERANDO: I El Tribunal, por unanimidad de sus miembros naturales, confirmará la sentencia apelada, por los fundamentos que seguidamente se explicitarán. II El Sr. AA, usuario de CAAMEPA, tiene 68 años y es portador de un trastorno arrítmico denominado TAQUICARDIA SUPRAVENTRICULAR PAROXÍSTICA (TPSV). Como antecedentes personales sufre cáncer de próstata (en seguimiento y controlado) y, como factor de riesgo cardiovascular tiene hipertensión arterial. Manifestó que las continuas palpitaciones afectan su calidad de vida, generándole temor y estrés, además de la posibilidad de provocar la aparición de arritmias más serias o un paro cardíaco súbito. En este contexto se le indicó estudio electrofisiológico y procedimiento de ablación por radiofrecuencia (ablación simple). El actor vive junto a su esposa en una vivienda de su propiedad. El único ingreso del núcleo familiar es la jubilación que percibe $44.291 (fs. 23), siendo ella, ama de casa. Sus ingresos son insuficientes para afrontar el costo del procedimiento. El estudio electrofisiológico y procedimiento de ablación por radiofrecuencia (ablación simple), incluyendo honorarios médicos y técnicos, anestesia, derecho a sala, medicamentos y materiales de uso en sala, 24hs de internación, parches de mapeo electro anatómico, sonda y ecocardiograma intracardiaco, asciende a $ 182.424 (fs. 19). A fs. 29 luce la solicitud realizada al Fondo Nacional de Recursos con su negativa a fs. 39 y, a fs. 35/36 la negativa del Ministerio de Salud Pública. La Secretaría de Estado demandada se opuso a la pretensión expresando que no incurrió en ilegitimidad manifiesta, cumpliendo todos los cometidos que tiene a su cargo. La prestación reclamada no se encuentra incluida en el P.I.A.S. para la patología del reclamante. Por su parte, el Fondo Nacional de Recursos manifestó que dado que el FNR no es el Estado y por lo tanto no recae en él el deber de proporcionar gratuitamente los medios de prevención y asistencia en salud, carece de legitimación pasiva para ser demandado en el presente proceso, por lo que se solicita que así sea declarado. Como persona pública no estatal que es, no puede hacer más que aquello que la ley le asigna dentro de sus competencias, y la competencia que le asigna la ley a este Organismo, es únicamente la de cobertura financiera de los actos de medicina altamente especializada que se realicen en IMAE habilitados a tales efectos por el MSP. Los procedimientos de estudio electrofisiológico y ablación no están incluidos dentro del PIAS a cargo del FNR. Señaló que surge de la historia clínica agregada que el diagnóstico de la patología no es reciente y que se le indicó este tratamiento en el año 2024. Lo anterior demuestra por sí solo la total ausencia de urgencia del presente proceso, requisito esencial para que prospere un amparo, por lo que la actora debió recurrir a otra vía procesal, como por ejemplo la medida anticipada, dado que el proceso de amparo debe quedar limitado a situaciones urgentes. III En relación a la falta de legitimación pasiva del Fondo Nacional de Recursos en caso de prestaciones que no se encuentran a su cargo, -como en el caso- la Sala mantiene su jurisprudencia anterior. Así, en sentencia No. 85/2020, expresó: “En cambio en relación al FNR se revocará la condena, por entender que al no estar incluida la técnica en el listado de aquellas financiadas por el FNR, para el tratamiento de la patología del actor, no corresponde imponerle una obligación que no tiene por derecho. Este demandado no puede realizar más que aquello que le está legalmente permitido en virtud de su naturaleza jurídica. Consecuentemente, de la normativa invocada y suficientemente explicitada por el demandado FNR emerge que el cometido de la Institución es la cobertura financiera de medicamentos y técnicas terapéuticas siempre y cuando se hayan cumplido todas las exigencias que el sistema prevé (Ley No. 16.343, decreto reglamentario No. 358/993, Art. 313 de la Ley No. 17.930 y Decreto No. 265/006). El FNR no es un organismo asistencial sino financiador y de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede realizar sino las actividades derivadas de su definido marco competencial. En la medida en que la conducta del FNR se adecuó al marco normativo que lo regula no puede configurarse la ilegitimidad manifiesta que reclama la ley como presupuesto del amparo. Es el MSP quien decide qué medicamentos y procedimientos o técnicas se incorporan bajo la cobertura del FNR y para qué patologías, requisito necesario para que nazca la obligación a cargo del FNR de suministrarlos” IV En autos no resulta probado que los demandados hayan actuado en forma ilegítima. Asimismo, teniendo en cuenta la naturaleza de la enfermedad del actor, su pedido puede ser procesable por otra vía. En tal sentido, en conceptos que resultan trasladables a la hipótesis de obrados esta Sala ha expresado “A la luz de lo relacionado, no se advierte que el caso que se ventila infolios no pueda atenderse por los canales ordinarios, ni la inminencia del daño, lo que determina el rechazo de la acción incoada. Han sostenido los Dres. Victoria Couto y Edgardo Ettlin del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 7o Turno, en discordia a sentencia 8-260/2015 que: “II) La situación del actor no es procesable por la vía sumarísima y residual de la acción de Amparo. Si bien no fue discutido y hasta podría relevar de prueba (arts. 137 del Código General del Proceso y 13 de la Ley No. 16.011) que el reclamante padece una hipoacusia severa y profunda bilateral, con sordera profunda del oído derecho e hipoacusia severa progresiva del oído izquierdo (sin perjuicio, v. fs. 2-3, 11-13, 94-97, 98-101 más actuaciones concordantes) no se trata de una enfermedad terminal, ni de un malestar que como tal comprometa o comporte riesgo actual de vida. Por lo que no se trata de una situación de urgencia ni de inminencia que amerite la reclamación o la intervención judicial a través de Amparo, no configurándose para el caso la correspondiente hipótesis del art. 1o de la Ley No. 16.011. En las circunstancias descriptas, la situación era claramente encausable por el mecanismo del juicio ordinario (arts. 348 del Código General del Proceso), no existiendo prueba que advierta que el tiempo que eventualmente demandare la tramitación por esa vía (cuyos tiempos hoy han disminuido considerable en el Uruguay) podría comprometer las chances o la viabilidad de la técnica que se propone para conjurar la enfermedad del reclamante (implante coclear en el oído derecho). Había otros medios, pues, para tutelar integralmente la situación (art. 2o de la Ley No. 16.011). III) Ha sostenido esta Sala en varias ocasiones que como medio urgente pero residual, el espíritu de la Ley No. 16.011 no fue establecer un 'proceso comodín' que sustituya al normal, sino que procede como una vía excepcionalísima para los raros casos en que no exista una natural o ésta se revelare como clara o manifiestamente infructuosa (TORELLO Luis, en Varios Autores, 'El Poder y su Control', p. 178). Pero al respecto debe establecerse una precisión: el Amparo como instituto en defecto se reserva solamente para las delicadas y extremas situaciones en que, por falta o insuficiencia clara de otros medios legales, podrían peligrar los derechos fundamentales, pero no involucra a la menor eficacia o a la natural dilación del medio jurídico originalmente existente (SAGÜÉS Néstor Pedro, 'Acción de Amparo', págs. 166 y ss.; GELSI BIDART Adolfo, 'Proceso de Amparo en la Ley del Uruguay', en 'La Acción de Amparo', p. 46). La acción de Amparo no es un proceso para suplir a los ya disponibles y diseñados mal que bien para la articulación de las pretensiones, no siendo excusa para olvidarlo ni para justificar una excepción la mayor o menor duración que pudieren tener esos procedimientos originales. El principio 'caveat judex' permite recordar que a través del Amparo el Juez no puede erigirse en árbitro del sistema ni subvertir el aparato ya existente para la protección de los derechos ('La Justicia Uruguaya' c. 12992). La supuesta mecánica o tardanza del tracto natural de procesos ya disponibles para el ejercicio de los derechos no puede llevar a ignorar el principio de legalidad de las formas procesales (arts. 18 de la Constitución y 16 del Código General del Proceso) que caracteriza a nuestro sistema; lo contrario implicaría tramitar todas las cuestiones por el procedimiento sumarísimo del Amparo con abandono de los mecanismos establecidos constitucional y legalmente'. En sentido coincidente, se pronunciaron las Dras. Martínez y Klett en discordia a sentencia 6-377/2015 del Similar de 6o Turno; asimismo en reciente sentencia del Homólogo de 1er Turno, que dictada en un caso similar al de autos en IUE 2-12/2018 se expresó que: “'no se trata de discriminar a la actora por su discapacidad intelectual sino de señalar que no hay urgencia, argumento que esta Sala esgrimiría frente al reclamo por vía de amparo de cualquier otra persona en el caso que no surgiera mínimamente acreditada la inminencia del daño'”(Sentencia ya mencionada DFA-0004-000093/2018 SEF-0004-000021/2018)”. V Se comparte el análisis del material probatorio realizado por la Sra. Jueza a quo, quien expresó: “Surge de la historia clínica que en el resumen de asistencia del 30/12/2024, página 2, se anota “taquicardia paroxística supraventricular. Refiere que le van a realizar ablación”. De esto se infiere que la indicación habría sido anterior. Surge además que el día 21/10/2024 página 1, se anota: “Se habla de posibilidad de ARF particular, no lo cubre PIAS”. Se entiende que la sigla ARF se alude a ablación por radio frecuencia. Interrogada la testigo propuesta sobre si el paciente tenía indicación del tratamiento desde antes que ella lo conociera manifestó que no sabe y agrega que no sabe por qué llegó a ella luego de un año de evolución de la situación (min 4:15). (...) Sin perjuicio de ello debe mencionarse que durante el interrogatorio de la Dra. Agorrody surgió que la misma no es la médico tratante del actor sino que lo conoció solamente en ocasión de realizar un estudio en su policlínica de Arritmias. La testigo no supo contestar donde se atiende el señor AA y aludió a su médico tratante solamente como “el colega”, sin identificarlo (min 0:42). Manifestó que vio al amparista una sola vez (min 0:53). Más relevante aún, habiendo afirmado que se trata de una enfermedad “que responde poco a la medicación” (min 1:37), al ser preguntada si en el caso del señor él hizo algún tratamiento médico responde “Yo no le hice tratamiento médico, no, le indiqué la ablación” (min 2:01). Preguntada si le consta que el señor haya recibido medicación responde que no le consta (min 3:45)”. Afirmó también la testigo que “Es una patología frecuente, benigna en términos de riesgo vital inmediato. Una vez que inician los episodios, tienden a reiterarse. Este paciente había tenido múltiples episodios sintomáticos siendo una indicación clase 1”. Expresó que se lo derivan luego de un año de la situación, cuando desde el primer episodio está indicada la ablación. Desconocía que el paciente estaba bajo tratamiento ni la medicación que estaba recibiendo. No se contó con informe ni declaración del médico o la médica tratante del actor ni se ofreció prueba pericial. Como expuso esta Sala en sentencia dictada en IUE 2-34596/2021, en conceptos trasladables mutatis mutandis: “Como es sabido, la acción de amparo ha sido regulada por la Ley N.o 16.011 que establece un procedimiento sumarísimo para su tramitación. Se trata de una acción que la Ley le otorga a cualquier persona física o jurídica, pública o privada, de carácter residual, excepcional o extraordinaria contra todo acto, omisión o hecho de las autoridades estatales o paraestatales, así como de particulares que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con ilegitimidad manifiesta, cualquiera de sus derechos y libertades reconocidos expresa o implícitamente por la Constitución (art. 1o ) y no tiene ningún otro medio legal eficaz para defender sus derechos y libertades (art. 6o). Es de carácter residual, solo procede como dispone el art. 2o de la Ley cuando no existen otros medios jurídicos o administrativos que permitan obtener el mismo resultado previsto en el literal B) del artículo 9 o cuando, si existieren, fueren por las circunstancias claramente ineficaces para la protección del derecho (subsidiariedad) y debe ser interpuesta dentro del plazo de 30 días a contar desde la producción del hecho lesivo del derecho. Cuando el art. 2o de la ya citada Ley No 16.011 alude a medios “claramente ineficaces” cabe interpretarla en el sentido natural del término, es decir que los órganos del Estado, la legislación sustancial o procesal carezcan de las competencias o previsiones específicas para obtener la protección, “no al razonable plazo que su actuación puede implicar”(Cf. Viera y colaboradores, Ley de Amparo, pág. 160) y el instituto solo actúa ante la falta de otros mecanismos procesales que resuelvan eficazmente la cuestión”. Sobre esta égida conceptual y a luz del examen de la prueba rendida en autos analizada conforme a las reglas de la sana critica (art. 140 del CGP) no hay prueba eficiente de que el actuar de los demandados al negar este procedimiento al actor, revista la nota de ilegitimidad manifiesta por afectación a los derechos a la vida y a la salud. Omissis No se advierte una situación de urgencia ni de inminencia del daño, ni riesgo de vida que amerite la reclamación o la intervención judicial a través de Amparo. Ese extremo resulta inconcuso a la luz del testimonio del médico deponente en autos, Dr. Rodríguez...(Omissis) ..... Así pues, no emerge de infolios una magnitud del elemento daño irreparable que inminentemente ha de acontecer, si el acto continúa, previsto por el art.1o de la Ley No16.011. Como ha expresado el TAC 6°, entre otras, en sentencia N.o 105/2019 “ ....Debe tenerse presente que el art. 2o de la Ley N.o 16.011 refiere a que los medios para la protección del derecho deben ser "claramente ineficaces" y no menos eficaces que la medida que se pretende por la vía de amparo (cf. sentencias Nos. 166/06, 123/08 y 105/2017 de la Sala). Por otra parte, la demora en la tramitación de los medios jurisdiccionales o administrativos no es sinónimo de ineficacia, por lo que no cabe asimilar mecánicamente la mera tardanza a la clara ineficacia que requiere la ley para tornar procedente el mecanismo del amparo (RUDP N.o 3/97, c. 501, p. 385). El amparo es un instrumento extraordinario y residual, que solo corresponde en aquellas situaciones en que por falta de medios legales peligra la salvaguardia de derechos fundamentales. De recurrirse a esta acción en función de la tardanza de los medios administrativos o jurisdiccionales ordinarios, violando la previsión legal, se llegaría, por absorción, a vaciar de contenido a los otros instrumentos procesales específicos con que cuentan los litigantes para la debida defensa de sus derechos (RUDP, N.o 3/95, c. 617, p. 436)”. El Tribunal ha de reiterar, una vez más, expresiones vertidas en previos pronunciamientos, en el sentido que: “No parece ajustado a Derecho que por la vía excepcional y sumaria del amparo, el Poder Judicial se sustituya a los órganos u entidades constitucional y legalmente competentes, en el ejercicio de funciones que les son naturales y legítimas, con invasión de áreas de política de salud, técnico-médicas y asistenciales, adoptando opciones de conveniencia y utilidad propias del gobierno y administración de la salud, cuando no se advierte en la conducta impugnada ilegitimidad que pueda motivar tan drástica sustitución y, por el contrario, se aprecia que ello podría acarrear consecuencias perjudiciales para la atención responsable del propio reclamante, para el interés general y para los derechos de otras personas, por más empatía que puedan suscitar planteos como el del demandante, que tal vez fuere más fácil atender que rechazar; pues lo que se estima que corresponde es intentar acudir a la solución de justicia que resulte de la aplicación del Derecho, como garantía objetiva de protección de todos los derechos e intereses involucrados en un caso concreto’ (cf. últimamente, sentencia DFA-0004-000573/2017 SEF-0004-000115/2017)'.” En suma, no habiéndose acreditado la verificación de la totalidad de los extremos exigidos por la norma legal, se impone la confirmatoria de la impugnada.” VI Se distribuirán costas y costos del grado por su orden entre los litigantes (arts. 56 del Código General del Proceso y 688 inciso 2o del Código Civil). Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos; de conformidad con lo establecido por los arts. 7, 8, 72 y concordantes de la Constitución de la República; por la Ley No 16.011 de 19/12/1988; y demás disposiciones complementarias, el Tribunal, FALLA: I) Confírmase la sentencia apelada, sin especial sanción en costas ni costos de la alzada. II) Establécense los honorarios fictos en 3 BPC para la parte no exonerada a los solos efectos fiscales. III) Devuélvanse oportunamente estos obrados a la Sede de origen, con copia para la Sra. Jueza a quo. Dra. Analía García Obregón Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Dra. Cecilia Schroeder Rius Ministras Esc. Mónica Falótico