Sentencia Definitiva N° 242/2025

Sentencia No. 242/2025 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro redactor: Patricia Hernández Ministros firmantes: Rosario Sapelli, Pablo Benítez y Patricia Hernández.- Montevideo, 19 de setiembre de 2025.- VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados “BACCHETTA GREZZI, VÍCTOR c/ MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – ACCIÓN DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA – IUE 2-75890/2025” en virtud del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia definitiva nro. 79 del 4/IX/2025 dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 1º Turno, Dr. Gabriel Ohanian Hagopian.- RESULTANDO: 1)Que por la sentencia definitiva nro. 79/2025 se desestimó la demanda en todos sus términos.- 2) Que de fs. 70 a fs. 73 compareció el Sr. Víctor Bacchetta Grezzi e interpuso recurso de apelación.- Invocó como agravio la admisión de la explicación dada por la parte demandada en la audiencia única sobre el carácter confidencial de la información solicitada.- Fundamentó este agravio en: (a) tomó conocimiento del carácter confidencial mencionado y admitido por el juez a quo, recién en oportunidad de la audiencia única, lo que importó el incumplimiento del artículo 30 de la Ley 18.381 en tanto se trata de explicación que se corresponde con una cuestión previa que no puede ser deducida en este proceso; (b) ello lesionó su derecho de defensa a argumentar, justificar y generar prueba acorde al principio del contradictorio; (c) de haber cumplido el Ministerio de Defensa Nacional la obligación legal en el plazo y con la forma previstos por los artículos 15 y 18 de la Ley 18.381 hubiese tenido la información mínima y necesaria para decidir si promovía o no esta acción y, en su caso, acumular a la acción deducida excepción de inconstitucionalidad o solicitar medida provisional; y (d) por tratarse de información que el Ministerio de Defensa Nacional habría de negar por su carácter confidencial en base a norma legal, estuvo obligado a hacerlo en el plazo legal previsto y con las formalidades establecidas en el artículo 18 de la Ley 18.381: motivo de la declaración de la reserva y disposición legal en que se funda, el no cumplimiento de esto y la admisión de esta explicación por el juez a quo en oportunidad de la audiencia única, implicó el incumplimiento del artículo 30 de la Ley 18.831 al pronunciarse aquél sobre cuestión previa en pronunciamiento que padece de nulidad.- En definitiva, solicitó que se revoque la apelada y se condene al Ministerio de Defensa Nacional a entregar la información en acta de la Junta Nacional Espacial asociada a la propuesta de Atria Spaceport de instalación y operación de un puerto espacial en el territorio uruguayo.- 3) Que por providencia nro. 1826 del 9/IX/2025 se confirió traslado del recurso de apelación a la parte actora por el plazo legal.- 4) Que de fs. 79 a fs. 82 compareció la parte demandada y evacuó el traslado conferido en estos términos: (a) el proceso se sustanció con respecto a su estructura legal garantizado el principio del debido proceso por lo que el agravio de falta de oportunidad de defensa carece de fundamento; (b) el instituto del silencio positivo regulado por el artículo 18 de la Ley 18.381 no tiene el carácter absoluto que pretende la parte actora ya que si bien ese mecanismo puede configurarse en perjuicio de la Administración, no exime al juez de ejercer control formal y sustancial sobre la procedencia de la acción deducida; y (c) la acción deducida no prospera ya que las actas del expediente se relacionan con una iniciativa privada por lo que hasta tanto no concluya ese procedimiento, las actas tienen carácter estrictamente confidencial conforme artículo 19 de la Ley 17.555.- Solicitó que se confirme la apelada.- 5) Que por providencia nro. 1872 del 12/IX/2025 se franqueó el recurso de apelación interpuesto para ante este Tribunal.- 6) Que recibidos estos autos el 15/IX/2025 y efectuado su estudio, los integrantes de este Tribunal resolvieron el dictado de la presente sentencia definitiva.- CONSIDERANDO: I-Que esta Sala, con el voto conforme de sus miembros naturales (artículo 61 Ley 15.750), habrá de confirmar la sentencia definitiva nro. 79 del 4/IX/2025, por los fundamentos que se exponen a continuación.- II- Sinopsis del caso.- 2.1- Que en el sub-lite el Sr. Víctor Bacchetta Grezzi dedujo acción de acceso a la información pública contra el Ministerio de Defensa Nacional (MDN) al amparo de los artículos 13, 22 a 25 de la Ley 18.381 y artículos 7 y 72 de la Constitución.- A propósito de la descripción de la información requerida al MDN, la parte actora refirió que el día 14/IV/2025 requirió al accionado vía mail información sobre: (a) acuerdo o memorándum o contrato de concesión a Welboy SA de uso de una fracción del padrón nro. AA, Paraje La Angostura, departamento de Rocha, del MDN para la instalación y operación de un puerto espacial; (b) resoluciones de la Junta Nacional Espacial sobre la propuesta de Welboy SA de instalación y operación de un puerto espacial en el bien inmueble antes referido; y (c) resoluciones de la Junta Nacional Espacial sobre propuesta de Atria Spacesport de instalación y operación de un puerto espacial en el territorio uruguayo.- En respuesta a éstos, afirmó que solamente recibió tres mails el día 16/V/2025 a través del cual se le comunicó resoluciones de prórroga del plazo para resolver sobre la solicitud de información.- Vencido el plazo de la prórroga, no recayó pronunciamiento expreso del MDN sobre esa petición de acceso a la información que le fuera formulada en vía administrativa.- 2.2- Que la parte demandada en la audiencia única, en oportunidad de prestar sus explicaciones, contestó en estos términos: (a) Respecto a la información solicitada aludida en el literal (a) del numeral precedente: la misma no existe por lo que de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 18.381 el MDN no se encuentra obligado a crearla o producirla; (b) Respecto a la información solicitada aludida en el literal (b) del numeral precedente: las resoluciones requeridas tampoco existen y adjunta testimonio del expediente nro. 24.00273 vinculado a la petición formulada por Welboy SA; y (c) Respecto a la información aludida en el literal (c) del numeral precedente: se negó al suministro de la información solicitada con basamento a que la misma, incorporada al expediente nro. 2024-2-1-0001351, refiere a un procedimiento de iniciativa privada en trámite, que por el artículo 19 de la ley 17.555 detenta carácter confidencial.- 2.3- Que planteada la controversia en estos términos, la litis resultó circunscripta a determinar si corresponde amparar o desestimar la demanda y, en su caso, determinar la información a suministrar y la forma de hacerlo.- Por la sentencia definitiva nro. 79 del 4/IX/2025 apelada desestimó la demanda en todos sus términos, con fundamento en: (1) respecto de la información solicitada según numeral 2.1 literales (a) y (b) anteriores, al amparo del artículo 14 de la Ley 18.381 en tanto información inexistente y careciendo la parte demandada de la obligación de crear o producir la información; y (2) respecto de la información solicitada según numeral 2.1 literal (c), en el carácter confidencial de la misma conforme artículo 19 de la ley 17.555.- III- Agravio: Violación del artículo 30 de la Ley 18.381 al pronunciarse sobre la cuestión previa de confidencialidad de la información explicada recién en la audiencia única.- 3.1- Que el Sr. Víctor Bacchetta Grezzi compareció de fs. 70 a fs. 73 e interpuso recurso de apelación.- En el mismo circunscribió su agravio a la denegación de información sobre resoluciones de la Junta Nacional Espacial sobre la propuesta de Atria Spaceport de instalación y operación de un puerto espacial en territorio uruguayo (Considerando 2.1 literal (c)), en virtud de su confidencialidad.- Basó su agravio en: (a) la admisión por juez a quo de la explicación prestada por el MDN en la audiencia única sobre la confidencialidad de la información relativa a iniciativa de Atria Spaceport peticionada implicó pronunciamiento sobre cuestión previa respecto de las cuales el artículo 30 de la Ley 18.381 lo impide; (b) consecuentemente, se vulneró su derecho de defensa ya que de haberse pronunciado el MDN en el tiempo y en la forma reglados por los artículos 15 y 18 de la Ley 18.381 hubiese obtenido los elementos necesarios para decidir sobre el inicio o no de esta acción de acceso a la información pública, en caso afirmativo, ante la confidencialidad sólo tenía la posibilidad de acceder a la misma si conjuntamente con la demanda deducía excepción de inconstitucionalidad y hubiese detentado la posibilidad de justificar y ofrecer prueba a fin de solicitar medidas provisionales; y (c) por esto, el procedimiento seguido padece de nulidad.- 3.2- Que de acuerdo con el artículo 23 de la Ley 18.381 la acción de acceso a la información pública, procede contra todo sujeto obligado por dicha ley, “… cuando éste se negare a expedir la información solicitada o no se expidiere en los plazos fijados …”.- De esta forma, el legislador exige con carácter prejudicial, que el interesado -previamente a la deducción de la acción de información – haya formulado petición de la información al sujeto obligado a suministrarla.- De la prueba documental aportada por la parte actora y no impugnada, a fs. 6 consta que el Sr. Bacchetta Grezzi solicitó al MDN información sobre las resoluciones de la Junta Nacional Espacial sobre la propuesta de Atria Spaceport de instalación y operación de un puerto espacial en territorio uruguayo, de la que el accionado acusó su recibo el 16/V/2025.- A su vez, fue admitido y probado con los instrumentos de fs. 9 a fs. 15 que el MDN prorrogó el plazo para resolver sobre la solicitud de información de marras y fue admitido por éste que, vencido el mismo, no se pronunció expresamente sobre lo impetrado.- De ahí que, precisamente, el Sr. Bacchetta Grezzi promoviera el sub-exámine.- Ahora bien, en función del agravio esgrimido corresponde analizar si existió vulneración del principio constitucional de legalidad.- El legislador reguló el procedimiento jurisdiccional correspondiente a la acción de acceso a la información pública en los artículos 25 a 30 de la Ley 18.381 confiriéndole una estructura extraordinaria caracterizada por la sumariedad con consecuente prohibición de deducción de cuestiones previas, reconvenciones e incidentes, y por la vigencia, como regla general, de un régimen de inapelabilidad de las providencias (salvo las excepciones taxativas que relaciona).- Tal regulación conlleva a plantear si la desestimación de la solicitud de información sobre resoluciones relativas a la propuesta privada realizada por Atria Spaceport de instalación y operativa de un puerto espacial en el territorio uruguayo en virtud de su confidencialidad conforme artículo 19 de la Ley 17.555 se encuentra o no comprendida en la prohibición general de planteamiento de cuestiones previas estipulada en el artículo 30 de la Ley 18.381.- La respuesta es negativa, lo que amerita desestimar el agravio.- Veamos.- 3.3- Que la temática del acceso a la información plantea el dilema de elegir en cada caso entre el derecho a la protección de datos o el derecho de acceso.- “… La armonización de los derechos se impone asimismo como consecuencia de una adecuada hermenéutica constitucional, que parte de la necesaria unidad de la Constitución, haciendo compatible internamente su contenido, y evitando la supresión recíproca de disposiciones, al menos en los casos concretos.- … Determinar el contenido esencial de un derecho implica mirar hacia los límites internos de cada derecho en litigio, hacia su naturaleza, hacia el bien que protegen, hacia su finalidad y su ejercicio funcional; es atender a sus respectivos contornos y a sus esferas de funcionamiento razonable.- … el derecho de acceso por cualquier ciudadano a la información en poder de las Administraciones públicas no alcanza a toda la información sino específicamente a la calificable como pública, lo cual no comprende a la de carácter privado o personal ni a las secretas por imperio de la ley dictada en razón del interés general.- …”(Delpiazzo, Carlos en “A la búsqueda del equilibrio entre privacidad y acceso” en “Protección de datos personales y acceso a la información publica”, FCU-AGESIC-Instituto de Derecho Informático-UdelaR, Facultad de Derecho, 2009, págs. 9-22).- Resultado de esta ponderación es que el legislador en los artículos 9 a 12 de la Ley 18.391 establece las excepciones al acceso a la información pública, limitándola en el caso de las hipótesis que relaciona como información es reservada o confidencial.- A su vez, en virtud de esto, en el ámbito del procedimiento administrativo para acceder a la información pública, el artículo 18 de la Ley 18.381 prevé que el organismo solo puede negar la información solicitada en caso de que la misma sea reservada o confidencial con indicación de las normas en que lo funde.- Es correcto lo destacado por el apelante en cuanto el MDN omitió pronunciarse en la vía administrativo, habiéndose vencido el plazo para ello.- Ergo, no cumplió con el pronunciamiento expreso y fundado que exige el citado artículo en caso de negativa al acceso de la información requerida respecto de propuesta individual de Atria Spaceport fundada en la confidencialidad, lo que recién explicó en la audiencia única.- Ahora bien, se entiende que tal actitud asumida por el MDN a nivel del procedimiento administrativo no significa que obste al órgano jurisdiccional a pronunciarse sobre la reserva o confidencialidad de la información a la que se pretende acceder en caso de que ello sea blandido por el organismo demandado al contestar la demanda en la audiencia única.- Como se indicó en el Considerando 3.2 ut-supra, el legislador previó la acción judicial de acceso a la información no sólo para el caso de que sujeto obligado por la ley se niegue a expedir la información solicitada sino también en el caso de el mismo no se expidiere en los plazos fijados por la Ley 18.381.- Y es precisamente, en esta última hipótesis en que encarta el ocurrente.- Por ende, si la parte demandada en oportunidad de contestar la demanda o, como dice la ley, al formular sus explicaciones en la audiencia pública denuncia la confidencialidad de la información requerida e invoca la ley que así la califica y que ampara la negativa a su suministro o acceso; el juez necesariamente debe pronunciarse, al tratarse de ítem que ingresa en el objeto del proceso.- Su planteo no reviste la naturaleza de cuestión previa como lo enarbola el apelante.- De aceptarse este planteamiento, además, cercenaría el ámbito de aplicación de una de las causales por la que todo interesado puede deducir esta acción judicial, reduciendo la deducción de la acción de acceso a la información para el caso de no expedición del organismo en el plazo fijado en supuestos de información no confidencial o reserva: limitación no estipulada por el legislador.- Así las cosas, el pronunciamiento del juez a quo sobre la defensa planteada por el MDN aposta de la información requerida sobre la iniciativa individual de Atria Spaceport – carácter confidencial al amparo del artículo 19 de la Ley 17.555 – se le impuso (artículo 198 del Código General del Proceso).- No vulneró el artículo 30 de la Ley 18.381.- Tampoco tal pronunciamiento supuso un cercenamiento del derecho de defensa del apelante - quien como señaló en el ‘Capítulo Antecedentes’, numeral 1) iii) de su escrito de demanda a fs. 18 vto. - era conocedor de que la información a cuyo acceso pretendió versaba sobre iniciativa individual de Atria Spaceport, la que por ley (artículo 19 Ley 17.555), en tanto penda pronunciamiento sobre la misma, reviste carácter confidencial (artículo 2 del Código Civil).- Amén de que tuvo la oportunidad procesal y detentó la facultad de deducir excepción de inconstitucionalidad o solicitar medidas provisionales: la que decidió no ejercitar.- IV- Condenas causídicas.- Que de conformidad con los artículos 56 y 261 del Código General del Proceso, la correcta conducta procesal de las partes determina la no imposición de condenas causídicas.- Por los fundamentos antes expuestos y de conformidad con los artículos 7, 12, 18, 72, 332 de la Constitución; Ley 18.381; y disposiciones concordantes y complementarias; el Tribunal FALLA: Confírmase la sentencia definitiva nro. 79 del 4/IX/2025.- Sin especial condenación.- Notifíquese en el domicilio.- Patricia Hernández Ministra Rosario Sapelli Ministra Pablo Benítez Ministro Esc. Jacqueline Chico Secretaria Letrada