Sentencia Definitiva N° 243/2025

Sentencia No. 243/2025 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro redactor: Dra. Rosario Sapelli. Ministros firmantes: Dra. Patricia Hernández, Dr. Pablo Benítez, y Dra. Rosario Sapelli Montevideo, 19 de setiembre de 2025.- VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia en estos autos caratulados “AA C/ MINISTERIO DE SALUD PUBLICA y otro. AMPARO– MEDICAMENTOS. IUE 2-77548/2025” venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia definitiva de primera instancia No. 80 del 3 de setiembre del 2025, dictada por la Sra. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 17º Turno, Dra. María Alexandra Facal Sosa, (fs.60-65) RESULTANDO: 1)Que por la sentencia definitiva de primera instancia No.80 del 3 de setiembre del 2025, fue amparada la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por el Fondo Nacional de Recursos y fue desestimada la demanda interpuesta contra el Ministerio de Salud Pública. - 2) Que a fs. 70 y ss, compareció la Dra Maria Ines Sánchez en representación judicial de la parte actora e interpuso recurso de apelación. En síntesis, expresó que le agravia la sentencia dictada, en cuanto la misma amparo la falta de legitimación pasiva opuesta por el codemandado FNR y desestimó la demanda respecto del MSP. En punto al FNR, considera que no es cierto lo que sostiene la sentenciante en cuanto a que marco normativo que lo rige no le permita apartarse del protocolo para suministrar un fármaco no incluido en el FTM a su cargo, y menos a partir de lo dispuesto por el artículo 409 de la LUC. Concluye que ante una solicitud puntual y fundada científicamente como la de autos, el FNR tiene la posibilidad y la facultad de analizar lo requerido con criterios médicos y tiene el deber de fundar adecuada y razonablemente los actos que dicta. Cita doctrina y jurisprudencia en el punto. Respecto al MSP, el accionante se agravia por la valoración jurídica que realiza la sentenciante de primera instancia, en tanto entiende la apelante que la ilegitimidad manifiesta de la conducta de este codemandado, resulta indubitable cuando deniega a la actora sin fundamento científico un medicamento con potencial de mejorar su calidad de vida y sobrevida, so pretexto de la aplicación de normas reglamentarias dictadas por ella misma, olvidando la aplicación de normas de rango superior, que integran el bloque de Constitucionalidad, y que entiende son autoejecutables. Añade que el derecho a la salud está incluido en el cupo de los derechos individuales consagrados en el artículo 72 de la Constitución en tanto derecho inherente a la personalidad humana y, como tal, puede ser directamente invocado por las autoridades administrativas y/o jurisdiccionales aún en ausencia de regulación legal, de conformidad con los artículos 72 y 332 de la Constitución y tratados internacionales. Dice que también le causa agravio la interpretación jurídica que se realiza en la atacada en cuanto al rol del Poder Judicial en estos casos, que estas decisiones no vulneran el principio de separación de poderes, destacando que la independencia no resulta absoluta, sino que se encuentra limitada por los demás poderes a los efectos de asegurar su contingentación de unos por otros, así como la igualdad entre los mismos. Concluye que no existe función más específicamente jurisdiccional que la salvaguarda de los derechos individuales de los ciudadanos, protegiéndolos contra cualquier lesión de particulares o del propio Estado: lo que no significa una derogación de políticas, sino a lo sumo una limitación de sus efectos en los casos en que éstas vulnerar derechos de los justiciables. Que existe prueba científica a favor de la indicación. Se agravia, además, respecto al manido argumento de la escasez de recursos económicos, lo que entiende no prospera: pues sostiene que no hay escasez material en tanto se trata de medicamento desarrollado y disponible, escasos son los pacientes que cuentan con el dinero suficiente para comprarlos, debiendo el Estado destinar dinero suficiente para el suministro de medicamentos especiales. Manifiesta además que la jurisprudencia invocada en su apoyo por la recurrida corresponde a situaciones minoritarias y en franco retroceso, en su mayoría, ya no existen dudas de la obligación contenida en el artículo 44 de la Constitución. En definitiva, solicitó que se revoque la apelada. - 3) Que por providencia No.2563 del 8 de setiembre del 2025, fs. 77, se confirió traslado del recurso de apelación. - 4) A fs. 81, compareció la Dra Patricia Méndez, en representación del Fondo Nacional de Recursos (en adelante FNR) evacuando el traslado conferido. Afirma que tal como lo reconoce la accionante, el fármaco peticionado no se encuentra bajo cobertura financiera del FNR. Dice que el fármaco BRENTUXIMAB, no ha sido incorporado al FTM. Agrega que sus facultades, en tanto persona pública no estatal están expresamente determinadas en la ley, el marco jurídico que obliga al FNR, se compone de un conjunto de normas que no pueden desaplicarse o interpretarse aisladamente. Ratifica que el procedimiento para incorporar eventuales tratamientos o indicaciones bajo su cobertura se encuentra establecido por la normativa aplicable y bajo la determinación de la autoridad sanitaria. Remata reiterando los argumentos expresados al contestar la demanda respecto de inexistencia de conducta manifiestamente ilegítima de su parte, por lo que solicita se mantenga la decisión arribada por la sentencia recaída en primera instancia a su respecto. 5) A fs.85, comparece la Dra Katia Silveira, en representación del MSP, evacuando el traslado del recurso de apelación, abogando por la confirmación de la resistida. Considera que los agravios esgrimidos no son de recibo, pues concluye que su parte ha actuado con entera legitimidad, conforme lo prescribe la Constitución y la Ley, por lo que no puede catalogarse su actuar como manifiestamente ilegitimo u omisivo como aduce la parte actor. Agrega que en este tipo de proceso se juegan varios factores, pero no se configura un actuar ilegitimo de su parte como bien lo relevo la hostigada, menos aún que el mismo revista el carácter de manifiesto Su representada ha cumplido con todas las competencias y atribuciones encomendadas por la Constitución y la ley a su parte por lo que corresponde confirmar la resistida. 6) Por auto No. 2669 del 16 de setiembre del 2025, se tuvo por evacuado el traslado conferido y, se dispuso el franqueó del recurso de apelación, lo que fue notificado a las partes. 7) Asignada esta Sala, los autos fueron recibidos en el Tribunal el 17 de setiembre del 2025. Cumplido su estudio, habiéndose arribado a un acuerdo, se dispuso el dictado de la presente. - CONSIDERANDO: 1-Que el Tribunal de conformidad con el número de voluntades requerido legalmente, (art. 61 inciso 2 LOT) habrá de revocar parcialmente la sentencia definitiva de primera instancia No. 80 del 3 de setiembre del 2025; por lo fundamentos que a continuación se expresan. - 2- Hechos.- La Sra. AA de 63 años, usuaria de Salud Pública, atendiéndose en el Hospital de Clínicas, es portadora de un LINFOMA, la que le fue diagnosticada en junio del 2025. Fue estudiada mediante hemograma, tomografía, PET, biopsia y anatomía patológica resultando que el perfil de su enfermedad es positivo para CD4+, PD- 1+, BCL6+, ALK negativo, CD30 negativo. Con estos resultados se planteó su caso en ateneo médico y el 13 de agosto del 2025, se le indicó el fármaco BRENTUXIMAB, para asociar a la quimioterapia. Agrega historia clínica que refrenda sus dichos mediante pendrive (fs.3) e informe especifico presentado por su médico tratante a fs.1/2: Dr. Andres Addiego. La situación fáctica alegada en la demanda no fue controvertida por ninguno de los demandados, de allí que se prescindió de la declaración testimonial del médico tratante ofrecida. También resultó admitido en autos que el fármaco solicitado por la accionante es de alto costo, que fue registrado por el Laboratorio LIBRA, (fs.14) pero no fue incluido en el FTM, bajo cobertura del FNR, para ninguna patología. No resultó controvertido en autos que la actora carezca de los recursos económicos suficientes a fin de poder acceder de su propio peculio a comprar el medicamento que precisa. 3) En lo medular, el MSP, circunscribió su defensa en que la negativa a su suministro o cobertura financiera no importó conducta manifiestamente ilegítima, en tanto entiende no tener obligación de proporcionar medicamentos en forma directa a la población, y el codemandado FNR opuso la excepción de falta de legitimación causal pasiva por entender que los fármacos solicitados no están bajo su cobertura. La sentenciante de primer grado, entendió que asiste razón a las accionadas y que efectivamente de los hechos de obrados no habría a su entender una conducta manifiestamente ilegitima del MSP, y del FNR. Ante esta situación, cabe destacar lo reseñado por su médico tratante Dr. Addiego, en su informe de fs.1/2, respecto a que la actora padece un linfoma T, y que de acuerdo con los estudios internacionales realizados, asociando al tratamiento de quimioterapia, la droga Brentuximab que se solicita, mejora significativamente la sobrevida en la paciente, mostrando mejor sobrevida libre de progresión y sobrevida global Dice que producto de la discusión del caso clínico en ROUND CLINICO de la unidad de Hematología, del Hospital de Clínicas, UDELAR, se encuentra acreditado que la paciente obtiene un beneficio con el plan mencionado. En las respectivas contestación de la demanda, ninguno de los demandados hace referencia a la situación de la actora, no se analiza su caso concreto. El FNR, se limita a expresar que la indicación terapéutica no está incluida en el F.T.M. para la patología de la actora y el MSP, alega que siendo los recursos presupuestales escasos y amplísima la variedad de medicamentos en plaza, el Estado tiene la necesidad de racionalizar y priorizar, de forma de garantizar la sustentabilidad del sistema, y que no tiene la potestad de otorgar medicamentos en forma directa a los pacientes, tal como se le impone. El centro de la controversia radica en el presente, entonces, en determinar, si ha existido ilegitimidad que revista la nota de manifiesta en el actuar de las demandadas, que amerite la imposición de condena que solicita la actora, así como la existencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado que el amparo. 4) A los efectos corresponde analizar las características de este proceso. La acción de Amparo prevista en la ley Nº 16011 del 19/12/1988, en su artículo 1 establece que: "Cualquier persona física o jurídica, pública o privada, podrá deducir la acción de amparo contra todo acto, omisión o hecho de las autoridades estatales o paraestatales, así como de particulares que en forma actual o inminente, a su juicio, lesione, restrinja, altere o amenace con ilegitimidad manifiesta, cualquiera de sus derechos y libertades reconocidos expresa o implícitamente por la Constitución...". En virtud de lo antes expuesto: estado de salud de la actora, necesidad del tratamiento urgente, pertinencia de la indicación terapéutica impetrada, no deja duda alguna sobre la procedencia de la acción de amparo promovida, que es la única via por la cual la actora puede obtener la protección de su derecho a la vida, a la salvaguarda de su salud, en tiempo y forma. En nuestro derecho la Acción de Amparo ha sido instituida para la protección de los derechos constitucionalmente reconocidos que puedan resultar lesionados por actos u omisiones que aparezcan manifiestamente como ilegítimos (Art. 7 de la Constitución de la República, Art. 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos), y se encuentra regulada por la Ley 16.011, como una protección amplia en dos sentidos: en cuanto se tutelan todos los derechos o libertades reconocidos expresa o implícitamente por la Constitución y en cuanto refiere a todo acto, hecho u omisión. Procede el amparo no solo en caso de lesión, alteración o restricción de un derecho o libertad sino también en caso de amenaza de producirse o que se vaya a producir un daño irreparable, es un medio de carácter residual y limitado a los casos en que exista ilegitimidad manifiesta. 5) En cuanto a la falta de legitimación pasiva del FNR, este Tribunal mantendrá la recurrida respecto a esta decisión. Así, la Sala tiene jurisprudencia constante en hipótesis de pretensiones de suministro de medicamentos no incluidos en el FTM para la patología del peticionante, en el sentido de considerar que este codemandado carece de legitimación pasiva. Se considera que este demandado no puede realizar más que aquello que le está legalmente permitido en virtud de su naturaleza jurídica, más allá que éste lo cumpla o no, el Poder Judicial no puede imponerle hacer por condena una conducta ilegal o antirreglamentaria. Consecuentemente, de la normativa invocada y suficientemente explicitada por el demandado FNR emerge que el cometido de la Institución es la cobertura financiera de medicamentos y técnicas terapéuticas siempre y cuando se hayan cumplido todas las exigencias que el sistema prevé (Ley No. 16.343, decreto reglamentario No. 358/993, Art. 313 de la Ley No. 17.930 y Decreto No. 265/006). El FNR no es un organismo asistencial sino financiador y de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede realizar sino las actividades derivadas de su definido marco competencial. Como ha sostenido el TAC 6º en sentencia número 209/009 “en la medida en que la conducta del FNR se adecuó al marco normativo que lo regula no puede configurarse la ilegitimidad manifiesta que reclama la ley como presupuesto del amparo.” Lo que tampoco ha sido modificado por los arts. 409 y 410 de la LUC, tal como lo sostiene la Sentenciante de primera instancia. Es un hecho admitido que el fármaco solicitado no fue incluido en el FTM, para las circunstancias en la que se encuentra la actora, por lo cual el FNR; no puede darle la cobertura. En definitiva y como se anunció, se mantendrá la recurrida en tanto la sede hizo lugar a la falta de legitimación pasiva opuesta por el FNR, lo que se comparte. 6) En punto a la conducta del MSP; de acuerdo con los términos de la demanda promovida se reclama la tutela efectiva de derechos reconocidos por la Constitución como son el derecho a la salud y a la vida en virtud de requerir el accionante un tratamiento que le implicará una mejor calidad de vida, una mejora en la sobrevida, etc. En el subexámine no ha sido controvertida la patología de la actora, ni tampoco la procedencia de la indicación. La situación de la accionante no fue examinada científicamente. Por lo cual, la Sala considera que el MSP, en cambio ha procedido de forma ilegítima, al negar el fármaco que la actora precisa para poder conservar su salud. El M.S.P. ante la petición de la actora, debió estudiar su caso con la premura que ello ameritaba; máxime sabiendo la gravedad de la patología padecida por la accionante. No lo hizo y guardó silencio al respecto. Otra era la actitud que se esperaba del órgano rector en materia de políticas de salud, encargado de velar por la salud de los habitantes de la República. Tal proceder, determina un actuar manifiestamente ilegítimo a criterio de la Sala, lo que fundamenta revocar la impugnada e imponer la condena a este codemandado. Los altos cometidos asignados al MSP que refieren a preservar la salud y la vida, no pueden estar condicionados, cuando la eficacia para la enfermedad del actor no ha sido discutida. No se pretende la inclusión genérica de los medicamentos solicitados en el Formulario Terapéutico de Medicamentos, para la patología de la actora, para lo cual se requiere una evaluación científica cuya procedencia resulta indiscutible. Ha sido debidamente acreditado, en el subexámine, que el suministro del medicamento solicitados por la parte actora es la UNICA y MEJOR opción terapéutica para el grave trastorno de su salud producido, que pone en riesgo su vida. De todo lo antes expresado se infiere que no hay duda alguna en relación con la eficacia de la combinación de medicamentos para la grave patología que presenta el paciente. Ante tal evidencia, los accionados debieron probar que por alguna razón no sería indicado en el caso concreto, no cumpliendo con la carga probatoria que lo gravaba, ignorando la gravedad de la patología y la urgencia del caso, omisión que resulta manifiestamente ilegítima por vulnerar derechos fundamentales como el derecho a la vida y a la salud. 7) En el caso se trata del derecho a la salud y a la vida -derechos fundamentales- que, de acuerdo con las normas constitucionales e internacionales que regulan la materia, deben prevalecer frente a las argumentaciones de la parte demandada basadas en aspectos de índole formal. La interpretación del apelante en lo relativo al art. 44 de la Constitución no resulta compartible en virtud de lo que se dirá. La protección de dichos derechos fundamentales de los habitantes exige la pronta “… puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida …”, por esto, la no prestación del tratamiento suministro o la demora en recibirlo conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44, 72 de la Constitución; artículos 10, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Protocolo de San Salvador; artículo 4 Ley 18.331; Cfe. LJU: casos 15.510; 17.408; TAC 2º Turno, Sentencias: No. 88/2016, 92/2018, 14/2019, 94/2019, 156/2019).- Para la Sala el art. 44 inc. 2 de la Carta es claro cuando establece que el Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y asistencia a las “personas de recursos insuficientes”, lo que se da en la especie, pues, es un hecho admitido que la actora no puede con sus ingresos solventar el costo del fármaco. Ante todo, el derecho a la salud implica que el ser humano tiene derecho a la debida atención profesional para cuidarla, para prevenir enfermedades, para encontrar dónde atenderse, dónde recibir los tratamientos necesarios, para su recuperación, etc. (CF. “El orden socioeconómico en la Constitución “, pág. 306). En este mismo sentido, La Suprema Corte de Justicia, ha expresado: “… el acogimiento de la demanda puede fundamentarse, obviamente, en la aplicación al caso de principios generales del derecho de recepción constitucional (arts. 7 y 72 de la Carta) que conforman derechos humanos inherentes a la dignidad de la persona y valores superiores de rango normativo preeminente en relación con las normas legales y reglamentaciones que regulan la función pública. Señala Guastini … que la función de la Constitución es moldear las relaciones y, por tanto, uno de los elementos esenciales del proceso de constitucionalización del orden jurídico es precisamente la difusión en el seno de la cultura jurídica de la idea de que toda norma constitucional, independientemente de su estructura o de su contenido normativo, es una norma jurídica genuina, vinculante y susceptible de producir efectos jurídicos. Y como sostiene la Dra. Castro de la visión meramente legalista se produce una reorientación ideológica y teórica -que en esencia es un viraje político-jurídico- hacia una visión constitucionalista del derecho que implica la sujeción del legislador, el administrador y el juez a las normas constitucionales. Y, precisamente en el caso, la operatividad directa de los derechos, principios y valores de raigambre constitucional no habrá de verse como puro arbitrio judicial, sino como el fruto de una argumentación jurídica que respeta la eficacia vinculatoria de los principios constitucionales, descartando su carácter meramente programático, en la búsqueda de la justicia del caso concreto, finalidad esencial de la función jurisdiccional” (Sent. Nº 130/2007; de la S.C.J. comentada por Castro Alicia Argumentación y Constitucionalismo en la fundamentación de sentencias...” Anuario, T. XXXIX, pág. 842). Consecuentemente con lo expresado, debe concluirse que la omisión del MSP en otorgar el fármaco a la actora lesiona, con ilegitimidad manifiesta, el derecho a la vida y a la salud del accionante. Se trata del cumplimiento por parte del MSP de su cometido de preservar la salud de los habitantes ante la solicitud de una paciente concreta, cuya vida depende de la decisión que se adopte, y precisamente, es esto último, lo que el MSP ha omitido valorar debidamente. Por todo lo expuesto, corresponde revocar la sentencia de primera instancia y en su mérito disponer la condena al MSP, a suministrar el BRENTUXIMAB, en un plazo de 24 horas, de acuerdo con las indicaciones que formule el médico tratante y durante todo el tiempo que este lo establezca, bajo apercibimiento de lo dispuesto por e art. 9 literal c de la ley 16011. 8) No existe mérito para sanciones procesales especiales. Por tales fundamentos, atento a lo que establecen los arts. 1, 2 y sigs. de la ley Nº 16.011 y arts. 248 a 261 del CGP, el Tribunal, FALLA: Revócase parcialmente la Sentencia definitiva de primera instancia No.80 del 3 de setiembre del 2025 y, en su mérito, condenase al codemandado Ministerio de Salud Pública (MSP) a proporcionar a la Sra. AA, el fármaco BRENTUXIMAB, en la forma indicada por su médico tratante, en el plazo de 24 horas. - En lo demás, mantiénese la recurrida, por los fundamentos ya expuestos. Las costas y costos por el orden causado. - Notifíquese a las partes en el domicilio electrónico. - Oportunamente, devuélvase a la Sede de origen con las formalidades de estilo. - Patricia Hernández Ministra Rosario Sapelli Ministra Pablo Benítez Ministro Esc. Jacqueline Chico Secretaria Letrada