Sentencia Definitiva N° 252/2026

Sentencia No. 252/2026 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro redactor: Dra Rosario Sapelli Ministros Firmantes: Dra. Patricia Hernández, Dr. Gustavo Iribarren y Dra Rosario Sapelli V I S T O S: Para Sentencia definitiva en segunda instancia estos autos caratulados: “AA C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y OTRO. Acción de requerimiento” IUE: 26-12/2025, venidos a conocimiento de este Tribunal en mérito al recurso de apelación interpuesto por la codemandada MSP y a la adhesión formulada por la parte actora contra la sentencia No. 87/2025 de 19 de septiembre de 2025, dictada por la Señora Jueza Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 4º Turno. Dra. Ana María Guzmán y R E S U L T A N D O: I.- La apelada (fs. 160-162), a cuya exacta relación de antecedentes procesales útiles se hace remisión, ampara la excepción de falta de legitimación pasiva del FNR, hace lugar a la demanda contra el MSP y le condena a continuar suministrando el fármaco AVELUMAB. II.- Contra la misma se alza la perdidosa y expresa agravios a fs. 163-166 v.; en síntesis, manifiesta errónea valoración del art. 44 de la Constitución, el que no le obliga a dispensar medicamentos, no obstante que la actora es usuaria de una mutualista; que esa norma no consagra un derecho subjetivo irrestricto al reclamo de medicamentos cuando el paciente no posea recursos para afrontar ese gasto; que su persona no ha violado ningún derecho reconocido constitucionalmente ni su deber de garantía de la salud y por último, que la resistida supone una afrenta al principio de separación de poderes. Adhiere la parte actora a fs. 172-177 v.; básicamente, que debe condenarse también al FNR. III.- Se contestaron los agravios (fs. 182-184 v.) y se franqueó la alzada (No. 3839/25 de fecha 16/XII/25). IV.- Recibido el proceso en el Tribunal, los autos se giraron a estudio en forma sucesiva. El Dr. Pablo Benitez solicito el derecho de abstención, el que le fue concedido por decreto No.228 del 3 de junio del 2026 y en mérito se dispuso integrar la Sala. Del sorteo efectuado la suerte recayó en el Dr. Gustavo Iribarren. Efectuado el estudio y conformada la voluntad del órgano, se resolvió el dictado de decisión anticipada (art. 200 CGP –red. Ley 19090-). Asimismo, el 16 de julio del 2026, la redactora fue trasladada al similar de 7mo turno, conservando competencia para resolver el presente de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 209 del CGP. C O N S I D E R A N D O: I.- El Tribunal integrado, con el voto coincidente de sus miembros (art. 61 Ley No. 15.750), se pronunciará por confirmar la sentencia en recurso conforme la fundamentación que subsigue. II.- Con fecha 1.º de octubre de 2024, la Sra. AA, de 60 años de edad, promovió proceso ordinario contra el Ministerio de Salud Pública y el Fondo Nacional de Recursos, solicitando el suministro del medicamento de alto costo Avelumab. Asimismo, requirió, como medida provisional, que se dispusiera su inmediata provisión mientras se sustanciaba el proceso. Expuso que padece carcinoma urotelial avanzado de vejiga, patología que se encuentra acreditada mediante su historia clínica, y que el Avelumab constituye la alternativa terapéutica indicada para su enfermedad, habiendo obtenido resultados favorables con dicho tratamiento durante la sustanciación de una acción de amparo anteriormente promovida. Señaló que ese proceso concluyó con la revocación, en segunda instancia, de la sentencia que había hecho lugar al amparo, lo que determinó la interrupción del suministro del medicamento. Agregó que, con posterioridad a dicho pronunciamiento, el Avelumab fue registrado por el Ministerio de Salud Pública para la patología que presenta, extremo que invocó como un hecho nuevo y relevante. Indicó, además, que el costo mensual del tratamiento —aproximadamente U$S 14.000— resulta imposible de afrontar con sus propios recursos. Por Sentencia Interlocutoria n.º 2893, de 28 de octubre de 2024, dictada en estos autos (IUE 2-94199/2024), se hizo lugar a la medida provisional solicitada, disponiéndose que el Ministerio de Salud Pública suministrara el medicamento a la actora, decisión que fue confirmada en segunda instancia, encontrándose actualmente en tratamiento. Al contestar la demanda, el Ministerio de Salud Pública solicitó su rechazo, negando haber incurrido en conducta ilegítima y sosteniendo, en lo sustancial, que el derecho a la salud no comporta un derecho irrestricto al acceso a cualquier medicamento al margen de las políticas públicas sanitarias. Por su parte, el Fondo Nacional de Recursos opuso excepción de falta de legitimación pasiva y alegó que el medicamento reclamado no integra las prestaciones cuya financiación le corresponde conforme al marco normativo vigente. Cumplida la audiencia preliminar, se fijó el objeto del proceso, se diligenció la prueba ofrecida, incluida la pericia médica del Dr. Luis Ubillos, de la que surge que la actora padece carcinoma urotelial de vejiga y que el medicamento Avelumab, actualmente registrado ante el Ministerio de Salud Pública para dicha indicación, constituye el tratamiento adecuado, habiendo demostrado resultados favorables en su caso. Clausurada la etapa probatoria, se celebró la audiencia complementaria, las partes formularon sus alegatos y los autos quedaron en estado de dictar sentencia definitiva. La sentencia de primera instancia hizo lugar parcialmente a la demanda, condenando al Ministerio de Salud Pública a continuar suministrando a la actora el medicamento Avelumab, desestimando la pretensión deducida contra el Fondo Nacional de Recursos por carecer éste de legitimación pasiva para responder por la prestación reclamada. III. En lo que concierne a la dispensa de medicamentos, el Tribunal revalida conceptos anteriormente vertidos en cuanto: “… conforme el artículo 44 inciso 2º de la Constitución, el Estado - Ministerio de Salud Pública es quien está constitucionalmente obligado a proteger ese derecho a la salud – que en el caso, el Sr. (…) lo encuentra comprometido – al establecer que debe proporcionar gratuitamente a los indigentes o carentes de recursos suficientes (como parece ser el caso del Sr. (…), los medios de prevención de su daño y asistencia; lo que amilana el agravio ensayado por el apelante relativo a que no está obligado a dispensar directamente medicamentos a los habitantes del país” (Nos. 418/21 y 156/2025, entre otros). Es materia, entonces, de incumbencia del Estado y particularmente del Ministerio de Salud Pública conforme claro mandato de la Constitución -art. 44 de mención y Ley Orgánica-, la adopción de todas las medidas necesarias para mantener la salud colectiva y su ejecución por el personal a sus órdenes, dictando todos sus reglamentos y disposiciones necesarios para ese fin primordial. De lo anterior se desprende que no hacerlo o hacerlo mal, traduce ilegitimidad pues desatiende derechos, bienes y valores reconocidos por la Carta Fundamental cuyo goce inmediato finca en la concepción ius naturalista a que se afilia, todo ello como consustancial a la condición de ser humano. Ergo, este agravio será repelido por cuanto no se observa errónea valoración de la norma citada. IV.- El hecho de que la accionante sea una persona afiliada a una mutualista, es una afirmación tardía que no puede ser tratada en segundo grado al no haber sido punto propuesto en el grado precedente (art. 257.2 CGP). No obstante, el art. 44 de la Carta obliga al Estado, no a las entidades mutuales; sin perjuicio de que la paciente se atiende en salud pública. Así, este cuestionamiento tampoco será recibido. V.- Tampoco es de recibo como fundamento para cimentar una salida revocatoria, que una decisión jurisdiccional que acoja el tenor de la propuesta y acogida signifique por sí misma vulnerar el principio de separación de los Poderes del Estado. Tal tesitura es incorrecta. No sólo porque ello implica, sin respaldo normativo, radiar de la función jurisdiccional el conocimiento y decisión respecto a actos u omisiones de la Administración que pudieran ser lesivos o amenacen por ilegitimidad derechos reconocidos expresa o implícitamente por la Constitución -claramente de rechazo en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho-, sino porque precisamente, hacerlo, constituye la razón de ser del medio jurídico actuado, en el ámbito de la competencia natural del Poder Judicial y constituye -sin cortapisas- la razón de principio de su propia existencia -arts. 7, 72, 332 y Sección XV de la Constitución; Ley No. 15.750). Señala el constitucionalista argentino BIDART CAMPOS (La Justicia Constitucional y la inconstitucionalidad por omisión, en ED 78-785) que “Cuando la Constitución ordena a un órgano de poder el ejercicio de una competencia, ese órgano está obligado a ponerla en movimiento ... (y) ... que cuando omite ejercerla, viola la Constitución por omisión, en forma equivalente a como la vulnera cuando hace algo que le está prohibido..." ("). El fundamento de la intervención judicial, en casos como el de autos, deriva de que todos los poderes del Estado están sometidos a la Constitución y es la vigencia de ésta la que legitima la intervención judicial. “En esta sujeción del juez a la Constitución, y, en consecuencia, en su papel de garante de los derechos fundamentales constitucionalmente establecidos, está el principal fundamento actual de la legitimación de la jurisdicción y de la independencia del poder judicial de los demás poderes, legislativo y ejecutivo, aunque sean -o precisamente porque son- poderes de mayoría” (FERRAJOLI, Derechos y garantías, La ley del más débil, p. 26, ed. Trotta, 2004). Subsecuentemente, este cuestionamiento tampoco será atendido. VI.- Finalmente, se rechazará el agravio articulado por vía adhesiva. En ese sentido, resultan trasladables los conceptos vertidos por la Sala en anterior integración -que la actual mantiene- en Sentencia Nos. 149/2022, recogidos en la más reciente No. 185/25: “El Tribunal ya se ha pronunciado en oportunidad de dilucidar casos análogos, teniendo postura consolidada respecto a que el FNR carece de legitimación pasiva para el suministro de medicamentos no incluidos en el FTM; lo que determina que el FNR no tenga legitimación pasiva para ser demandado en autos, en tanto no le son exigibles a dicha persona pública no estatal aquellas prestaciones que no están incluidas en dicho catálogo. En concepto trasladables a la presente causa, el Tribunal de Apelaciones de 3er turno, en Sentencia T.A. Civil No. 42/021-2i expresó: ‘El Fondo Nacional de Recursos fue creado por la Ley No. 16.343 como persona pública no estatal administrado por una Comisión Administradora Honoraria. Esta Comisión está a su vez compuesta por el Ministro de Salud Pública y el Ministro de Economía y Finanzas (o sus representantes), un representante del Banco de Previsión Social, otro de los Institutos de Medicina Altamente Especializados y tres representantes de las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva. La finalidad del F.N.R es asegurar cobertura financiera a un conjunto de procedimientos de medicina altamente especializada para toda la población del país. De acuerdo al artículo 5 de la Ley No. 16.343 establece como cometido de la Comisión Honoraria Administradora la de determinar las afecciones y técnicas que estarán cubiertas por el Fondo Nacional de Recursos. Para la inclusión de nuevas afecciones e introducción de otras técnicas, se requiere el asesoramiento de la Comisión Técnica Asesora creada por el artículo 10. Esta última disposición crea la “Comisión Técnica Asesora sobre Medicina Altamente Especializada” que funciona en la órbita del Ministerio de Salud Pública. La Comisión Administradora Honoraria del FNR forma parte de esta Comisión Técnica Asesora cuya intervención es preceptiva en el caso de introducción y desarrollo de nuevas técnicas y tecnología de alto costo y complejidad al F.N.R, pero quien determina en definitiva la inclusión o no de medicamentos o procedimientos de alto costo es siempre el Ministerio de Salud Pública. El dictamen de la Comisión Administradora Honoraria no es vinculante para el Ministerio de Salud Pública, que es el único responsable sobre la temática descripta. Los cometidos del F.N.R entonces se encuentran acotados por su objeto y no puede realizar lo que la ley no tiene previsto para ella. Su particular cometido es solventar aquellos medicamentos y procedimientos incluidos en el F.T.M y en el P.I.A.S que se encuentran excluidos de las prestaciones básicas mínimas exigibles a las instituciones de asistencia médica pero que integren el listado que expresamente sea aprobado por la Comisión Técnica existente al efecto, en la órbita del MSP. La Comisión Administradora Honoraria del F.N.R no es la única integrante de la Comisión Técnica Asesora del M.S.P. Esta Comisión Técnica del M.S.P se encuentra integrada también por un representante de la Facultad de Medicina y un representante del propio Ministerio de Salud Pública. La participación del miembro designado por la Comisión Administradora Honoraria del F.N.R es la de un tercio de la capacidad de dictamen -no de decisión- referente a la introducción de medicamentos y procedimientos de alto costo en el formulario terapéutico. Existe un diseño legislativo preciso acerca de la forma cómo el Estado va a garantizar el cumplimiento de los cometidos conferidos en la Carta en lo referente a la reglamentación general de las distintas modalidades de prestación de los servicios de salud. El Fondo Nacional de Recursos es uno de los sujetos intervinientes en ese andamiaje, con una participación importante pero no única ni decisiva, y, a los efectos de la prestación concreta reclamada, ninguna. El Fondo Nacional de Recursos no integra el Estado, ni de hecho ni de derecho, ni en sentido amplio o restringido, ni puede ser asimilado a él. Tiene una serie de competencias específicas propias, otorgadas por la ley de su creación, de la que no se puede apartar. Asumir el financiamiento de un medicamento o procedimiento no puesto bajo su responsabilidad por el M.S.P -que es quien determina cuáles serán de cargo de esta persona pública no estatal-, sería apartarse de sus competencias propias e incurrir en ilegalidad”. VII.- Pese a la solución acordada, la correcta conducta procesal de las litigantes en el grado impone que las costas y costos de la presente instancia deban sufragarse por su orden (arts. 56 y 261 C.G.P. y 688 C. Civil). Por los fundamentos expuestos y normas citadas, el Tribunal, F A L L A: Confírmase la recurrida con costas y costos por su orden. Ejecutoriada, devuélvase. Patricia Hernández Ministra Gustavo Iribarren Ministro Rosario Sapelli Ministra