Sentencia Definitiva N° 439/2021

Montevideo, catorce de octubre de dos mil veintiuno VISTOS: Estos autos caratulados: “CAJA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE PROFESIONALES UNIVERSITARIOS C/ PODER LEGISLATIVO – ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 772 DE LA LEY Nº 19.924” - IUE: 1-15/2021. RESULTANDO: 1.- A fs. 5 y siguientes comparecen los representantes de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios deduciendo acción de inconstitucionalidad contra lo dispuesto por el artículo 772 de la Ley Nº 19.924. En prieta síntesis, alegaron los siguientes fundamentos: a) la norma es inconstitucional por razones de forma y de fondo; b) por razones de forma en virtud de su inclusión dentro de una ley de presupuesto nacional. Dicho accionar por parte del Poder Legislativo violenta lo dispuesto en el artículo 216 de nuestra Carta Magna, el cual establece: “No se incluirá ni en los presupuestos ni en las leyes de Rendición de Cuentas, disposiciones cuya vigencia exceda la del mandato de Gobierno ni aquellas que no se refieran exclusivamente a su interpretación o ejecución”; c) a su vez, la presente norma viola lo dispuesto en la Disposición Especial Nº V, por cuanto la norma tachada de inconstitucional importa de por sí una modificación al régimen de seguridad social a cargo de la Caja de Profesionales, lo que afecta su financiamiento, en clara contravención a lo edictado por dicha disposición especial y d) la disposición contenida en el artículo 772 de la Ley 19.924, afecta el diseño de financiamiento de la Caja, privándola de un recurso indirecto. 2.- Por auto Nº 307/2021 de fecha 23 de marzo de 2021, se confirió el traslado de rigor a la demandada por el termino de veinte días (art. 517.1 C.G.P.) (fs. 11). 3.- La parte demandada Poder Legislativo compareció en tiempo y forma, evacuando el traslado conferido tal como resulta de Fs. 17 a 23, abogando por su rechazo. 4.- Por providencia N° 584/2021, se agregó la prueba documental propuesta por las partes y se confirió traslado por el término de diez días a efectos de que alegaran de bien probado (fs. 25). 5.- Las partes alegaron de bien probado (fs. 28-32 vto.) y por decreto Nº 675/2021, de fecha 10 de agosto de 2021, se dispuso el pasaje a estudio y autos para sentencia, citadas las partes (fs. 34). CONSIDERANDO: I) La Suprema Corte de Justicia desestimará la acción de inconstitucionalidad inter-puesta por los fundamentos que a continuación se pasan a exponer. II) Sobre la legitimación. En primer término, corresponde determinar si el impugnante posee legitimación para la interposición de la presente acción de inconstitu-cionalidad. Conforme lo disponen los artículos 258 de la Constitución de la República y 509 del C.G.P., el accionante se encuentra legitimado sustancialmente para la presentación de la presente acción. Sobre el punto, en juris-prudencia constante de la Suprema Corte de Justicia se ha señalado que el interés está representado por la existencia o la posibilidad cierta de la existencia de un perjuicio o agravio, donde la injusticia, desde el punto de vista subjetivo del impugnante, consiste en sufrir una lesión en su interés personal o en el riesgo de sufrirla (Cfme. Sánchez Carnelli, Las situaciones jurídicas subjetivas, Cuadernos De Derecho Público III, No.1, Ed. Universidad, Montevideo, 1996, pág. 40). Por tanto, en el caso de marras, corresponde calificar el interés alegado como concreto, serio y actual dado que la Caja de Profesionales es el órgano recaudador del paratributo que se ve restringido por la exoneración dispuesta por el artículo 772 de la Ley Nº 19.924. En definitiva, se concluye, que el interés directo está dado por resultar inmediatamente afectado por la aplicación de la norma que se impugna (Cfme. Cajarville Peluffo, J. “Conceptos constitucio-nales definitorios de la legitimación del actor: Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general” en: Revista de Derecho Público, 2013, págs. 139-156). III) Sobre la inconstitucionalidad por razón de forma. Se observa que el accionante cuestiona la constitucionalidad de la mencionada norma por razón de forma. El planteo de la Caja se centra en indicar que la norma en cuestión fue creada en contravención de lo dispuesto por el artículo 216 de la Constitución, ya que se inserta dentro de una ley de presupuesto, extremo vedado para el legislador. A juicio de los Sres. Ministros Dres. Tabaré Sosa Aguirre, Elena Martínez, Luis Tosi y John Pérez Brignani el planteo no puede prosperar. En efecto, los mencionados Ministros comparten la posición mayoritaria sostenida en sentencias Nos. 825/2018, 1.211/2018 y 317/2020, entre otras. Al respecto, se ha sostenido: “Según la accionante, ‘las normas de presupuesto y rendición de cuentas deben tener únicamente dicho contenido, esto es, de presupuesto y rendición de cuentas, con un alcance material y temporal limitado’ (fs. 62vto.). El art. 161 de la ley 19.438 no posee relación directa con la rendición de cuentas que la contiene; su inclusión en dicha ley no está justificada ni es necesaria. El agravio no es de recibo. La Corte se ha pronunciado reiteradamente acerca de cuál es el alcance del art. 216 de la Constitución y ha expresado: ‘(...) Cuando el art. 216 de la Carta prohíbe incluir en los presupuestos disposiciones cuya vigencia exceda la del mandato de Gobierno, o que no se relacionen exclusivamente con su interpretación o ejecución, ha entendido referirse obviamente al presupuesto o acto técnico o documento político y no a la Ley que lo sanciona, porque ésta, en su sentido material, puede contener disposiciones que como las cuestionadas, no contradigan por su distinta sustancia los principios que el Constituyente quiso resguardar’ (Sentencia Nº 138/1967). ‘ En efecto, la Corte considera que las Leyes de presupuesto o de rendición de cuentas, en tanto Leyes formal o materialmente regulares, pueden incluir normas que no sean de ejecución presupuestal, pues el art. 216 de la Carta Fundamental alude exclusivamente a las normas de naturaleza hacendística, a su interpretación y ejecución pero no a las previsiones ajenas a la materia presupuestal y que son de diversa sustancia (...), (cf. Sentencias Nos. 17/1989, 744/1994, 219/1997, 112/2000, 180/000, 163/2006, 132/2007, 263/2007, entre otras), (Sentencia Nº 199/05). ‘ Dichos fundamentos resultan suficientes para desestimar el desarrollo argumentativo realizado por la accionante’”. Asimismo, sobre esta misma temática, señaló este Cuerpo hace más de cincuenta años, en sentencia de fecha 24 de abril de 1967: “(...) lo que el precepto prohíbe, no es que en la ley de presupuesto, -ley tanto en sentido formal cuanto en sentido mate-rial-, se inscribe otras normas de distinta sustancia; sino que dé carácter general y definitivo, proyectándolas hacia el futuro, a las normas específicamente de contenido presupuestal; a las que definen una gestión política de gobierno, y a las que han previsto la interpretación del acto técnico que todo presupuesto entraña. Este punto de vista tiene apoyo en los antecedentes y en el propio contexto del incoado artículo 216. Mientras en las Constituciones de 1934 y 1942 se establecía que no se incluirían en la ley de Presupuesto General disposiciones cuya vigencia, etc., el constituyente de 1952 modificó el texto que se conserva virtualmente en la actual redacción de la Carta de 1967; no se incluirá en los presupuestos ni en las leyes de Rendición de Cuentas disposiciones cuya vigencia exceda, etc. Con lo que quiso ceñirse, sin duda alguna, al distingo doctrinario unánimemente admitido, entre presupuesto acto técnico y documento político por un lado, y ley de presupuesto por el otro. A su vez, al disponer el inciso 1º de esta norma que ‘podrá por ley establecerse una Sección especial en los presupuestos que comprenda los Gastos Ordinarios permanentes de la Administración cuya revisión periódica no sea indispensable’, está reforzando el criterio dual de que no todo lo permanente, en el orden presupuestal, habrá de violar los designios perseguidos con la norma del apartado 2do.; y que aún en lo específicamente presupuestal, caben en la respectiva ley, normas que por excepción podrán exceder el tiempo, de su normal vigencia. También la opinión de la cáte-dra autoriza esta tesis: ‘por consiguiente, sólo partiendo del examen concreto del régimen establecido en un Estado en materia presupuestal, sea por texto de la Constitución o por la práctica del Presupuesto de Estado. Y lo normal será que el Presupuesto tenga, desde el punto de vista jurídico, un carácter mixto, porque contendrá normas con la significación jurídica de la ley, y otras disposiciones tendrán simplemente el carácter de actos administrativos o de meras operaciones técnicas. Será pues un acto complejo, en la normalidad de los casos’. ‘ Además de ser una ley, el Presupuesto General de Gastos, desde el punto de vista político, es un documento fundamental de gobierno, su programa de realizaciones, su plan de trabajo. Es también un documento técnico. Pero ni lo uno ni lo otro afecta nuestra conclusión: por precepto constitucional, el Presupuesto es ley’ (Justino Jiménez de Aréchaga: La Constitución Nacional, edición Medina, 1947, Tomo VII, páginas 158 y 160)” (Sentencia publicada en LJU, caso 6.785). (Cfme. Sentencia 317/2020 SCJ). Asimismo, la accionante fundó la inconstitucionalidad sustentada en el entendido que la norma en cuestión viola la Disposición Transitoria Nº 5 al modificar el sistema de seguridad social. Sobre el alcance de dicha disposición, la Corte ha señalado: “ Finalmente, corresponde precisar que tampoco es de recibo la pretensión de inconstitucionalidad por violación de la Disposición Transitoria V de la Constitución, conforme la argumentación que esgrime el accionante a fs. 4 vto.-5. Dicha fundamentación no resulta compartible en tanto se trata de una norma excepcional que establece que la Suprema Corte de Justicia, sea de oficio o a petición de cualquier habitante, debe emitir pronunciamiento, individualizando las normas de naturaleza legal que deben considerarse incluidas en esa genérica declaración de inconstitucionalidad que ha emitido el propio constituyente, y contenidas en Leyes de presupuesto o rendición de cuentas, a partir del 1.10.92, por lo que no resulta en absoluto aplicable al subexamine. Sostuvo la Corporación en Resolución No. 338/95 que se trata de una especie de "accertamento", o de otro modo: la Corte no declara -como es su específica función jurisdiccional- que una cierta norma legislativa viola la Constitución sino que, meramente, habrá de indicar qué normas, incluidas en una Ley de presupuesto o de rendición de cuentas sancionadas a partir del 1/10/92, modifican las materias a que alude el art. 67 de la Constitución, comunicándolo al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo. La disposición legal atacada crea un nuevo sistema impositivo, de conformidad con las facultades atribuidas al legislador por el propio constituyente, como se expresara ut supra, y que por añadidura, no está incluida en Leyes presupuestales o de rendición de cuentas, como lo exige la referida norma constitucional. La Disposición Transitoria aludida es una norma tendiente a garantizar el cumplimiento del art. 216 de la Carta, el que utiliza idéntica expresión: "Leyes presupuestales o de rendición de cuentas", en sentido formal, que sólo tiene en cuenta el procedimiento para su elaboración. Como sostiene acertadamente el Poder Legislativo (fs. 66), en consecuencia, la norma que pretende garantizar el cumplimiento de otra y por ende, inexorablemente vinculada a ella, no puede haber sido utilizada en sentido diverso. Como se afirma en la resolución citada: "En este sentido opina el Dr. Hugo de los Campos (uno de los tenidos como autores del proyecto plebiscitado) al establecer que la norma plebiscitada no supone más que la creación de un mecanismo cuya finalidad es el estricto cumplimiento del referido art. 216, cuya materia prohíbe expresamente incluir en las Leyes presupuestales o de rendiciones de cuentas, normas ajenas a la hacendística. Aunque no está de más anotar que el mecanismo en cuestión limita su efectividad al campo de las normas sobre seguridad social a que alude el art. 67 de la Constitución" (Cfme. Sentencia 113/2008 SCJ). Tal fundamento, es totalmente trasladable al caso de marras e impone necesariamente el rechazo de tal argumento. En suma, en virtud de las razones expuestas en los precedentes, corresponde desestimar el primer planteo de los promotores. IV) Sobre la inconstitucionalidad por razones de fondo. Finalmente, como cuestión de fondo, la parte indicó: “ No puede soslayarse que la disposición contenida en el art. 772 de la ley 19.924 importa una modificación al régimen de Seguridad Social a cargo de la Caja de Profesionales, afectando su diseño de financiamiento, específicamente reduciendo un recurso indirecto establecido en su Ley Orgánica” (fs. 8 vto.-9). Tal planteo no cumple con lo dispuesto por el artículo 512 del C.G.P., violándose consecuentemente la carga de la debida alegación. Al respecto, esta afirmación genérica no brinda elemento alguno para valorar de forma certera cual podría ser el eventual impacto para la Caja por la aplicación de tal norma. En lo relativo a este aspecto, la parte demandada correctamente adujo: “En el presente caso, mas allá de una crítica a la modificación, no se logra acreditar una afectación concreta por esa “privación de un recurso indirecto”, sin establecer en qué medida se afectada, no agrega siquiera un detalle de cuanto ingresaba por ese recurso indirecto y cuánto va a dejar de percibir, cuestión que realmente hace a la cosa en este caso, la CJJPU debía así fuera sumariamente acreditar la lesión de su interés directo, personal y legitimo conforme al artículo 258 de la Constitución...” (fs. 18). Este defecto formal en la alegación, sella la suerte del presente planteo de inconstitucionalidad. Por lo expuesto, la Suprema Corte de Justicia FALLA: DESESTÍMASE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTA, CON CONDENA EN COSTAS Y SIN ESPECIAL CONDENACIÓN EN COSTOS. Y, OPORTUNAMENTE, ARCHÍ-VESE.