Sentencia Definitiva N° 445/2021

Montevideo, catorce de octubre de dos mil veintiuno VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA C/ ASSE – DAÑOS Y PERJUICIOS – CASACIÓN”, IUE: 304-218/2016. RESULTANDO : I) Que por sentencia definitiva de primera instancia Nº 76/2019 , del 8 de noviembre de 2019, la titular de Juzgado Letrado de Paysandú de 5º Turno falló: “ Ampárase parcialmente la demanda incoada y en su mérito condénase a ASSE a abonar a la actora en concepto de lucro cesante derivado de la pérdida de ingreso salarial, desde diciembre de 2010 hasta el efectivo retiro jubilatorio de la actora con más reajustes e intereses legales desde la fecha de exigibilidad hasta su efectivo pago, acorde a la forma de cálculo indicada en el capítulo correspondiente. Liquídase por la vía del art. 378.1 CGP. Condénase a ASSE a abonar a la actora en concepto de daño moral la suma de U$$ 10.000 más intereses legales desde la fecha de ocurrencia del ilícito (junio de 2009) hasta su efectivo pago de conformidad con lo dispuesto por el decreto-ley 14.500. Sin especial condena en la instancia... ” (fs. 505/527). II) Por sentencia definitiva de segunda instancia Nº 193/2020 , del 20 de octubre de 2020, el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 4º Turno falló: “ Confírmase parcialmente la Sentencia Definitiva impugnada, sin especial condenación en la instancia, revocándose únicamente: - en cuanto a la forma de cálculo del rubro Lucro Cesante diferido a la vía incidental conforme las bases señaladas en la presente providencia (literal b del numeral XI). - en cuanto al momento en que deben correr los intereses que se fijan desde la demanda y no desde la exigibilidad... ” (fs. 593/604 vuelto). . III) En tiempo y forma, el representante de la parte demandada interpuso el recurso de casación en examen, en el que planteó los siguientes cuestionamientos. III.I) Error de Derecho por no relevar el presupuesto procesal consistente en el agotamiento de la vía administrativa respecto del acto administrativo lesivo (art. 312 de la Constitución de la República). En primer lugar, planteó que nuestra Constitución permite la acción reparatoria respecto de actos administrativos definitivos (art. 312 de la Carta). Por actos administrativos definitivos debe entenderse -conforme a lo previsto en el art. 309 de la Constitución de la República- aquellos respecto de los cuales se ha agotado previamente la vía administrativa. En este caso la actora no agotó la vía administrativa en relación al acto administrativo que dispuso instruirle el procedimiento disciplinario (sumario). Dicho acto, dictado el 15 de junio de 2009 por la Directora del Hospital de Paysandú, es el causante de los daños cuya reparación pretende la reclamante. No haber agotado la vía administrativa a su respecto, supone un obstáculo insuperable. Es la propia actora la que en su demanda estableció, con toda claridad, que la causa generadora de los daños estriba en el dictado y ejecución de dicho acto administrativo que decidió el inicio del procedimiento disciplinario. Prácticamente todas las situaciones relatadas por la actora como generadoras del daño moral, están vinculadas exclusivamente con la resolución que dispuso el sumario con separación del cargo. No surge del escrito de demanda que la actora atribuya a los daños reclamados algún origen distinto a la resolución que dispuso el sumario con separación del cargo. Por otra parte, en cuanto a su desplazamiento a sectores de trabajo inferiores, cabe señalar que dicha circunstancia también tuvo lugar a raíz del dictado de un acto administrativo (el acto que le ordenó reintegrarse a su cargo presupuestal). Ese acto tampoco fue resistido administrativamente por la reclamante, por lo que adquirió la calidad de firme. En los antecedentes admi-nistrativos incorporados luce el acta de reintegro de la actora a cumplir tareas bajo órdenes del Departamento de Enfermería del Centro Departamental de Paysandú. Ello sin perjuicio de que, en la demanda, la reclamante ubicó el origen del daño en el dictado de la resolución administrativa que ordenó el sumario. En definitiva, resulta ma-nifiesto que del escrito de demanda emerge que la causa generatriz de los daños reclamados se ubica en el acto que dispuso instruirle el sumario con separación del cargo. Si el mismo no se hubiese dictado, toda la secuela de daños alegados por la actora no hubiese existido. El evento lesivo no fue una situación de hecho. No emerge del escrito ninguna situación fáctica que no sea el resultado de la resolución que dispuso el sumario o, a lo sumo, del acto que dispuso el reintegro de la funcionaria al Servicio de Enfermería. La actora no agotó la vía administrativa respecto de los referidos actos lesivos (acto cabeza del sumario y acto que ordenó su reintegro al Servicio de Enfermería), por lo que la pretensión reparatoria movilizada no puede prosperar. III.II) Ilegítima atribución de responsabilidad a ASSE. En cuanto a la atribución de responsabilidad a ASSE, señaló en primer lugar que el Tribunal se basó en una disposición reglamentaria que no resulta de aplicación al caso. La Sala confundió la suspensión preventiva dispuesta por el jerarca que ordena la instrucción del sumario (regulada en los arts. 186 y 187 del Decreto Nº 500/991), con la que puede disponer el funcionario instructor (prevista en el art. 192 del Decreto Nº 500/991). Esa confusión de la regu-lación del instituto de la suspensión preventiva como medida provisional, le llevó a una errónea conclusión en cuanto a la legitimidad del proceder de la Adminis-tración. Defendió los motivos en los que se fundamentó la decisión de suspenderla preventivamente en su cargo. La decisión de instruirle un sumario no fue impulsiva, precipitada e injustificada como postula la Sala. Antes bien, se requirió de una extensa actividad instructora en la que se recabaron diversos elementos probatorios e informes para poder arribar, finalmente, a la conclusión de que correspondía la clausura del procedimiento disciplinario. También yerra el Tribunal cuando alega que el acto que dispuso el sumario constituyó un supuesto de abuso y exceso de poder, sin estar exento de una desviación de poder. El obrar administrativo no merece esa calificación. En primer lugar, porque no era preceptiva la realización de una investigación de urgencia o investigación administrativa previa a dis-poner la instrucción del sumario. En segundo lugar, porque no surgen fines espurios ni ajenos a la finalidad del servicio. En tercer lugar, porque durante el procedimiento disciplinario se aseguraron las garantías del debido proceso y se dieron a la interesada las correspondientes oportunidades de defensa. Finalmente, puntualizó que luego del cese de la suspensión preventiva la actora fue reintegrada a su cargo presupuestal. Tal como surge de su legajo funcional -incorporado a los antecedentes administrativos- la reclamante revista en el cargo de Técnico II – Licenciada en Enfermería. Cumplía su labor como supervisora de CTI por ser titular de una encargatura de funciones. En consecuencia, no exis-tió ilicitud alguna de la Dirección del Hospital de Paysandú en reintegrar a la actora a su cargo presu-puestal. Es dable señalar que al momento en que el reintegro se produjo el equipo de dirección del centro asistencial había cambiado respecto al existente al tiempo de inicio del sumario. La actora había cobrado el despido por el cargo de supervisora de CTI, según expediente judicial agregado y donde se tramitó juicio laboral contra la Comisión de Apoyo y contra ASSE. Las funciones en CTI las cumplía a través de un vínculo funcional derivado de una relación laboral con un empleador complejo. Su desvinculación quedó juzgada al acogerse el reclamo por salarios impagos, salario vacacional, aguinaldo e indemnización por despido. Por tal motivo, habría sido contrario a Derecho disponer su reintegro a la función de Supervisora de CTI. Sobre ese extremo existe cosa juzgada, puesto que en sede laboral se decidió sobre la desvinculación de la reclamante y se condenó al pago de la indemnización por despido que reclamó. Por ende, no existió ninguna ilegitimidad al respecto por parte de la Administración. IV) Conferido el traslado de precepto, fue evacuado por el representante de la actora en los términos que surgen del escrito de fs. 622/640 en el que abogó por su rechazo. V) El recurso fue debidamente franqueado por el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 4º Turno (fs. 641) y los autos fueron recibidos en esta Corporación el 25 de febrero de 2021 (fs. 645). VI) Por Decreto Nº 394, del 3 de junio de 2021 (fs. 646 vuelto), se dispuso el pasaje de los autos a estudio para sentencia, al término del cual se acordó emitir el presente pronunciamiento en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia, por mayoría de sus integrantes naturales, desestimará el recurso de casación movilizado. En lo inicial se recordarán algunos aspectos centrales del caso de autos, a efectos de justificar la decisión a adoptar, para luego examinar directamente los cuestiona-mientos formulados a la sentencia II) El caso de autos. II.I) El vínculo de la actora con la Administración demandada. La actora, AA, revista desde 1993 como funcionaria presupuestada de la Administración de Servicios de Salud del Estado (en adelante: ASSE). A partir del año 1994 otorgó sucesivos contratos con la Comisión de Apoyo de Programas Asistenciales Especiales de la UE 068 Administración de los Servicios de Salud del Estado (en adelante: “la Comisión de Apoyo”) (ver contratos glosados a fs. 6 a 8 del expediente laboral acordonado IUE 2-107123/2011). Fue contratada para desem-peñarse como Supervisora de CTI en el “Hospital Escuela del Litoral Galán y Rocha de Paysandú” (en adelante: “el Hospital de Paysandú”). Cumplió dicha función hasta el 15 de junio de 2009, data en la que se la separó de su cargo como medida provisional en el marco del sumario administrativo que se decidió iniciarle por parte de la Administración demandada y cuyos detalles se exponen seguidamente. Los efectos de dicho procedimiento disciplinario son los que tienen su derivación en la iniciación de este proceso contencioso de reparación patrimonial. II.II) El sumario con separación preventiva del cargo y retención de medios sueldos que se le instruyó. Por resolución Nº 57/2009 , del 15 de junio de 2009, la Directora del Hospital decidió instruirle a la actora un sumario -con suspensión preventiva y retención de medios sueldos- bajo la imputación de haber incurrido: “... en la comisión de una falta administrativa por haber desconocido el llamado vigente de auxiliares de enfer-mería realizado el 24 de abril de 2008 especialmente luego de la respuesta de la Comisión de Apoyo 068 de 27 de enero de 2009; provocar que con su accionar se cerrara durante seis días (del 5 al 11 de junio) una cama de CTI que cuesta U$S 1.500 diarios, argumentándose por parte de la referida funcionaria la falta de funcionarios auxiliares de enfermería; haber llamado a prestar funciones a quienes están rankeados en un lugar posterior, ignorando el orden de prelación del ranking emergente del llamado; argumentar la existencia de necesidad de recursos humanos y sin embargo existir dos auxiliares de enfermería disponibles en el rankeado que fueron ofrecidos desde el viernes hasta este lunes inclusive y expresarse a la encargada del Dpto. de Enfermería que no existía necesidad de suplente ” (fs. 81 del expediente del sumario acordonado a los autos). A renglón seguido comenzó la instrucción del procedimiento disciplinario. A partir de ese momento, la Comisión de Apoyo dejó de abonarle la retribución contractualmente acordada por su contrata-ción como Supervisora del CTI y cobró únicamente el 50% de la retribución correspondiente a su cargo presu-puestal en ASSE. II.III) El reintegro de la actora a su cargo presupuestal luego de la suspensión preventiva. Al término de la suspensión preventiva, la actora fue reincorporada a su cargo presupuestal en ASSE. Como consta a fs. 503 del expediente administrativo acordonado en el que se sustanció el sumario que por resolución Nº 140/2009 , del 14 de diciembre de 2009, la Sub-Directora del Centro Departamental de Salud Pública de Paysandú dispuso el: “ Cese de la suspensión preventiva y retención de haberes dispuesta oportunamente a la funcionaria AA , Licenciado en Enfermería, Escalafón A, Grado 09, sin que ello implique pronunciamiento alguno sobre el sumario que se le instruye” . La funcionaria fue reinte-grada y destinada a cumplir su tarea: “... bajo las órdenes del Departamento de Enfermería ” (ver acta de reintegro a fs. 504 del expediente del sumario acordonado). Como se advierte fácil-mente, no se la reintegró a sus funciones de Supervisora de CTI. Cabe recordar que esa función la cumplía en virtud de un contrato de arrendamiento de servicios otorgado con la Comisión de Apoyo y, desde el momento de la suspensión preventiva, dicho organismo dejó de pagarle la retribución contractualmente acordada. II.IV) El fin de la relación laboral con la Comisión de Apoyo. El 27 de octubre de 2010 , la Comisión de Apoyo le envió un telegrama colacionado por el cual le notificó de la: “... NO RENOVACIÓN AUTOMÁTICA DE CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE SERVICIOS PROFESIONALES DEL CENTRO DE PAYSANDÚ, CÓDIGO 80101, PROGRAMA J, A SU VENCIMIENTO AL 16/11/2010 ” (fs. 5 del expediente laboral adjunto IUE 2-107123/2011). En Sede laboral, la actora entabló un reclamo por el que consiguió que se condenara a la Comisión de Apoyo -entre otros rubros- al pago de los salarios devengados hasta el 16 de noviembre de 2010 (data en que formalmente finalizó el contrato) (ver sentencias a fs. 265/303 y 388/407 del expediente laboral adjunto IUE 2-107123/2011). II.V) La clausura del suma-rio por inexistencia de pruebas sobre la comisión de falta administrativa alguna. Al término del procedi-miento disciplinario (sumario), la División de Investigaciones y Sumarios de ASSE llegó a la conclusión de que la funcionaria AA no incurrió en ninguna falta administrativa. Dicha División de la Administración consideró que: “... son de total recibo los descargos presentados por la sumariada, quien refuta uno a uno los hechos irregulares que se le imputan y expone argumentos que la exoneran de toda responsabilidad, y respecto de los cuales la sumariante en sus informes nunca se expidió ”. Como consecuencia de lo concluido, aconsejaron a la jerarquía a la que elevaron el informe: “...proceder al dictado de resolu-ción que disponga la clausura y archivo del procedi-miento sumarial de marras y la devolución de los medios haberes retenidos como medida preventiva a la fun-cionaria involucrada ” (fs. 616 del expediente del sumario acordonado a estos autos). A renglón seguido, el dictamen fue enteramente compartido por el Director de la División Jurídico Notarial de ASSE (fs. 617). Y siguiendo lo aconsejado por sus servicios jurídicos, el Directorio de ASSE resolvió -por medio de la Resolución del 29 de agosto de 2012 - clausurar el procedimiento disciplinario y ordenar la devolución de los medios sueldos retenidos (fs. 618/620 del expediente del sumario acordonado a estos autos). Véase que algo más de tres años después de la resolución que decidió la instrucción del sumario y, fruto de una larga actuación adminis-trativa, se culminó archivando el expediente por falta de mérito para sancionar. II.VI) El reclamo reparato-rio patrimonial entablado. Por la demanda que da origen a este proceso, la actora solicitó que se condenara a ASSE a la reparación de los siguientes rubros: (i) Lucro cesante derivado de la privación de su ingreso salarial como Supervisora del CTI del Hospital de Paysandú. Fundó su pretensión en que el procedimiento disciplinario determinó que no se le renovara su contrato con la Comisión de Apoyo. (ii) Daño patrimonial derivado de la disminución de aportes al Banco de Previsión Social. (iii) Daño moral. II.VII) Las decisiones juris-diccionales que recayeron. Al término del proceso, la demanda de la actora fue parcialmente amparada, tal como se detalló ut supra en los puntos 1.1 y 1.2. II.VII.I) La sentencia dictada en primera instancia condenó a la demandada al pago del rubro lucro cesante derivado de la pérdida de los ingresos salariales como Supervisora de CTI desde diciembre de 2010 hasta el efectivo retiro jubilatorio de la actora, con más reajustes e intereses legales desde la fecha de exigibilidad hasta su efectivo pago, obligación que ordenó liquidar por la vía del art. 378.1 CGP. Además, condenó a la demandada a indemnizar a la actora la suma de U$S 10.000, con más los intereses legales desde la fecha del hecho ilícito (junio de 2009) hasta su efectivo pago. II.VII.II) En segunda ins-tancia -en lo que aquí interesa- corresponde recordar que se modificó la condena por el rubro lucro cesante. La Sala consideró que a raíz del procedimiento disciplinario que se le inició a la actora, la Comisión de Apoyo decidió no renovarle el contrato por el que se desempeñaba como Supervisora de CTI. Por ende, lo que perdió fue la chance de volver a ser contratada . La sala concluyó que lo que correspondía reparar era la pérdida de esa probabilidad. En consecuencia, la sentencia de segunda instancia concluyó que: “... la condena debe ser por Pérdida de la Chance y no por Lucro Cesante (...) En la especie, el vínculo que mantenía la actora con la Comisión de Apoyo si bien es cierto que llevaba muchos años, no hay certeza alguna de que el mismo se mantuviera hasta el momento de retiro jubilatorio como se fijó en la recurrida, por lo que se considera que la chance de mantener dicho ingreso hasta los 65 años de la accionante (fecha estimada de retiro jubilatorio) es del 60%. Ante ello, corresponde revocar las bases fijadas en primera instancia para indemnizar el rubro a los efectos del incidente de liquidación previsto en el art. 378 del CGP, estableciéndose que el rubro comprenderá el 60% de la diferencia líquida entre lo que cobraba la actora como Supervisora de CTI y lo que efectivamente ha percibido, desde el mes de diciembre de 2010 y hasta el momento que la actora cumpla los 65 años de edad (lo adeudado entre junio de 2009 y noviembre de 2010 ya fue abonado conforme surge del expediente acordonado IUE 2-107123/2011), más el reajuste correspondiente desde la fecha de la exigibilidad de la obligación hasta su efectivo pago” (fs. 603). III) Análisis de la cuestión sustancial. Tal como se adelantó, la Corporación en mayoría considera que corresponde desestimar el recurso de casación movilizado. En lo sucesivo, se examinarán los puntos de cuestionamientos planteados por la parte recurrente en el mismo orden en que fueron formulados. III.I) Sobre el agravio de falta de agotamiento de la vía administrativa. La Administración demanda-da planteó que corresponde relevar el presupuesto procesal de falta de agotamiento de la vía adminis-trativa, porque la causa generatriz de los daños cuya reparación reclama la pretensora radica en el dictado y ejecución de actos administrativos. Indicó que la causa generadora se ubicaría ora en el acto dictado por la Directora del Hospital de Paysandú por el que se le decidió iniciar el procedimiento disciplinario (Resolución Nº 57/2009 , del 15 de junio de 2009 de fs. 81/82 del expediente administrativo del sumario acordonado) ora -si se entendiera que ese no fue el acto lesivo- en el acto que decidió su reincorporación a prestar funciones en el Servicio de Enfermería (ver acta de reintegro a fs. 504 del expediente del sumario acordonado). III.I.I) A juicio de la mayoría, no resulta de recibo el argumento de que la demanda deba ser repelida porque la actora omitió agotar la vía administrativa respecto de alguno de los dos actos administrativos presuntamente generadores de los daños causados. De acuerdo al parecer de la Corporación, en mayoría, luego de la enmienda constitucional de 1997 el agotamiento de la vía administrativa no es un requisito exigible para plantear la reparación de los daños causados por actos adminis-trativos. Estrictamente, el art. 312 de la Carta que invoca la parte recurrente no resulta de aplicación a este caso. Como enseña el Prof. Cajarville Peluffo en un reciente estudio, la actual redacción de dicho precepto constitucional regula únicamente la acción de reparación de los daños causados por los actos administrativos definitivos (es decir: aquellos respecto de los cuales se haya agotado la vía administrativa). Empero -y en sus palabras-: “... ninguna solución contiene para la hipótesis en que los daños fueron causados por actos administrativos respecto a los cuales no se ha agotado la vía administrativa. La reparación de los daños causados por actos administrativos definitivos, sobre los cuales el nuevo art. 312 nada dispone, se rige entonces por el principio general, que no es otro que el contenido en el art. 24 de la Constitución: las entidades estatales son responsables ‘del daño causado a terceros, en la ejecución de los servicios públicos, confiados a su gestión o dirección’, y esa responsabi-lidad puede exigirse judicialmente, sin el requisito previo del agotamiento de la vía administrativa porque ninguna norma establece para ese caso tal requisito” (Cfme. Cajarville Peluffo , J.: “Reparación patrimonial y agotamiento de la vía administrativa (Desaplicación de actos jurídicos)”, FCU, Montevideo, 2020, pág. 58). Como lo sostuvo esta Corporación en mayoría en Sentencia Nº 4812/2011 del 21 de diciembre de 2011: “... no se encuentra esta-blecido en la Constitución ni en ninguna Ley que deba agotarse la vía administrativa para poder accionar solicitando la acción reparatoria. (...) La mayoría de los miembros de la Corporación se adhieren a la inter-pretación doctrinaria que, de la disposición constitu-cional citada, efectúa el Dr. Federico Berro, en el sentido de que: ‘Resulta evidente que si el propósito del nuevo texto fuera condicionar también la acción de reparación ante el Poder Judicial con el ejercicio de los recursos administrativos, debía haber hecho alguna referencia al art. 319. O sea, no podría haber dejado al art. 319 en su texto original que impone los recursos sólo frente a la acción de nulidad del T.C.A. Un mínimo de claridad para la imposición de un requisito formal de tanta envergadura debía, por lo menos, haber hecho mención al art. 319 para indicar los recursos como requisitos de la acción ante el Poder Judicial’. Concluyendo expresa que: ‘... el contenido normativo del nuevo texto no pudo ser restablecer un condicionamiento de la acción de reparación mediante los recursos administrativos, sino, justamente, se pretendió lo contrario: establecer la vía directa e incondicionada para solucionar los inconvenientes del sistema anterior. Mantener la exigencia de los recursos sería absoluta-mente contradictorio con la ‘intentio juris’ de la reforma del art. 312’ (Cfme. ‘Competencia del Poder Judicial para decidir sobre actos administrativos ilegales. Comentarios sobre el nuevo texto del art. 312 de la Constitución Vigente’ en Revista Tributaria, Tomo XXIV, No. 140, pág. 583)”. ‘Así, se considera que no se encuentra establecido en la Constitución, ni en ninguna Ley que deba agotarse la vía administrativa para poder accionar solicitando la acción reparatoria’. ‘En consecuencia, cabe afirmar que el constituyente modificó el art. 312 de la Carta al advertir la necesidad de abreviar los plazos de las pretensiones de reparación contra el Estado, renunciando a la acción de nulidad, lo que evidencia que no entendió necesario ocurrir previamente a la vía recursiva administrativa. La opción planteada en el artículo mencionado la hará el actor según sus legítimos intereses, y si la misma es la acción reparatoria resulta innecesaria tal prejudicialidad, provocando sí como efecto irrevocable, la imposibilidad de ejercer la acción de nulidad’ (cfr. discordia del Sr. Ministro Dr. Van Rompaey, en Sentencia No. 126/005)” . Coincidiendo con este enfoque técnico-jurídico, que es el que hace suyo la Sala en lo Civil de 4º Turno en la sentencia hostilizada, la mayoría de la Corte considera que no cabe hacer cuestión de la falta de agotamiento de la vía administrativa para el progreso de la pretensión reparatoria. Ello exime de pronunciarse respecto a si los actos administrativos invocados por la demanda, son o no los causantes de los perjuicios reclamados por la actora, pues aún si la respuesta a tal cuestión fuera afirmativa, de todos modos no sería exigible la recurrencia de dichos actos en vía administrativa, para poder promover la presente acción. Por ende, el primer agravio debe ser repelido. III.II) Sobre el agravio concerniente a la ilegitimidad del obrar de ASSE. En lo medular de su agravio, ASSE pretende justificar la legitimidad de su accionar en que la iniciación del sumario estuvo jurídicamente justificada. Y también en que durante dicho procedimiento disciplinario se cumplieron todas las garantías del debido proceso. III.II.I) El agravio no resulta de recibo, puesto que la ilegitimidad del obrar administrativo queda de manifiesto y fue admitida por la propia Administración en el procedimiento adminis-trativo. Basta el repaso de las actuaciones administrativas para comprobarlo. Fueron los propios servi-cios jurídicos de ASSE (ver en especial los informes de fs. 581/604; 613/616; 617 del expediente del sumario acordonado), que pusieron al descubierto que no había mérito para atribuir responsabilidad disciplinaria a la actora. Y, de resultas, el Directorio de ASSE decidió la clausura del sumario y la devolución de los medios sueldos retenidos. Por más que el procedi-miento disciplinario haya sido sustanciado con riguroso apego a las reglas de procedimiento, la propia actuación administrativa reveló que no debió iniciarse sumario alguno porque no había mérito para responsabilizar a la funcionaria por la comisión de las faltas inicialmente atribuidas. Y, por cierto, como bien lo puso de manifiesto la decisora de primera instancia, la iniciación del sumario estuvo signada por un fuerte prejuzgamiento sobre la responsabilidad de la funcionaria. Las expresiones consigna-das tanto en el propio acto “cabeza” del sumario como en el informe de la Dra. BB que le precedió, dan cuenta de que se desconoció el principio de inocencia desde los primeros tramos de la actuación. Se afirmó que la Sra. AA: “... ha incurrido en la comisión de falta administrativa... ” (fs. 81). Esa expresión se estampó nada menos que en el acto que daba inicio a un sumario, cuyo objeto consistía precisamente en juzgar la responsabilidad disciplinaria de la funcionaria. Pero parece desprenderse ab initio , que la Directora del Hospital ya la había sindicado como responsable y que su suerte estaba sellada desde antes del inicio del procedimiento disciplinario en el que debían juzgarse sus presuntas inconductas funcionales. Esto fue agudamente observado por la Sra. Juez a quo cuando consignó que: “... debió utilizar expresiones como ‘por la presunta comisión’ o ‘por la comisión prima facie...’, no obstante ello, de la lectura tanto de la nota como de la propia resolución se utilizan términos que ya decretan su responsabilidad en los hechos. Ello a su vez lleva a cuestionarse la imparcialidad con la que se instruyó el sumario, siendo el principio de imparcialidad prescripto en forma expresa y en el primer lugar de la lista de principios, por el art. 2º del decreto 500/991, el cual regula los principio que debe seguir la Administración en este tipo de procedimientos” (fs. 516). Al término del procedi-miento disciplinario, fueron los propios servicios jurídicos de ASSE los que establecieron la sinrazón de todo lo actuado en el marco del sumario (ver ut supra punto 2.5 de este voto). La situación de autos es parangonable a cuando la Administración revoca el acto dañoso por razones de legalidad en vía administrativa; en esos supuestos, el interesado puede reclamar la reparación de los daños provocados por la ejecución del acto dañoso revocado (Cfme. Cassinelli Muñoz , H: “Acción de reparación y extinción del acto dañoso en vía administrativa” en Cassinelli Muñoz , H: “Derecho Constitucional y Administrativo”, La Ley Uruguay, Montevideo, 2010, págs. 1124/1127). En este caso fue la propia Administración la que, al disponer la clausura del sumario, reconoció la ilegitimidad de todo lo actuado. En especial de la decisión de iniciar el sumario administrativo. Por lo tanto, la ilegitimidad del obrar administrativo resulta palmaria y conduce a repeler el agravio. III.II.II) A causa del sumario y de la medida provisional (separación del cargo) que no debió disponerse, la actora se vio impedida de continuar desempeñándose como Supervisora de CTI y de seguir obteniendo el ingreso contractualmente acordado con la Comisión de Apoyo a cambio del desempeño de esa función. Y como no fue puesto en tela de juicio, la existencia del procedimiento disciplinario determinó que la Comi-sión de Apoyo no le renovara el contrato como Super-visora de CTI, función que venía desempeñando desde 1994. La relación de causalidad entre el ilegítimo accionar de la Administración y el daño que la Sala condenó a reparar, consistente en la pérdida de la oportunidad de ser recontratada hasta el momento en que configure causal jubilatoria, resulta evidente. En tal sentido, el nexo causal se ubica entre la decisión de iniciarle el sumario más la medida preventiva dispuesta (actuación ilegítima), que determinó la pérdida de la posibilidad de ser recontratada por la Comisión de Apoyo (daño). Dicho en otras palabras: la relación de causalidad se verifica en el caso entre el obrar ilegítimo de ASSE –consistente en la iniciación de un sumario totalmente injustificado- y el daño que la Sala condenó a reparar, constituido por la pérdida de la oportunidad de ser recontratada por la Comisión de Apoyo y seguir cobrando los emolumentos por el desempeño de esas funciones. La responsabilidad civil abarca no sólo la indemnización de los daños consistentes en la privación del goce de un derecho, sino también aquellos consistentes en la pérdida de una probabilidad de satisfacción de un interés directo, personal y legítimo ( Cassinelli Muñoz , H; “Reparación por la pérdida de una probabilidad” en “Derecho Constitucional y Administrativo”, La Ley Uruguay, Montevideo, 2010, págs. 1121/1122). Al decir de Peirano Facio , la “chance” tiene un valor en sí misma, con independencia de todo hecho futuro. Y, como añade este autor: “... no existe razón alguna para negar carácter de daño indemnizable a la pérdida de una ‘chance’” . ( Peirano Facio , J; “Responsabilidad Extracontractual”, Barreiro y Ramos, Montevideo, 1954, págs. 364/365). En suma: nada que objetar al impecable criterio de la Sala en el punto. III.II.III) Por último, co-rresponde señalar que en nada cambia el hecho de que la actora haya sido reintegrada, luego de la suspensión preventiva, a su cargo presupuestal. Como consta a fs. 503 del expediente administrativo acordonado en el que se sustanció el sumario, por resolución Nº 140/2009 , del 14 de diciembre de 2009, la Sub-Directora del Centro Departamental de Salud Pública de Paysandú dispuso el: “ Cese de la suspensión preventiva y retención de haberes dispuesta oportunamente a la funcionaria AA , Licenciado en Enfermería, Escalafón A, Grado 09, sin que ello implique pronunciamiento alguno sobre el sumario que se le instruye ”. La funcionaria fue reintegrada y destinada a cumplir su tarea: “... bajo las órdenes del Departamento de Enfermería ” (ver acta de reintegro a fs. 504 del expediente del sumario acordonado). Eso era lo que corres-pondía que ASSE hiciera. En esto se coincide con la recurrente (parágrafo 74 a fs. 618). En efecto, la función de Supervisora del CTI la cumplía por el contrato que tenía con la Comisión de Apoyo y que dejó de ejecutarse a raíz de la suspensión preventiva de la sumariada. El inicio del sumario y la suspensión preventiva concomitante fue la causa de que dejara de cumplirse el contrato con la Comisión de Apoyo. También de que al filo del término del plazo contractual, se le comunicara que no se le iba a renovar el contrato con la consiguiente pérdida de ingresos. No es cierto, como asevera el representante de ASSE en su recurso, que al momento de ser reintegrada: “... la actora ya había cobrado el despido por el cargo de encargada de CTI, según el expediente judicial agregado donde tramitó el juicio laboral contra la Comisión de Apoyo y contra ASSE” (fs. 618). Basta un mero cotejo de fechas para desenmascarar la falsedad de esta afirma-ción. La actora fue reintegrada el 15 de diciembre de 2009 (fs. 504 del expediente del sumario) y el proceso laboral en el que la actora reclamó el despido se inició el 14 de octubre de 2011 (ver nota de cargo de fs. 84 vuelto del expediente laboral acordonado). En suma, es cierto que la actora luego de cumplir la suspensión preventiva fue reintegrada a su cargo presupuestal. Pero ello no resulta relevante para la suerte de este juicio. Lo determinante es que por el ilegítimo obrar administrativo a la actora se le rescindió su vínculo contractual con la Comisión de Apoyo. Venía siendo contratada desde años atrás para desempeñar las funciones de Supervisora de CTI. Por lo que no puede más que coincidirse con la a quo y con la Sala, cuando establecen que la decisión de ASSE de iniciarle el procedimiento disciplinario con separación del cargo fue determinante para que no se le renovara el contrato de arrendamiento de servicios con la Comisión de Apoyo. Como lo señaló la Sala en su sentencia: “... es evidente y notoria la incidencia de la separación del cargo con la no renovación del contrato. (...) una vez finalizada la medida cautelar de suspensión preventiva de sus funciones, AA no fue reintegrada a su puesto en el CTI ya que fue destinada a cumplir tareas en otro sector del Hospital, por lo que quedó sin el ingreso que percibía fruto del vínculo contractual con la Comisión de Apoyo” (fs. 602 vuelto). Ese es el cerno de la cuestión: la actora a raíz de ser sometida al ilegítimo sumario con separación del cargo vio truncado su vínculo contractual con la Comisión de Apoyo y perdió la chance de volver a ser recontratada. Y sobre este punto el agravio no logra conmover lo decidido, por lo que corresponde desestimarlo. Por estos fundamentos y en atención a lo establecido en los art. 268 y concordantes del Código General del Proceso la Suprema Corte de Justicia en mayoría, FALLA : DESESTÍMASE EL RECURSO DE CASACIÓN, SIN ESPECIAL CONDENACIÓN PROCESAL. FÍJANSE LOS HONORARIOS FICTOS EN 40 BPC PARA CADA PARTE (ART. 71 LITERAL B DE LA LEY Nº 17.738). NOTIFÍQUESE A DOMICILIO Y OPORTUNAMENTE DEVUÉLVASE. SRA. MINISTRA DRA. ELENA MARTÍNEZ DSCORDE: Dado que hago lugar al recurso de casación interpuesto por ASSE, en cuanto la impugnada no relevó la falta de agotamiento de la vía administrativa y, en su mérito, anulo el fallo hostilizado, desestimando la demanda en todos sus términos . Me apartaré de la solución a la que arriba la mayoría, por los siguientes fundamentos. I) De la fuente de responsabilidad del reclamo : en el caso, la fuente de responsabilidad invocada por AA, y que ambos tribunales de mérito tomaron como base para dictar el fallo condenatorio, se estableció en la iniciación del sumario administrativo movilizado contra la persona de la actora (fs. 98 “in fine” y ss., fs. 515bis-517, 598 “in fine”, 600 vta.-601), en el entendido de que toda la secuencia de daños alegada en la demanda no habría existido si no se hubiera dictado el acto administrativo en cuestión. De los propios dichos de la actora se desprende que, en puridad, los daños por los que reclama derivan del acto que decretó el sumario (Resolución nro. 57/2009) y no de la resolución dictada por el Directorio de ASSE, de fecha 29 de agosto de 2012, por la que dispuso la clausura del procedimiento instruido (sin sanción), la que no la agravió. Para decirlo en otros términos: amparar o desestimar la demanda respecto a ASSE, importaba pronunciarse sobre la licitud o ilicitud de la resolución que dispuso la iniciación del sumario, que la actora define como la fuente de los perjuicios que se busca reparar. En dicho punto coincido con el fallo de la Corte. II) De si, en general, corres-ponde agotar la vía recursiva administrativa, como presupuesto para iniciar la acción reparatoria patrimonial : a diferencia de lo postulado por la mayoría, tengo posición tomada en cuanto a que, para promover la acción reparatoria patrimonial, se requiere el previo agotamiento de la vía administrativa (v.gr.: discordia extendida en sentencia de la Corte nro. 1.289/2019, entre muchas otras). Vale decir: c uando la fuente alegada del daño radica en un acto recurrible, cobra aplicabilidad lo establecido por el conjunto de la normativa constitucional, del cual se desprende la exigencia del previo agotamiento de la vía administra-tiva para que el damnificado pueda acceder a la opción por alguna de las dos vías jurisdiccionales de control que le reconoce el ordenamiento jurídico. III) De si, en el particular, el “auto cabeza” que da inicio al sumario adminis-trativo, es procesable ante el Tribunal de lo Conten-cioso Administrativo : a mi entender, la resolución administrativa que dispone la iniciación del sumario, es procesable en vía contenciosa administrativa. Al respecto, comparto lo expresado -en mayoría- por la Corte en sentencia nro. 157/1999; pese a lo extenso, la transcribiré en su totalidad, por la importancia que reviste su argumentación: “ La objeción medular que se deduce, radica en el incumplimiento de la exigencia de la prejudicialidad, por cuanto la Sala de mérito desestimó la demanda en el entendido de que, el accionante una vez que agotó la vía administrativa a través de la interposición de los recursos pertinentes contra la resolución No. 167/91 debió, en forma previa al reclamo reparatorio, acudir a la jurisdicción anulatoria, lo cual no hizo. La cuestión a analizar demanda precisiones conceptuales con el objeto de situar la problemática en sus justos términos sin incurrir en falsas oposiciones. El Prof. Sayagués señala que el acto administrativo concebido de manera restringida, desde el punto de vista dual de su contenido y forma es, toda declaración unilateral de la administración que produce efectos subjetivos y, como tal, admite diversos crite-rios clasificativos que son complementarios y no excluyentes entre sí (Sayagués, E. ‘Tratado de Derecho Administrativo’, t. 1, págs. 388 y ss.). En atención a su forma, el autor destaca la importancia de la categorización en relación a la procedencia o no de los recursos administrativos (ob. cit. págs. 391 y ss.), y distingue: 1) los actos preparatorios: ‘son aquellos que se dictan para hacer posible el acto principal ulterior’, indicando, a vía de ejemplo, en la nota del párrafo correspondiente a la resolución administrativa que dispone la ‘instrucción de sumario con suspensión del funcionario inculpado’. 2) el acto principal: ‘es el que realmente produce el efecto jurídico querido. Es la declaración esencial de voluntad administrativa’. Al abordar la noción de acto administrativo definitivo, es de tomar en consideración... que la doctrina extranjera distingue en base a criterios dispares, a los actos administrativos definitivos de los preparatorios o de mero trámite. El Prof. Sayagués destaca en este aspecto que mientras la doctrina italiana califica de definitivo el acto que resulta del agotamiento de la vía administrativa, la corriente española que se atiene al contenido, y no al procedimiento del acto, tiene por definitivo a aquél que resuelve a la cuestión de fondo (ob. cit., t. 2, pág. 567, nota 3). En nuestro derecho el problema estriba, entonces, en adoptar una correcta interpretación del art. 309 de la Constitución y del significado de acto definitivo. El citado tratadista señala al respecto que: ‘Acto administrativo definitivo: es el que resulta después de agotada la vía administra-tiva, es decir, una vez resueltos los recursos adminis-trativos interpuestos o cuando se deja vencer el plazo para deducirlos, con lo cual el acto principal se vuelve irrecurrible, definitivo’, agregando que: ‘Es la palabra final de la administración sobre determinado punto’. Y en el examen de los recursos administrativos, reitera el concepto con expresa alusión al art. 309 de la Constitución (ob. cit. págs. 486 y ss.). Más adelante, en el t. 2, pág. 567, cuando analiza concretamente el tema del contencioso administrativo, Sayagués adiciona a la definición de acto administrativo definitivo que se reprodujera, que ‘... se refiere al procedimiento de formulación del acto y no a la cuestión resuelta por aquél. De ahí que puedan impugnarse no sólo los actos que resuelvan la cuestión de fondo, sino los que deciden ‘cuestiones incidentales si éstas lesionan el derecho o el interés de los reclamantes, siempre que respecto de unos y otros se hubiere agotado la vía administrativa mediante los recursos pertinentes’. En virtud del deslinde conceptual que antecede, en principio, el tema -según los argumentos del agraviado- se apoya sobre una supuesta antinomia entre acto administrativo definitivo y preparatorio que, a los efectos de resolver la problemática en examen, no es tal; y por ende, hace imperioso su enfoque desde otra óptica. Por lo que antecede, debe partirse de la base de la impugnabilidad de principio del acto administrativo, el cual dimana del concepto mismo de ‘Estado de Derecho’ e impone el contralor de la actividad estatal por medios impugnativos en términos genéricos, sea en vía administrativa o jurisdiccional. Por lo que, deviene de principio, la recurribilidad del acto que resuelve la iniciación del procedimiento disciplinario conjuntamente con la suspensión preventiva y retención de haberes, como acaece en el caso de obrados. En este sentido, Cajarville explica que, por acto administrativo de procedimiento debe entenderse toda manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos destinados instrumentalmente al dictado o ejecución de otro acto final o principal; puntualizando que, desde el punto de vista de sus efectos, y dada su instrumentalidad, los produce en relación al procedimiento, no obstante su propia existencia, vale decir, sin que se fundan con el acto final (Cajarville, Juan P. ‘Procedimiento Administrativo en el Decreto No. 500/91’, págs. 56 y ss.). Al profundizar el estudio de los actos administrativos procedimentales a los que distingue en internos y de mero trámite, el citado autor aclara que ‘... puede ocurrir que un acto integrante del procedimiento, además de los efectos sobre el trámite que como tal produce, viole o lesione por su propia existencia o por sus efectos propios ajenos al procedimiento mismo, los derechos o intereses de una persona, sin perjuicio de la lesión que puedan causar además por su incidencia sobre el acto final. La doctrina acude para explicar esta situación al concepto de actos coligados’. En esta orientación, el acto administrativo que motiva el litigio presenta un contenido complejo, ya que por un lado posee un impulso procedimental al disponer la instrucción de un sumario y por otro tiene una naturaleza cautelar o provisional al resolver, concomitantemente, la suspensión preventiva del funcionario con retención de sus haberes. Y es precisamente su aspecto provisional, el que por su propia existencia y trascendencia, lo torna susceptible de lesionar el derecho del funcionario, como lo reconociera el actor en la instancia recursiva movilizada en la esfera administrativa y le reiterara al fundar el libelo casatorio, sin perjuicio de que el contenido del trámite o sustanciación, de por sí ocasione daño. Consideraciones todas que autorizan a ubicar a la cuestión en debate dentro de los parámetros conceptuales de los actos coligados. En relación a la recurri-bilidad de los actos de procedimiento, el mencionado profesor subraya que ningún acto administrativo está excluido por su naturaleza o características del sistema de impugnación en sede administrativa, incluso aquellos contra los que no procede la acción de nulidad y adiciona ‘... también los actos administrativos de procedimiento pueden ser impugnados mediante los recursos administrativos previstos en el art. 317’ (ob. cit. págs. 59 - 60). Mientras que, en lo que concierne a los actos coligados, la solución es diversa en cuanto a la procedencia de la impugnación jurisdiccional, admitiéndose por Cajarville la doble impugnabilidad (ob. cit. pág. 62). Por ello, los mismos al generar efectos agraviantes extraños al procedimiento, son susceptibles de acción de nulidad en virtud del perjuicio que produzcan, en forma independiente, de la incidencia que puedan tener en el acto final al que tiende el procedimiento. Puntualizándose que no se puede invocar con intención limitativa al inc. final del art. 24 del Decreto-Ley No. 15.524, porque ello determinaría una interpretación contraria al art. 309 de la Constitución, de por sí inaceptable (ob. cit. pág. 62). Y, al tratar la iniciación del procedimiento disciplinario, el pluricitado autor dice que: ‘La resolución ilegítima que dispone una investigación administrativa no necesaria-mente agravia a persona determinada, pero si lo hace ‘será impugnable administrativa y jurisdiccionalmente; la que dispone un sumario necesariamente agravia al sumariado, aunque no vaya acompañada de suspensión preventiva, y será impugnable en ambas vías’ (ob. cit. pág. 66). En reafirmación de lo expresado, aunque desde otro punto de vista, el art. 24 del Decreto-Ley No. 15.524 consagró lo que Rotondo llama ‘noción tradicional de acto definitivo’ que se desprende del inciso 1 complementado con la hipótesis especial del inciso 3 de la norma (Rotondo, F. ‘Comentarios sobre la Ley orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo’, 2a. Ed. 1987, pág. 9). Es de aclarar que el contenido del inciso 2 de esa disposición legal no enerva esta conclusión, porque la exigencia que establece de que los actos ‘sean creadores de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad no obsta a que un acto que no resuelva de manera definitiva el fondo de una cuestión sea objeto de la acción anulatoria ante el T.C.A. siempre que produzca efectos jurídicos, es decir, traduzca una situación jurídica de perjuicio para el interesado como lo demuestra el propio acto administrativo involucrado en esta contienda’. Adoptar una posición diversa -como se recoge en las discordias suscitadas- implica dejar fuera del control de legalidad que realiza el T.C.A. a procedimientos disciplinarios y a actos arbitrarios ”. “ Conforme a los diversos órdenes de fundamentación que precedentemente se ensayaran, la Corporación por mayoría entiende que el acto administrativo que condujera a la presente controversia era pasible de objeción mediante acción de nulidad, por lo que la solución a la que arriba la Sala es ajustada a derecho al entender actuante la prejudicialidad en tal esfera ”. Incluso, la última juris-prudencia conocida del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en donde se aborda la temática en cuestión, ha postulado -en mayoría- que el acto que dispone la instrucción del sumario administrativo, es procesable en vía jurisdiccional anulatoria (cf.: sentencia nro. 719, de 22 de diciembre de 2020). En igual sentido se ha pronunciado el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 5to. T. (sentencia nro. 39/2012) y el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 3º T. (sentencia nro. 77/2017). Entiendo que, en el pre-sente expediente, la situación es más clara, porque -tal como quedó laudado en las instancias de mérito-, el acto administrativo que dispuso el sumario de la actora con separación del cargo y retención de medio sueldo, era manifiestamente ilegítimo y arbitrario. En ese sentido, entre otras irregularidades relevadas en los fallos de mérito, en el acto en cuestión, se expresó en forma asertiva que la sumariada “ ha incurrido en la comisión de falta... ” (cuando la función del sumario es justamente determinar o comprobar la eventual responsabilidad de los funcionarios imputados). Vale decir, desde el inicio , se entendió -ilegítimamente, claro está- comprobada la responsabilidad de la funcionaria en los hechos ocurridos. Por ello, a juicio de la “a-quo”, se desprende que, desde la fecha de ocurrencia del hecho que llevó a la instrucción del sumario, “[n] o se actuó con la diligencia media, sino de forma impulsiva y apresurada que llevó a un prejuzgamiento y violación del principio de inocencia así como falta de imparcialidad y de un análisis objetivo de los hechos ” (fs. 517); y en opinión del Tribunal de Apelaciones, la iniciación del sumario a la actora, fue “ precipitada, impulsiva, injustificada y arbitraria ” (fs. 601). En este trillo, no veo inconveniente alguno para admitir, en el caso, la procesabilidad del auto que dispuso el sumario, aún cuando se lo considere como un acto preparatorio, porque desde el origen del procedimiento, se podía advertir la manifiesta ilegalidad de la resolución administrativa. Entonces, despejada la procesabilidad en vía recursiva del acto que ordena instruir el sumario, resta analizar si la actora cumplió con la exigencia legal de agotar la vía administrativa. IV) De si la reclamante agotó la vía administrativa : es cierto que la actora interpuso recurso de revocación y jerárquico contra el acto administrativo que dispuso la iniciación del sumario (fs. 318); sin embargo, como se verá, ello no significa haber agotado la vía administrativa. En efecto, ASSE fue creada como servicio descentralizado (ley nro. 19.334), lo que supone la existencia de tutela administrativa por parte del Poder Ejecutivo al amparo de los arts. 197, 198 y 317 de la Constitución de la República. Consecuente-mente, respecto de los actos administrativos dictados por este Sistema Orgánico cabrá subsidiariamente (del recurso de revocación o revocación y jerárquico, depen-diendo si el acto es imputable al Jerarca Fiscal General o a un órgano sometido a jerarquía) el recurso de anula-ción para ante el Poder Ejecutivo (cf.: sentencia de la Corte nro. 852/2017, sentencia nro. 734/2013 del T.A.C. 5º T. y SEI-0008-000086/2013 del T.A.C. 7º T.). En la especie, al no interponerse el recurso de anulación para ante el Poder Ejecutivo, se agotó mal la vía recursiva administrativa, lo que equivale a no agotarla (cf.: Resolución de ASSE nro. 693/2010 a fs. 319), y no agotar la vía administra-tiva, equivale a consentir el acto, con lo cual, por la simple aplicación de la teoría de los actos propios, el reclamo de la actora se perjudicó irremediablemente.