Sentencia Definitiva N° 454/2021

Montevideo, diecinueve de octubre de dos mil veintiuno. VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO C/ CÁMARA DE REPRESENTANTES – ACCIÓN POR LESIÓN DE AUTONOMÍA DEPARTAMENTAL”, IUE: 1-5/2018. RESULTANDO : I) Que el 26 de mayo de 2005, el ciudadano argentino Ricardo Daniel Costa se presentó ante la Intendencia de Maldonado a efectos de presentar un: “ planteamiento en relación a los padrones urbanos 924 a 927 de la manzana 85 de la localidad de Eden Rock, Sexta sección judicial de Maldonado ” (fs. 450/451 vto.). Señaló el peticionante que se trata de predios privados, con propietario identificado registralmente, de naturaleza urbana, donde no se aplica servidumbre alguna. Propuso: “ una solución de bajísima densidad, solucionando el problema de la propiedad de la faja costera y ajustada a las normas vigentes ”. La propuesta a considerar consistía en realizar, en los padrones 924 a 927 de la localidad de Edén Rock, ocho viviendas unifamiliares, a razón de una cada 8.500 metros cuadraros aproximadamente. Se aclaraba en la petición que: “ Las viviendas serán de altísima calidad, con una notoria baja densidad, en la ocupación del suelo total en relación a la Ordenanza Vigente, con Autorización Ambiental Previa, la cual se obtendrá en forma indivi-dual para cada proyecto de construcción en su momento y, obviamente respetando los valores de Fos y Fot de la zona ”, a lo cual se agregaba que “ Las construcciones se desarrollarán en una franja de aprox. 60 m paralela a la Ruta No. 10, ofreciendo ceder el resto al municipio para consolidar la propiedad de una faja de dominio público ”. En suma, solicitó que se analice y apruebe la viabilidad de la propuesta presentada, emitiendo nuevamente planilla del impuesto de contribución inmobiliaria respecto a los padrones de marras. II) La petición en cuestión pasó a Dirección de Control Edilicio, luego a Dirección General de Planeamiento Urbano y Territorial, Dirección General de Hacienda, Dirección de Tributos, Dirección de Asesoría Notarial y Dirección de Asesoría Jurídica (fs. 454/469). Acto seguido, el entonces Intendente de Maldonado, Luis Eduardo Pereira, dictó la Resolución Nº 2987/2005, de fecha 5 de julio de 2005, por la cual se dispuso notificar al gestionante: “ la viabilidad de la propuesta, debiendo ajustarse a la normativa nacional y departamental vigente; cométese a la Dirección General de Planeamiento Urbano y Territo-rial y la Dirección de Asesoría Notarial los controles correspondientes. Cumplido con lo anterior, y con las instancias correspondientes, autorízase la emisión de la planilla de contribución inmobiliaria ” (fs. 470). III) En octubre de 2005, compareció el Ing. Agrimensor Ariel Amaral Inzaurralde: “ en carácter de apoderado y técnico del Sr. Jorge Cristian Rey, actualmente propietario de los inmuebles que se describen: padrones 924, 925, 926 y 927 ubicados en la sexta sección judicial del departamento de Maldonado ”, a efectos de solicitar el sellado en Catastro Municipal del Plano de Mensura a que hace referencia la propuesta oportunamente presentada por Ricardo Daniel Costa (fs. 477/483). Se recabaron nuevos aseso-ramientos de parte de asesores notariales, letrados, de agrimensura y catastro y de planeamiento urbano y ordenamiento territorial (fs. 484/492 y 495/498). Asimismo, Jorge Cristian Rey formuló nueva petición a efectos de que se dispusiera sin más trámite la emisión de planilla de contribución inmobiliaria y se diera urgente cumplimiento a la Resolución Nº 2987/2005 (fs. 493/494 vto.). Con fecha 25 de mayo de 2006, el entonces Intendente de Maldonado, Óscar de los Santos dictó la Resolución Nº 2072/2006 por la cual se dispuso notificar a los interesados que, a fin de dar curso a lo previsto en la Resolución Nº 2987/2005, debían complementar adecuadamente su legitimación domi-nial sobre los inmuebles (fs. 499/500). IV) Tras el dictado de la referida resolución, se presentó nuevamente Jorge Cristian Rey a efectos de formular una serie de “ argumentos definitivos para terminar de esclarecer las dudas que aparentemente surgieron al asesor informante ”. Desarrolló sus fundamentos jurídicos y, en definitiva, solicitó que se disponga sin más trámite la emisión de planilla de contribución inmobiliaria (fs. 517/525). Luego de dicha comparecen-cia, se sucedieron múltiples dictámenes de parte de distintas dependencias de la Intendencia de Maldonado, así como sucesivos escritos presentados por el interesado (fs. 527 y ss.). V) Con fecha 28 de febrero de 2011, Jorge Cristian Rey promovió ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Maldonado de 5º Turno acción declarativa, acción de cumplimiento de acto administrativo y acción de daños y perjuicios contra la Intendencia Departamental de Maldonado (IUE: 280-43/2011). En subsidio, planteó acción declarativa de prescripción adquisitiva y por daños y perjuicios (fs. 580 y ss.). A partir de allí, corrieron en simultáneo las actuaciones judiciales y administrativas, conforme surge de los testimonios de los respectivos expedientes agregados a estos obrados. VI) Con fecha 5 de agosto de 2015, Jorge Cristian Rey presentó una nueva petición administrativa ante la Intendencia de Maldonado por la cual solicitó, una vez más, que se disponga la emisión de planilla de contribución inmobiliaria, dando cumpli-miento a la Resolución Nº 2987/2005. Se solicitaron entonces informes jurídico-notariales tanto a las oficinas técnicas de la Intendencia como a asesores externos, entre ellos al Prof. Arturo Yglesias, tras lo cual la Directora General de Asuntos Legales informó que se podría acceder a la petición, otorgar plena validez y eficacia a la Resolución Nº 2987/2005 (en cuanto se consideraría cumplida la condición establecida por la Resolución Nº 2072/2006), y someter la resolución correspondiente a la condición de que se produzca formalmente el desistimiento de las acciones a que se hace referencia, así como que se exprese en la misma forma por el gestionante que no tiene nada que reclamar por ningún concepto a la Intendencia de Maldonado (fs. 916/921). Finalmente, el Intendente de Maldonado, Enrique Antía, dictó la Resolución Nº 3843/2017, de fecha 2 de junio de 2017, por la cual se dispuso: “ 1°)- Téngase por debi-damente acreditada la legitimación dominial solicitada por Resolución N.° 2072/2006 y por efectuados los controles correspondientes ordenados por Resolución N.° 2987/2005. 2°)- Autorízase la emisión de la planilla de contribución inmobiliaria conforme se dispuso en Resolución N.° 2987/2005, cometiéndose a tales efectos a la Dirección General de Hacienda (...) . 3°)- Lo dispuesto prece-dentemente queda sujeto a que el gestionante preste conformidad expresa a la presente Resolución y a la inscripción de los desistimientos correspondientes. (...)” (fs. 1049/1051 vto.). VII) Contra la referida resolu-ción de la IDM, el Estado – Poder Ejecutivo – Ministerio de Economía y Finanzas interpuso con fecha 16 de agosto de 2017 recurso administrativo de reposición (fs. 1143/1144), el que fue desestimado mediante Resolución de la IDM Nº 6932/2017 de fecha 25 de setiembre de 2017 (fs. 1146/1148). Tras recaer la denegatoria expresa al recurso presentado, el Estado – Poder Ejecutivo – Ministerio de Economía y Finanzas promovió acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo contra la Resolución Nº 3843/2017 del Intendente de Maldonado (fs. 1150/1174). La referida acción de nulidad tramita ante el TCA bajo Ficha Nº 812/2017, cuyo testimonio ha sido incorporado en obrados (fs. 1140/1245). Al momento del dictado de esta sentencia el proceso contencioso anulatorio aún no ha culminado. VIII) Por otro lado, con fecha 14 de agosto de 2017, quince ediles de la Junta Departamental de Maldonado interpusieron ante la Cámara de Representantes el recurso de apelación previsto en el art. 303 de la Constitución contra la Resolución del Intendente de Maldonado Nº 3843/2017 (fs. 1023/1027 vto.). Una vez presentado el recurso de apelación, el asunto pasó a consideración de la Comisión de Constitución, Códigos, Legislación Gene-ral y Administración de la Cámara de Representantes, la cual convocó a exponer sus argumentos tanto a los ediles recurrentes como a la Intendencia de Maldonado. Poste-riormente, luego de una intensa discusión entre los legisladores integrantes de la referida Comisión, se aprobó en mayoría (6 votos en 10) un proyecto de resolu-ción para ser elevado al plenario de la Cámara, por el cual se proyectaba acoger el recurso de apelación inter-puesto y dejar sin efecto la Resolución del Intendente de Maldonado Nº 3843/2017 (fs. 1057/1088). El asunto fue elevado entonces al plenario de la Cámara de Representantes, en la cual también se suscitó una ardua y extensa discusión entre los legisladores, tras la cual finalmente se aprobó, por mayoría (55 votos en 74), el proyecto de resolución que fuera elevado por la mencionada Comisión (fs. 1089/1111 vto.). De este modo, se aprobó la Resolución de la Cámara de Representantes Nº 434, de fecha 15 de noviembre de 2017, por la cual se acogió el recurso de apelación interpuesto por quince ediles de la Junta Departamental de Maldonado y, en su mérito, se dejó sin efecto la Resolución del Intendente de Maldonado Nº 3843/2017. IX) Contra dicha resolución de la Cámara de Representantes, la Intendencia de Maldonado interpuso el 29 de noviembre de 2017 el recurso administrativo de revocación (fs. 1007/1022). X) El 20 de febrero de 2018 (fs. 946/965), compareció la actora, Intendencia Departamental de Maldonado, a efectos de promover, ante la Suprema Corte de Justicia, acción por lesión de autonomía departamental (art. 283 de la Constitución) contra la Cámara de Representantes, en mérito al dictado por parte de dicha Cámara de la Resolución Nº 434 de fecha 15 de noviembre de 2017, por la cual se acogió el recurso de apelación (art. 303 de la Carta) interpuesto por quince ediles de la Junta Departamental de Maldonado contra la Resolución del Intendente de Maldonado Nº 3843/2017 y, en su mérito, se dejó sin efecto esta última resolución. Señaló que con fecha 14 de agosto de 2017 quince ediles de la Junta Departamental de Maldonado interpusieron ante la Cámara de Represen-tantes recurso de apelación –pretendiendo fundarse en el art. 303 de la Constitución- contra la Resolución del Intendente de Maldonado Nº 3843/2017 de fecha 2 de junio de 2017, relacionado con los padrones 924 a 927 de la Sexta Sección Judicial de Maldonado, Balneario Edén Rock, zona urbana. Sustanciado el recurso de apelación, la Cámara de Representantes dictó la Resolución Nº 434 de fecha 15 de noviembre de 2017, por la cual acogió el recurso interpuesto por los ediles y, en consecuencia, dejó sin efecto la referida resolución de la Intendencia de Maldonado. Expresó que dicha resolu-ción no consignó los hechos ni los fundamentos así como tampoco las razones jurídicas que motivaron la parte dispositiva. Indicó que los Gobiernos Departamentales son personas públicas estatales descen-tralizadas y su autonomía está garantizada por la Constitución. De acuerdo al art. 262 de la Carta, todo lo que concierna al gobierno o a la administración de cada departamento, con excepción de los servicios de seguridad pública, le compete en principio al Gobierno Departamental respectivo. La autonomía de los Gobiernos Departamentales tiene varios aspectos: política, legis-lativa, presupuestaria, tributaria, financiera, adminis-trativa y en materia de personal. En el caso, la Resolución Nº 434 de la Cámara de Representantes lesionó la autonomía administrativa del departamento de Maldo-nado. Señaló que, precisamente, en el marco de la autonomía administrativa departamental y en el ejercicio de la función administrativa que la Constitución le confiere al Intendente (art. 274), se dictó la Resolución Nº 3483/2017, la que en forma ilegítima e infundada fue anulada por la Resolución Nº 434 de la Cámara de Representantes. En relación a la acción por lesión de autonomía, citó el art. 283 de la Constitución y expresó que la naturaleza de la lesión que se infiera a la autonomía del departamento puede ser de cualquier índole. En este sentido, la fórmula constitucional es amplísima y no corresponde fijarle restricciones. El origen de la lesión puede provenir de un acto jurídico, sea legislativo, administrativo o jurisdiccional, y también de un hecho u operación material. El reclamo puede ser formulado indistintamente por cualquiera de los dos órganos departamentales constitucionalmente necesarios, la Junta Departamental o el Intendente, y la acción se sigue contra el autor del acto o hecho lesivo de la autonomía del departamento, que será, pues, el sujeto pasivo de la pretensión, que en el caso es la Cámara de Representantes. Sostuvo que el acto administrativo de la Cámara de Representantes por la cual se resuelve el recurso de apelación (art. 303) es susceptible de ser atacado mediante el ejercicio de la acción por lesión de autonomía regulada en el art. 283 de la Constitución, sin necesidad de agotar previamente la vía administrativa. Afirmó que, en la especie, la autonomía administrativa de la Intendencia Departa-mental de Maldonado se vio lesionada por el acto de la Cámara de Representantes, ya que entendió y se pronunció respecto a un recurso que era extemporáneo e inadmisible. Señaló que la Cámara de Representantes no es una suerte de Tribunal de Alzada de todos los actos administrativos dictados por las Inten-dencias, sino que nuestro ordenamiento prevé determi-nados requisitos para que pueda habilitarse el mecanismo que movilizaron los ediles departamentales. Manifestó que el recurso de apelación fue presentada en forma extemporánea. Al respecto, indicó que el art. 303 de la Carta preceptúa que el recurso de apelación debe ser interpuesto “dentro de los 15 días de su promulgación”, lo que plantea un problema derivado del significado de la palabra “promulgación”, cuyo alcance es discutido y dado que no todos los actos a que refiere el art. 303 se promulgan. Por tal razón, nuestra doctrina ha sostenido que el vocablo “promulgación” debe interpretarse como equivalente a “divulgación”, pues resultaría absurdo computar un plazo desde una fecha que no es pública. De aquellos actos que no se promulgan, algunos pueden publicarse, en cuyo caso a partir de allí deben reputarse “divulgados” y si esa publicación no es oficial puede considerarse divulgación suficiente para los ediles, el momento en que la Junta Departamental toma conocimiento del perfeccionamiento del acto. Puntualizó que, en el caso, en cuanto a la extemporaneidad del recurso, solicitó consulta al Dr. Ruben Correa Freitas, quien indicó que la resolución impugnada con el recurso de apelación fue publicada en el Diario Oficial con fecha 22 de agosto de 2017, pero según surge del escrito presentado por la Intendencia de Maldonado ante la Cámara de Representantes el día 1º de setiembre de 2017, los miembros de la Junta Departamental tenían conoci-miento de la resolución impugnada desde el día 25 de julio de 2017, fecha en la cual el edil Juan Silvera hizo una exposición en la Junta Departamental cuestio-nando dicho acto administrativo. Si se toma en cuenta que los miembros de la Junta tomaron conocimiento de la resolución en la sesión de fecha 25 de julio de 2017, el plazo de 15 días para interponer el recurso de apelación venció el 8 de agosto de 2017. Anotó, siguiendo la con-sulta de Correa Freitas, que los miembros de la Junta Departamental tuvieron dos plazos de 15 días para interponer el recurso de apelación: a) el plazo de 15 días a partir del 25 de julio de 2017, en que el tema se trató en la sesión de la Junta Departamental; b) el plazo de 15 días a partir del 22 de agosto de 2017, en que la resolución fue publicada en el Diario Oficial. En virtud de que el recurso de apelación fue interpuesto con fecha 14 de agosto de 2017, el mismo fue deducido en forma extemporánea, cuando el plazo ya había vencido. Concluyó que, al haber igualmente intervenido la Cámara de Representantes pese a la extemporaneidad del recurso, dicho órgano actuó claramente en violación del art. 303 de la Constitución de la República. Y, además, al haber revocado el acto administrativo recurrido, lo hizo en violación de la autonomía departamental al exceder su competencia en forma arbitraria. Por otro lado, manifestó que el recurso de apelación presentado por los ediles no es admisible, por cuanto el acto de la Intendencia era procesable ante el Tribunal de lo Contencioso Adminis-trativo (TCA). Adujo que ello quedó de manifiesto al haber sido dicha resolución impugnada administrativamente por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), así como promovida a su respecto acción de nulidad ante el TCA en Ficha Nº 812/2017. Apuntó que la Ley 18.045, reglamentaria del recurso de apelación previsto en el art. 303 de la Constitución, establece en su art. 3º que la Cámara de Representantes examinará en primer lugar si se han cumplido los requisitos de admisibilidad del recurso, y que verificado el incumplimiento, el recurso se rechazará de plano, sin considerar el fondo del asunto. En la especie, la Cámara de Representantes ingresó a estudiar el fondo del asunto planteado sin resolver previamente, desde el punto de vista formal, la admisibilidad del recurso en cuestión, mediante el dictado del correspondiente acto administrativo. Dicha omisión constituye una violación de la disposición legal invocada y del art. 303 de la Constitución, al admitir un recurso contra un acto administrativo que no era impugnable ante la Cámara de Representantes. Sostuvo que la Cámara debió haber rechazado el recurso interpuesto contra la Resolución Nº 3843/2017 de la Intendencia, por ser inadmisible, al tratarse de un acto administrativo susceptible de impugnación ante el TCA y no excluido de la acción de nulidad. Expresó que se formuló consulta a este respecto al Dr. Augusto Durán Martínez y extractó pasajes de la consulta evacuada por éste. Se señala allí que, con relación a la interpretación de la expresión: “ no susceptibles de ser impugnados ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ”, han existido diversas opiniones en doctrina, de parte de los Profs. Jiménez de Aréchaga, Cassinelli y Martins, entre otros. El consultante prefiere la opinión de Martins, ya que se basa en categorías de actos excluidos de la acción de nulidad. En esos casos, no hay duda que no procede la acción de nulidad y tampoco hay duda de que procede el recurso de apelación del art. 303 de la Constitución. En cambio, en los casos en que no existe un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo, queda claro que no procede la anulación del acto por parte del TCA, pero no es evidente que en todos esos casos proceda el recurso del artículo 303. Continuó con la transcrip-ción de la consulta de Durán Martínez y señaló que lo que hay que tener en cuenta no es si un acto adminis-trativo en particular no es susceptible de impugnación ante el TCA, sino si pertenece a una determinada cate-goría de actos no susceptibles de impugnación ante el TCA. Hay que ser muy cuidadoso cuando se dice que no son susceptibles de la acción de nulidad –y por ende susceptibles del recurso de apelación del art. 303- aquellos actos administrativos que no lesionan derechos subjetivos o intereses directos, personales y legítimos de nadie. Esto es así si se trata de una categoría de actos que no produce ese tipo de lesión; pero si puede producirla aunque el acto concreto no los produzca, ese acto no será susceptible de la acción de nulidad pero tampoco del recurso de apelación ante la Cámara de Representantes. Anotó que los actos no susceptibles de la acción de nulidad ante el TCA son los así excluidos por la Constitución o por la ley. El único caso excluido por la Constitución que atañe a los Gobiernos Departamentales es el acto de gobierno, en la interpretación efectuada por Martins del art. 309 de la Constitución, lo que ha sido recogido en la ley (art. 26 del Decreto Ley 15.524). También el art. 27 de dicho decreto ley excluye otros actos de la acción anulatoria. En la especie, la Resolución Nº 3843/2017 de la IDM no pertenece a ninguna de las categorías de actos indicados precedentemente que se encuentran excluidos de la acción de nulidad, por lo que es susceptible de ser impugnada por la acción de nulidad ante el TCA, como en los hechos aconteció. Añadió que, desde otro ángulo, la Resolución Nº 3843/2017 tampoco encuadra en el art. 303 de la Constitución porque puede causar un agravio a un tercero y éste, en ese caso, puede impug-narla administrativamente y jurisdiccionalmente con la acción de nulidad. Precisamente, el Estado, a través del MEF, entendió que aquella resolución se trataba de un acto administrativo susceptible de impugnación ante el TCA, a tal punto que, efectivamente, no solo agotó la vía administrativa a través de la interposición de los recursos administrativos correspondientes, sino que, además, presentó la acción de nulidad del acto en cuestión ante el TCA (Ficha Nº 812/2017). Puntualizó que surge de lo anterior la contradicción en la que incurre el propio Estado. Por un lado, a través de la Cámara de Represen-tantes le dio entrada y se pronunció sobre el recurso de apelación, por lo que sostuvo que el acto de la Intendencia no es procesable ante el TCA; por otro lado, el propio Estado a través del MEF impugnó el mismo acto administrativamente ante el TCA, con lo que expresamente entendió que el acto es procesable ante dicho Tribunal. Agregó que en este mismo sentido se pronunció en su consulta el Dr. Correa Freitas, quien entendió que la Resolución Nº 3843/2017 de la IDM es un acto administrativo que resuelve una petición formulada por un administrado (Jorge Cristian Rey), por lo que no cabe duda alguna que dicho acto es susceptible de ser impugnado con el recurso de reposi-ción tanto por el peticionante, como por parte de cualquier persona que tenga un interés directo, personal y legítimo en los inmuebles Padrones 924 a 927 de la localidad de Edén Rock, como por ejemplo los miembros de la Junta Departamental de Maldonado, conforme a lo previsto por el art. 317 de la Constitución. Asimismo, la multicitada resolución de la IDM es susceptible de ser impugnada mediante la acción de nulidad ante el TCA, de acuerdo con el art. 309 de la Constitución, la que puede ser promovida por toda persona física o jurídica, pública o privada, que se considere lesionada en su interés directo, personal y legítimo. Por tanto, la Resolución Nº 3843/2017 de la IDM no es susceptible del recurso de apelación ante la Cámara de Representantes (art. 303). Concluyó que, en función de que la Resolución Nº 3843/2017 era un acto susceptible de impugnación ante el TCA, la Cámara de Representantes no tenía potestades para disponer su revocación. Por lo que, al haberse igualmente así resuelto, el acto revocatorio de la Cámara de Represen-tantes viola la Constitución de la República y la auto-nomía departamental. Por otra parte, puso de manifiesto la inexistencia de transacción mediante la Resolución Nº 3843/2017 de la IDM. Señaló al respecto que los ediles adujeron, al acudir a la Cámara de Represen-tantes, que se estaba ante una transacción encubierta. Pero ello no es así. La Resolución Nº 3843/2017 no implica transacción sino un acto administrativo condi-cionado, categoría de actos admitida por la doctrina (Méndez, Sayagués Laso, Delpiazzo, Durán Martínez). En este asunto, no solo el acto impugnado con el recurso de apelación es condicionado, también lo son las Reso-luciones Nos. 2987/2005 y 2072/2006. En efecto, por la primera de ellas se dispuso que la viabilidad de la propuesta otorgada deberá ajustarse a la normativa nacional y departamental vigente, lo que supone una condición. Y la segunda, al supeditar el cumplimiento de la Resolución Nº 2987/2005 a la acreditación de la legitimación dominial sobre los inmuebles por parte de los interesados, estipula también una condición. Sostuvo que el desisti-miento presentado por la parte actora ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Maldonado de 5º Turno (IUE: 280-43/2011) no puede considerarse como una transacción entre la parte actora y la Intendencia de Maldonado. Al respecto, se remitió a lo expresado por la Dra. Margarita de Hegedus, en consulta formulada sobre el punto, en la que señaló que ni el desistimiento presentado ni el dictado de la Resolución Nº 3843/2017 de la IDM encubren una transac-ción, dado que ambos actos carecen del elemento esencial para calificarlo como tal, esto es: la existencia de recíprocas concesiones. Siguiendo con la trans-cripción de la consulta de la Dra. De Hegedus, efectuó diversas citas doctrinarias y expresó que lo que la Intendencia hizo a través de la multicitada resolución fue completar la ejecución de las resoluciones de los años 2005 y 2006. La Intendencia advirtió, analizando la documentación e informes de escribanos y agrimensores respecto de la titularidad y pertenencia al dominio privado de los inmuebles objeto de discusión, que aún faltaba cumplir con lo ordenado a la Dirección de Asesoría Notarial el 10 de febrero de 2009 para que redactase una solicitud de consulta a la Cátedra correspondiente. Se pidió entonces informe al Prof. Arturo Yglesias, el que en forma coincidente con todos los informes anteriores agregados al expediente, concluyó que los padrones referidos habían salido del dominio público. Acreditada la dominialidad, la Intendencia ejecutó las resoluciones dictadas en los años 2005 y 2006. A ello no puede llamársele transac-ción. La Intendencia actuó como todos los ciudadanos y contribuyentes de este país esperan, que se les reconoz-can los derechos que tienen, y si no los tienen, por supuesto, que no accedan a sus pedidos, pero en este caso en forma fundada. Agregó, siempre de confor-midad con la referida consulta, que cuando en la reso-lución se condiciona la expedición de las planillas a que el gestionante, en forma previa, desista de las pre-tensiones deducidas en el expediente judicial, clara-mente no se solicita concesión de tipo alguna al gestionante. La Intendencia tuvo por acreditado, lo que debió haber tenido por acreditado muchos años antes, de acuerdo a todos los informes vertidos, que en forma coincidente concluyeron en la salida fiscal y en la naturaleza privada de los inmuebles. Estamos, a lo más, en presencia de un acto de la Administración, la expe-dición de las planillas, condicionado en su ejecución a un acto previo del contribuyente, el desistimiento de los juicios. Por tanto, sujetar el cumplimiento de la Resolución Nº 3843 a la condición de que el gestionante desistiera de todas las acciones entabladas respecto a la Intendencia, no importa transacción alguna. En definitiva, solicitó que se acoja la acción incoada y se anule la Resolución de la Cámara de Representantes Nº 434 de fecha 15 de noviembre de 2017. XI) Por decreto Nº 761 de fecha 16 de abril de 2018, la Corte dio ingreso a la acción incoada, confiriendo los respectivos traslados a la parte demandada y al Fiscal de Corte (fs. 972). XII) El Sr. Fiscal de Corte, por dictamen Nº 396 de fecha 7 de mayo de 2018, indicó que la acción por lesión de autonomía departamental no se halla incluida en el elenco de hipótesis para las cuales está prevista la intervención de la Fiscalía de Corte en calidad de tercero dictaminante, en función de lo cual, no se pronunció sobre el fundamento de la acción incoada (fs. 978/979 vto.). XIII) El Estado - Poder Legislativo evacuó el traslado con fecha 22 de mayo de 2018 y abogó por la desestimatoria de la demanda entablada (fs. 983/994). XIV) Se diligenció la prueba ofrecida por las partes (fs. 996/1246). XV) Con fecha 17 de julio de 2019 volvió a pronunciarse el Sr. Fiscal de Corte, por dictamen Nº 347, en el cual reiteró lo expuesto en su anterior comparecencia (fs. 1253/1254 vto.). XVI) Alegaron las partes de bien probado. La actora lo hizo a fs. 1266/1274 y la demandada a fs. 1294/1295. XVII) Por decreto Nº 983, de fecha 27 de febrero de 2020, se dispuso el pasaje a estudio y autos para sentencia (fs. 1313). XVIII) En el curso del pasaje a estudio y, en razón del cese del Sr. Ministro, Dr. Eduardo Turell y el derecho de abstención concedido a la Sra. Ministra, Dra. Elena Martínez, por providencia Nº 1514 del 9 de noviembre de 2020, se convocó a la audiencia de sorteo respectiva (fs. 1357). Realizado el respectivo sorteo, el azar designó para integrar la Corte a las Sras. Ministras Dras. María Rosina Rossi y Loreley Pera (fs. 1363). Por providencia Nº 700 de fecha 17 de agosto de 2021, atento a que la Sra. Ministra integrante Dra. Rossi se encontraba de licencia médica desde el 27 de julio hasta el 26 de agosto de 2021, se cometió a la Oficina Actuaria proceder nuevamente a la integración de la Corte (fs. 1376). Dispuesta la integración de rigor, fue designada para integrar la Corporación la Dra. Nanci Amanda Corrales García (fs. 1382). XIX) Finalmente, se acordó el dictado del presente pronunciamiento en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Por los fundamentos que se expondrán, la Corporación, por unanimidad, rechazará la acción por lesión de autonomía departamental promovida por la Intendencia Departamental de Maldonado. II) Sobre la motivación de la Resolución Nº 434 de la Cámara de Representantes . Al inicio de su libelo, señaló la accionante que la Resolución Nº 434 de la Cámara de Representantes no consignó los hechos ni los fundamentos, así como tampoco las razones jurídicas que motivaron la parte dispositiva. Es posible interpretar que el lacónico planteo de la actora refiere a la presunta falta o insuficiencia de motivación del acto dictado por la Cámara de Representantes. De ser así, el planteo no resulta de recibo. Corresponde señalar, en primer término, que el acto que dicta la Cámara de Representantes en aplicación de la potestad prevista en el art. 303 de la Constitución tiene naturaleza jurídica de acto administrativo (Cfme. Delpiazzo, C., “Recursos de apelación ante la Cámara de Representantes contra actos de los Gobiernos Departamentales”, en Durán Martínez, Augusto (Coordinador), El poder y su control , Universidad Católica del Uruguay Dámaso Antonio Larrañaga, Montevideo, 1990, pág. 269). En relación a la moti-vación de los actos administrativos, tanto la doctrina como la jurisprudencia constante del TCA han señalado, reiteradamente, que aquélla puede constar en el propio texto del acto o emerger de sus antecedentes. Como enseña Marienhoff, la motivación del acto administrativo -aunque ella fuere obligatoria- puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la “forma” del acto; en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública; es decir, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión, apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa; en dos palabras: motivación idónea y eficaz requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (Cfme. Marienhoff, M., Tratado de Derecho Administrativo , T. II, págs. 330/331; en la jurisprudencia del TCA, corresponde remitirse a las Sentencias Nos. 297/2013 , 154/2009 , 8/2009 y 7/2006 , entre muchísimas otras). En suma, la fundamentación de una volición administrativa puede surgir tanto del acto en sí como de sus antecedentes. En consecuencia, en la especie, no cabe hacer cuestión sobre el punto, dado que basta con examinar las actuaciones provenientes de la Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Administración (fs. 1007/1088), así como las prove-nientes de la Cámara de Representantes (fs. 1089/1111 vto.), para conocer las razones esgrimidas como fundamento de la Resolución Nº 434, actuaciones a las que inequívocamente tuvo acceso la accionante, por lo que no puede aducirse falta de motivación del acto impugnado. III) Sobre la tempestividad del recurso interpuesto por los ediles contra la Resolución de la IDM Nº 3843/2017 . En segundo lugar, expresó la actora que la autonomía administrativa de la Intendencia Departamental de Maldonado se vio lesionada por el acto de la Cámara de Representantes, ya que ésta entendió y se pronunció respecto a un recurso de apelación que era extemporáneo. Al respecto, indicó que el art. 303 de la Carta preceptúa que el recurso de apelación debe ser interpuesto dentro de los 15 días de su “promulgación”, vocablo que en relación a los actos que no se promulgan (como las resoluciones del Inten-dente) debe interpretarse como equivalente a “divul-gación”. En la especie, sostuvo, los miembros de la Junta Departamental tenían conocimiento de la resolución de la IDM desde el día 25 de julio de 2017, fecha en la cual el edil Juan Silvera hizo una exposición en la Junta Departamental cuestio-nando dicho acto administrativo. Siguiendo la consulta for-mulada al Dr. Correa Freitas, esgrimió que los miembros de la Junta Departamental tuvieron dos plazos de 15 días para interponer el recurso de apelación: a) el plazo de 15 días a partir del 25 de julio de 2017, en que el tema se trató en la sesión de la Junta Departamental; b) el plazo de 15 días a partir del 22 de agosto de 2017, en que la resolución fue publicada en el Diario Oficial. Y concluyó que, en virtud de que el recurso de apelación fue interpuesto con fecha 14 de agosto de 2017, el mismo fue deducido en forma extemporánea. A juicio de la Corte en mayoría, integrada por los Sres. Ministros Dres. Tosi, Pera, Corrales y la redactora, el planteo resulta de franco rechazo. En primer lugar, el presunto conocimiento del acto por parte del edil Juan Silvera el día 25 de julio de 2015, aún de ser cierto, solamente alcanzaría a dicho sujeto, por lo que en modo alguno podría sostenerse la extemporaneidad del recurso de apelación respecto a los restantes 14 ediles que firmaron la impugnación. Y dado que es suficiente con que el recurso sea presentado por un tercio de miembros de la Junta Departamental, el medio impugnativo seguiría siendo admisible aun si Silvera no estuviera en plazo para recurrir el acto. En segundo lugar, se trataría en todo caso de un conocimiento informal del acto, respecto al cual ni siquiera puede afirmarse que los interesados hayan podido acceder al contenido de la resolución, por lo que no estaban en condiciones de impugnarlo debidamente. Tal como señala la demandada, los ediles afirmaron en su recurso que tomaron conocimiento informal del contenido de la reso-lución de la IDM el día en que ésta fue divulgada en la Junta Departamental, esto es, el 1º de agosto de 2017. Si se tomara esa fecha como la de conocimiento del acto por los ediles, el recurso presentado con fecha 14 de agosto de 2017 sería tempestivo. Es un lugar común, en los distintos reglamentos de procedimiento administrativo, que los actos administrativos que no han sido notifi-cados personalmente ni publicados en el Diario Oficial pueden ser recurridos en cualquier momento. Asimismo, de conformidad con dicho principio, se establece en tales reglamentos que en ningún caso el conocimiento informal del acto lesivo por parte del interesado suple a la notificación personal o a la publicación en el Diario Oficial, según corresponda, por lo que no hace correr el cómputo del plazo para recurrir; no obstante lo cual, el interesado puede, si lo estimare del caso, ejercitar sus defensas jurídicas dándose por notificado (art. 4 de la Ley Nº 15.869). Lo expuesto en los párrafos anteriores es la solución prevista a texto expreso en los arts. 142 inc. 2º y 143 del Decreto Nº 500/991, reglamento en el que se recogen las “doctrinas más recibidas” sobre la materia, razón por la cual entiende la Corte en mayoría que deben aplicarse en vía de integración al presente caso, que carece de regulación expresa. Finalmente, en relación a la publicación del acto en el Diario Oficial, el 22 de agosto de 2017, parece evidente que si se tomara ese día como el dies a quo el recurso -movilizado el 14 de agosto de 2017- podría llegar a considerarse prematuro, pero jamás como extemporáneo. En cualquier caso, por cualquiera de los fundamentos señalados, no puede sino concluirse que el recurso interpuesto por los ediles con fecha 14 de agosto de 2017 fue presentado tempesti-vamente, por lo que se desestimará el agravio de la actora. IV) Sobre la admisibilidad del recurso interpuesto por los ediles contra la Resolución de la IDM Nº 3843/2017 . En tercer lugar, manifestó la accionante que el recurso de apelación presentado por los ediles no es admisible, por cuanto el acto de la Intendencia es procesable ante el TCA, por lo que no cumple con el requisito exigido en el art. 303 de la Carta. Adujo que ello quedó de manifiesto al haber sido dicha resolución impugnada administrativamente por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), así como promovida a su respecto acción de nulidad ante el TCA en Ficha Nº 812/2017. Citó pasajes de la consul-ta formulada a este respecto al Dr. Augusto Durán Martínez, en la que se sostiene que lo que hay que tener en cuenta no es si un acto administrativo en particular no es susceptible de impugnación ante el TCA, sino si pertenece a una determinada categoría de actos no susceptibles de impugnación ante el TCA. En la especie, la Resolución Nº 3843/2017 de la IDM no pertenece a ninguna de las categorías de actos que se encuentran excluidos de la acción de nulidad, por lo que es susceptible de ser impugnada ante el TCA. Añadió que, desde otro ángulo, la Resolución Nº 3843/2017 tampoco encuadra en el art. 303 de la Constitución porque puede causar un agravio a un tercero y éste, en ese caso, puede impug-narla administrativamente y jurisdiccionalmente con la acción de nulidad, tal como aconteció con el MEF, además de poder ser impugnada ante dicho Tribunal por el propio peticionante (Jorge Rey), como por parte de cualquier persona que tenga un interés directo, personal y legítimo en los inmuebles Padrones 924 a 927 de la localidad de Edén Rock, como por ejemplo los miembros de la Junta Departamental de Maldonado. Concluyó que, en función de que la Resolución Nº 3843/2017 era un acto susceptible de impugnación ante el TCA, la Cámara de Representantes no tenía potestades para disponer su revocación. IV.I) La Corte por la ya referida mayoría compuesta por los Sres. Ministros Tosi, Pera, Corrales y la redactora considera que corresponde desestimar el agravio de la accionante. Cabe recordar, en primer lugar, que de acuerdo a lo dispuesto en el art. 303 de la Constitución de la República: “ Los decretos de la Junta Departamental y las resoluciones del Intendente Muni-cipal contrarios a la Constitución y a las leyes, no susceptibles de ser impugnados ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo , serán apelables para ante la Cámara de Representantes (...)” (el destacado no es original). Sobre el referido requi-sito, señala el Prof. Jiménez de Aréchaga: “ El Constituyente dice que serán recurribles aquellas decisiones no susceptibles de ser reclamadas ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Para recurrir ante este Cuerpo, de acuerdo a los artículos respec-tivos, se requiere por parte del recurrente la titu-laridad de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legítimo. Es decir, en todas aquellas decisiones de los órganos departamentales frente a las cuales exista un individuo o varios que tengan eventual-mente un interés directo, personal, deberá recurrir ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En cambio, hay otro tipo de decisiones de alcance y de naturaleza políticos, en los cuales, al privar el interés o el criterio político, deberán ser recurridos no ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, sino por esta vía del artículo 303, a la Asamblea General ” (Cfme. Jiménez de Aréchaga, J., La Constitución de 1952, Cámara de Senadores, Montevideo, 1995, pág. 587). Por su parte el Prof. Horacio Cassinelli Muñoz, al analizar el requisito de la no impugnabilidad ante el TCA, sostiene que “(...) los actos administrativos apelables ante la Asamblea General son aquellos que no violan derechos subjetivos ni lesionan interés directo, personal y legítimo de alguien ” (Cfme. Cassinelli Muñoz, H., “La apelación para ante la Asamblea General según el artículo 303 de la Constitución”, en Derecho Constitucional y Administra-tivo , La Ley Uruguay, Montevideo, 2010, págs. 295/296; en igual sentido: Delpiazzo, C., “Recursos de apelación ante la Cámara de Representantes contra actos de los Gobiernos Departamentales”, cit., pág. 273). Distinta es la postura de Martins, quien señala al examinar el punto: “ En cuanto a las resoluciones del Intendente que no son susceptibles de ser impugnadas ante el TCA son ‘los actos de Gobierno’, de acuerdo con lo dispuesto en el num. 1° del art. 26 del decreto-ley Nº 15.524 (...) Tampoco se consideran comprendidos en la jurisdicción anulatoria, según el art. 27 del decreto-ley Nº 15.524, entre otros, los actos que: ‘1) Se emitan denegando los reclamos de cobros de pesos, indemnización de daños y perjuicios que tiene su causa en un hecho procedente de la Administración, del que se la responsabiliza. 2) Desestimen la devolución de las cantidades de dinero que reclaman los interesados (...)’” (Cfme. Martins, D., El Gobierno y la Administración de los Departamentos , tomo II, Daniel Hugo M., Montevideo, 2003, pág. 317). Durán Martínez, al estu-diar el requisito en análisis y luego de citar las posiciones de los distintos autores mencionados, indica que prefiere el enfoque de Martins, “(...) ya que se basa en categorías de actos excluidos de la acción de nulidad. En esos casos, no hay duda que no procede la acción de nulidad y tampoco hay duda de que procede el recurso de apelación del artículo 303 de la Constitución. En cambio, en los casos en que no existe un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto adminis-trativo, queda claro que no procede la anulación del acto por parte del TCA, pero no es evidente que en todos esos casos proceda el recurso del artículo 303 analizado. (...) lo que hay que tener en cuenta no es si un acto administrativo en particular no es susceptible de impugnación ante el TCA sino si una determinada categoría de actos no es susceptible de impugnación ante el TCA. Por eso es que hay que ser muy cuidadoso cuando se dice que no son susceptibles de la acción de nulidad –y por ende susceptibles del recurso de apelación del art. 303- aquellos actos administrativos que no lesionan derechos subjetivos o interés directo, personal y legítimo de nadie. Esto es así si se trata de una categoría de actos que no produce ese tipo de lesión; pero si puede producirla aunque el acto concreto no los produzca, ese acto no será susceptible de la acción de nulidad pero tampoco del recurso de apelación ante la Cámara de Representantes ” (Cfme. Durán Martínez, A., Casos de Derecho Adminis-trativo , Volumen V, Augusto Durán Martínez, Montevideo, 2007, págs. 36/37). IV.II) La Corporación en mayoría participa del criterio interpretativo impulsado por los Profs. Jiménez de Aréchaga y Cassinelli Muñoz. La disposición constitu-cional refiere a la apelabilidad, por la vía del art. 303, de aquellos actos del Intendente: “ no susceptibles de ser impugnados ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ”. Los actos administrativos excluidos del régimen previsto en el art. 303, son aquellos actos concretos que no pueden ser impugnados ante el TCA. La disposición no refiere a “categorías de actos no susceptibles de impugnación ante el TCA” (como alude Durán Martínez), sino concretamente a actos “no susceptibles de ser impugnados ante el TCA”, razón por la cual no se tiene el honor de compartir el criterio hermenéutico de dicho autor. Cabe entonces preguntarse: ¿Cuáles son los actos administrativos que no son susceptibles de ser impugnados ante el TCA? La respuesta la encontra-mos en el art. 309 de la Constitución: por un lado, no son impugnables ante el TCA los actos que no sean “definitivos”; por otro, tampoco serán impugnables aquellos actos que no lesionen (o más técnicamente, que no afecten) un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legítimo de nadie. En efecto, la primera exclusión surge del primer inciso del art. 309, conforme con el cual: “ El Tribunal de lo Contencioso-Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Ad-ministración, en el ejercicio de sus funciones (...)”. Por su parte, la segunda exclusión, emerge del tercer inciso del art. 309, el cual preceptúa: “ La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo ”. Entonces, en línea con las enseñanzas de Jiménez de Aréchaga y Cassinelli Muñoz, lo que corresponde examinar en el caso, es si frente a la decisión del órgano departamental (Resolución de la IDM Nº 3843/2017) existe algún sujeto que pueda alegar un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legítimo lesionado (o mejor dicho: afectado o alcanzado) por el acto administrativo en cuestión. En tal sentido, la Corte en la ya referida mayoría no logra vislumbrar la existencia de algún sujeto que se encuentre legitimado para impugnar dicha resolución ante el TCA. IV.III) En primer lugar, el hecho de que el Estado – Poder Ejecutivo – Ministerio de Economía y Finanzas haya deducido acción de nulidad ante el TCA contra la referida resolución no resulta determi-nante, como pretende la aquí accionante. En efecto, en el marco de la presente acción por lesión de autonomía departamental, es la Corte la que debe resolver, incidenter tantum , si el Estado –actuando a través del MEF- cuenta o no con legitimación para promover acción de nulidad ante el TCA contra la resolución dictada por la IDM. En otras palabras, la susceptibilidad de un acto administrativo de ser impugnado ante el TCA no puede depender de que, en los hechos, algún sujeto lo haya efectivamente impugnado. Lo que debe analizar el intérprete (en este caso: la Corte) es si existe algún sujeto de derecho que verdaderamente cuente con legitimación activa para impugnar el acto ante aquel Tribunal. Huelga anotar, además, en lo que respecta a la impugnación deducida ante el TCA por el Estado – Poder Ejecutivo – Ministerio de Economía y Finanzas (Acción de nulidad Ficha Nº 812/2017), que dicho Tribunal aún no se ha pronunciado respecto a si el promotor ostenta o no legitimación activa para impugnar el acto, aspecto que -de regla- recién se dilucida al momento del dictado de la sentencia definitiva. En efecto, de la lectura del testimonio de dicho expe-diente, agregado a estos autos a fs. 1140/1245, emerge que el Tribunal aún no se ha pronunciado sobre el punto. A esta compulsa, se suma la que la Corporación realizó en el sistema de gestión del TCA al momento de emitir este pronunciamiento, de la que emerge que el proceso aún se encuentra en etapa de prueba. IV.IV) Como fuera señalado, la mayoría considera que la Suprema Corte de Justicia, para poder fallar sobre el fondo en el presente proceso, debe decidir, incidenter tantum , si la resolución de la IDM que fuera apelada ante la Cámara de Representantes por la vía del art. 303 es o no susceptible de impugnación ante el TCA. Y bien, en ese orden de ideas, considera la Corporación que la Resolución de la IDM Nº 3843/2017 no es susceptible de ser impugnada ante el TCA, pues no es pasible de lesionar derechos subje-tivos ni intereses directos, personales y legítimos de nadie. El Estado (PE – MEF) carece de legitimación activa para impugnar ante el TCA la Resolución Nº 3843/2017 de la IDM. Cabe recordar que mediante dicho acto administrativo: 1º) se tuvo por debidamente acreditada la legitimación dominial solicitada por Resolución Nº 2072/2006 y por efectuados los controles ordenados por Resolución Nº 2987/2005; 2º) se autorizó la emisión de la planilla de contribución inmobiliaria conforme se dispuso por Resolución Nº 1987/2005, come-tiéndose a tales efectos a la Dirección General de Hacienda; 3º) se aclaró que lo dispuesto precedentemente queda sujeto a que el gestionante preste conformidad expresa a la presente resolución y a la inscripción de los desistimientos correspondientes (fs. 1049/1051 vto.). No parece que el contenido dispositivo de la resolución en cuestión sea pasible de lacerar la esfera jurídica del Estado – Poder Ejecutivo – Ministerio de Economía y Finanzas, sujeto que no está comprendido en el ámbito de aplicación subjetiva de la norma creada por el acto administrativo. En su demanda de nulidad ante el TCA, esgrimió la accionante: “ El MEF tiene un interés directo, personal y legítimo en estas actuario-nes, en virtud de las competencias en relación al patri-monio Fiscal del Estado que le asignó la Ley Nº 15903, que expresa: ‘Artículo 526.- Integran el patrimonio del Estado el derecho de dominio y los demás derechos reales sobre los bienes inmuebles, muebles y semovientes así como los derechos personales que, por institución expresa de la ley o por haber sido adquiridos por sus organismos y entes, son de propiedad nacional en los términos de los artículos 477 y 478 del Código Civil. Su administración estará a cargo: 1) Del organismo que los tenga asignados o los haya adquirido para su uso, o de cada Ministerio en el Poder Ejecutivo. 2) Del Ministerio de Economía y Finanzas los que no estén asignados a un servicio determinado. Respecto de los bienes nacionales de uso público, la acción del Estado será sólo de conservación y vigilancia. Artículo 527: Los bienes inmuebles del Estado y los del tesoro cultural de la Nación, no podrán enajenarse ni gravarse en forma alguna, sin la expresa disposición de una ley, o con la autorización de la Junta Departamental. La autorización deberá indicar el destino de su producido’. En consecuencia, la normativa vigente le otorga a mi mandante, legitimación activa en estas actuaciones ” (fs. 1158 vto./1159). La Corte, en mayoría, no comparte esta línea de razonamiento. El hecho de que, a juicio del promotor, la propiedad de los inmuebles en cuestión corresponda al Estado, no le otorga legitimación para impugnar la multicitada resolución de la Intendencia de Maldonado. Ello por cuanto la voli-ción administrativa en cuestión no implica, en absoluto, la declaración o el reconocimiento de la existencia de un derecho de propiedad del Sr. Rey sobre tales bienes (ni ningún otro derecho real sobre los mismos), aspectos que solo podrían ser decididos por el Poder Judicial, nunca por un órgano administrativo integrante de un Gobierno Departamental. El acto impugnado ante el TCA se limita a autorizar la emisión de la planilla de contribución inmobiliaria en relación a los padrones de marras, aspecto éste que sí ingresa dentro de la competencia de la Intendencia de Maldonado. La circunstancia de que, mediante dicho acto, se tenga por “(...) debidamente acreditada la legitimación dominial solicitada por Resolución Nº 2072/2006” , implica únicamente una constatación efectuada por la Intendencia a los solos efectos del trámite promovido por el administrado, pero de modo alguno supone otorgar o reconocer a éste el derecho de propiedad sobre tales inmuebles, lo cual, se reitera, está fuera del parquet competencial del Gobierno Departamental. En suma, el contenido dispositivo del acto atacado en nada puede afectar la situación jurídica subjetiva del Estado – Poder Ejecutivo – MEF, por lo que éste carece de legitimación activa para impugnarlo. IV.V) Sentado lo anterior, es menester preguntarse si existe algún otro sujeto que pudiera ostentar legitimación para accionar de nulidad contra la Resolución de la IDM Nº 3843/2017. La actora esgrime en su demanda que la resolución en cuestión no encuadra en el art. 303 de la Constitución porque puede causar un agravio a un tercero, por lo que éste podría impugnarla administrativamente y, luego, jurisdiccionalmente con la acción de nulidad. Señala al respecto, invo-cando la consulta de Durán Martínez, que el acto podía ser -y de hecho lo fue- impugnado ante el TCA por el Estado, actuando a través del MEF. Agrega, citando la consul-ta de Correa Freitas, que la resolución es susceptible de ser impugnada por el propio peticionante (Jorge Rey), como por cualquier persona que tenga un interés directo, personal y legítimo en los inmuebles Padrones 924 a 927, como por ejemplo los miembros de la Junta Departamental de Maldonado. A juicio de la Corte en mayoría, ninguno de los referidos sujetos ostenta legitimación para impugnar el acto administrativo dictado por la IDM. En relación a la posi-bilidad de impugnación por el Estado –actuando a través del MEF-, cabe remitirse a lo previamente señalado. Respecto a la alegada impugnabilidad jurisdiccional del acto por el propio peticionante (Jorge Rey), no parece viable, atento a que la resolución administrativa en cuestión justamente hace lugar a la petición que fuera formulada por el adminis-trado, por lo que en modo alguno puede causarle agravio. En cuanto a los ediles de la Junta Departamental de Maldonado, tampoco puede decirse que ostenten legitimación activa para promover acción de nulidad contra la resolución de marras, desde que en modo alguno puede sostenerse que se hallen dentro del ámbito de aplicación subjetiva de la norma. En la discusión parlamen-taria que precedió a la aprobación de la resolución de la Cámara de Representantes, el diputado Ope Pasquet expresó que los ediles de la JDM podrían accionar ante el TCA porque se ha omitido el requisito de la autori-zación de la Junta. En su intervención, el referido legislador citó la opinión del Prof. Horacio Cassinelli Muñoz –a la que previamente se hizo referencia en este voto-, luego de lo cual señaló: “(...) Pero esto que dice Cassinelli de ninguna manera significa que ningún acto que genere interés político o revista características de interés general es, por eso mismo, no impugnable ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, no se sigue una cosa de la otra. Aquí hay un acto administrativo, viciado a mi juicio, porque no observó las formalidades establecidas por la Ley Orgánica Municipal de 1935 para su dictado, pero que, sin embargo, existe como tal acto administrativo y, por lo tanto, puede impugnarse, en vía administrativa, primero, y ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, después. Y digo también, simple-mente como complemento, sin mayor relevancia en este caso, que creo que los ediles podrían ir ante el TCA, porque se ha omitido el requisito de la autorización de la Junta y, por lo tanto, ellos se han visto menoscabados en el ejercicio de sus competencias y tienen un interés directo, personal y legítimo para hacer valer esa circunstancia” (fs. 1097 vto.). En el mismo sentido se pronunció el diputado Daniel Radío, quien sostuvo: “(...) como primera cosa, tenemos que saber si efectivamente existen potenciales impugnantes de esta resolución de la Intendencia de Maldonado. Creo que está claro que existen potenciales impugnantes, en primer lugar, los peticionantes de este recurso. Ellos señalan que no se los tuvo en cuenta, que no se tomó en cuenta la opinión de la Junta Departamental y es porque ven vulnerado un derecho. Tienen un interés directo, personal y legítimo para dirigirse al Tribunal de lo Contencioso Administrativo e impugnar esta resolución ” (fs. 1098 vto.). La Corte en mayoría no comparte el razonamiento de los citados legisladores. Si la resolución de la IDM se aprobó sin cumplir con el requisito de obtener la autorización de la Junta, ello podrá constituir un vicio del acto administrativo (en caso que se entendiera que tal autorización era preceptiva en el caso); pero tal extremo no otorga legitimación activa a la Junta Departamental ni a los ediles en forma individual, para accionar de nulidad contra dicha volición ante el TCA. Ni la Junta ni sus miembros son los destinatarios de los efectos jurídicos del acto administrativo en cuestión, por lo que no pueden alegar la existencia de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legítimo que resulte afectado por la resolución. Finalmente, en cuanto a la alegación genérica efectuada por la Intendencia respecto a la existencia de legitimación activa de: “ cualquier persona que tenga un interés directo, personal y legítimo en los inmuebles Padrones 924 a 927 ”, la actora no especifica en su demanda quiénes podrían ser los sujetos que ostenten tal interés, lo que sella, en el punto, la suerte de la impugnación. Sin perjuicio de lo cual, huelga anotar que en la discusión parlamentaria en la Cámara de Representantes, el diputado Pablo Abdala sostuvo, en relación a quiénes podrían estar legitimados para impugnar el acto de la IDM ante el TCA, lo siguiente: “(...) tal vez, vecinos de la localidad de Edén Rock, pudieran sentirse agraviados en algún derecho subjetivo o en algún interés directo, y estarían en condiciones de impugnar ese acto administrativo ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ” (fs. 1095 vto.). En similar sentido, el diputado Daniel Radío expresó que los vecinos podrían impugnar esa resolución ante el TCA, puesto que: “ Estamos hablando de la eventualidad de enajenar las playas. Los vecinos tienen interés directo, personal y legítimo y, por lo tanto, pueden presentarse ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para recurrir esto, si les parece oportuno y conveniente ” (fs. 1098 vto.). La Corte en mayoría tampoco comparte el enfoque de los referidos legisla-dores. No se llega a advertir cómo podrían resultar afectados los vecinos de Edén Rock, por el hecho de que se emita la planilla de contribución inmobiliaria en relación a los padrones de marras. Cabe puntualizar que el acto atacado no implica el otorgamiento de un permiso de construcción al Sr. Jorge Rey (véase especialmente el numeral 12 de la petición original presentada por Ricardo Costa, a fs. 451), por lo que no pueden trasladarse a la especie las consideraciones efectuadas en algunas sentencias del TCA que en su momento reconocieron legitimación activa a los linderos para impugnar actos que autorizaban construcciones a sus vecinos. Por lo demás, en referencia a la: “ eventualidad de enajenar las playas ”, debe señalarse que el acto administrativo de la IDM no supone –ni podría jamás suponer- la enajenación de los bienes en cuestión. Sin perjuicio de lo cual, tampoco sería procedente la invocación por los vecinos de la zona de la existencia de un derecho subjetivo o un interés legítimo afectado en relación a la “defensa de las playas”. En definitiva, cabe con-cluir que si bien la Resolución de la IDM Nº 3843/2017 es un acto administrativo y no ingresa dentro de ninguna de las categorías de actos a cuyo respecto está excluida la acción de nulidad (arts. 26 y 27 del Decreto Ley 15.524 y normas concordantes), no existe en el caso ningún sujeto que pueda válidamente aducir la titularidad de un derecho subjetivo o interés directo, personal y legítimo lesionado ( rectius : alcanzado) por dicha resolución, por lo que ésta no es susceptible de ser impugnada ante el TCA. En consecuencia, resulta viable la interposición a su respecto del recurso de apelación previsto en el art. 303 de la Constitución de la República. V) A juicio del Sr. Ministro Dr. Tabaré Sosa Aguirre existen dos agravios traídos a consideración por la Intendencia Departamental de Maldonado que han sido considerados ut supra por la mayoría de la Corte -con excepción del Sr. Ministro Dr. Sosa Aguirre- en los CONSIDERANDOS III) y IV), que no pueden ser objeto de estudio por esta Corporación. A juicio del Sr. Ministro Dr. Sosa Aguirre el propio constituyente determinó que los controles formales de la admisibilidad de la vía prevista en el artículo 303 de la Constitución sean resueltos por la propia Cámara. En efecto, los agravios que guardan relación con la tempestividad del acciona-miento por parte de los ediles departamentales ante la Cámara de Representantes y si el acto en cuestión resulta –o no- susceptible de impugnación ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, son de estricto control de la Cámara y no de esta Corporación. En otras palabras, la acción por lesión de autonomía consagrada en el artículo 283 no puede convertirse en una suerte de recurso de alzada ante la resolución recaída por la propia Cámara, la cual, al amparo del artículo 303 y en forma previa a resolver el fondo, atendió que se cumplían los requisitos de admisibilidad del accionamiento (tempesti-vidad e imposibilidad de impugnación del acto ante el TCA). En consecuencia, a juicio del Dr. Sosa Aguirre, esta Corporación no puede efectuar apreciaciones incidenter tantum sobre si la resolución de la Intendencia Departamental de Maldonado que fuera apelada ante la Cámara de Representantes es o no susceptible de impugnación ante el TCA, pues el único legitimado constitucionalmente para desarrollar dicho control es la propia Cámara. En tal sentido, no puede perderse de vista que el propio artículo 303 de la Constitución establece que dicho control corresponde que sea realizado por la propia Cámara, al señalar que: “los decretos de la Junta Departamental y las resoluciones del Intendente Municipal contrarios a la Constitución y a las leyes, no susceptibles de ser impugnados ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, serán apela-bles para ante la Cámara de Representantes dentro de los quince días de su promulgación, por un tercio del total de miembros de la Junta Departamental o por mil ciudadanos inscriptos en el Departamento ”. Y, sobre el control de admisibilidad que debe realizar la Cámara, el artículo 3 de la Ley Nº 18.045 consagró a texto expreso: “la Cámara de Representantes examinará en primer lugar si se han cumplido los requisitos de admisibilidad del recurso. Verificado el incumplimiento, el recurso se rechazará de plano sin considerar el fondo del asunto ”. En autos, efectivamente la Cámara realizó dicho control y, en consecuencia, al entender que el recurso era admisible se pronunció sobre el fondo de la cuestión. Tal aspecto, como viene de señalarse, fue controlado por la Cámara en aplicación de lo dispuesto por el artículo 3 de la Ley Nº 18.045, extremo formal que no puede ser revisado por esta Corporación. En definitiva, concluye el Dr. Sosa Aguirre que esta Corporación puede analizar si la resolución de la Cámara de Representantes violó o no la autonomía departamental pero solo en el fondo (léase existencia o no de transacción) y no en los aspectos formales. Razonar en sentido contrario supondría, dotar de prerrogativas a esta Corporación en relación al artículo 303 de nuestra Carta Magna, de la cual carece. VI) Respecto a la alegada inexistencia de transacción . Por último, sostuvo la actora que la Resolución Nº 3843/2017 de la IDM no supuso una transacción encubierta, como alegaron los ediles en su recurso ante la Cámara de Representantes, por lo que no había razones para que dicha Cámara anulara el acto administrativo de la Intendencia. Afirmó al respecto que la Resolución Nº 3843/2017 no implica transacción, sino un acto administrativo condicionado. A su vez, el desistimiento presentado por la parte actora ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Maldonado de 5º Turno (IUE: 280-43/2011) no puede considerarse como una transacción entre la parte actora y la Intendencia de Maldonado. Al respecto, se remitió a lo expresado por la Dra. Margarita de Hegedus, en consulta formulada sobre el punto, en la que se señaló que ni el desistimiento presentado ni el dictado de la Resolución Nº 3843/2017 de la IDM encubren una transacción, dado que ambos actos carecen del elemento esencial para calificarlo como tal, esto es, la exis-tencia de recíprocas concesiones. Agregó, siempre de confor-midad con la referida consulta, que cuando en la resolución se condiciona la expedición de las planillas a que el gestionante, en forma previa, desista de las pretensiones deducidas en el expediente judicial, claramente no se solicita concesión de tipo alguna al gestionante, dado que la Intendencia tuvo por acreditado lo que debió haber tenido por acreditado muchos años antes, de acuerdo a todos los informes vertidos, que en forma coincidente concluyeron en la salida fiscal y en la naturaleza privada de los inmuebles en cuestión. La Corte considera que no le asiste razón a la actora en su planteo. Es clara la existencia de una transacción encubierta. Véase que, luego de más de diez años de tramitación administrativa, la Intendencia finalmente accedió a lo que fuera peticionado en el año 2005 por los administrados (inicialmente por Ricardo Costa, luego sucedido por Jorge Rey), pero lo condiciona a que: “ el gestionante preste conformidad expresa a la presente Resolución y a la inscripción de los desisti-mientos correspondientes ” (numeral 3º del acto, fs. 1051). Cabe recordar que, durante el largo interregno transcurrido entre el dictado de las Resoluciones Nos. 2987/2005 y 2072/2006 (cuyo contenido fue reseñado en el capítulo de “Antecedentes”) y la emisión de la Resolución Nº 3843/2017 (que finalmente autoriza la emisión de la planilla de contribución inmobiliaria, conforme se había dispuesto –en forma condicionada- en la Resolución Nº 2987/2005), el Sr. Jorge Cristian Rey había promovido en sede judicial acción declarativa, acción de cumplimiento de acto administrativo y acción de daños y perjuicios contra la Intendencia Departamental de Maldonado (IUE: 280-43/2011, tramitado ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Maldonado de 5º Turno). A partir de ese momento (febrero de 2011), corrieron en simultáneo las actuaciones judiciales y administrativas, conforme surge de los testimonios de los respectivos expedientes agregados a estos obrados. Luego de varios años en que el expediente administrativo presentaba escaso avance y, estando en curso la acción judicial previamente señalada (iniciada por el peticionante contra la Intendencia de Maldonado, la que en un principio se opuso totalmente a las pretensiones formuladas por aquel), se arribó finalmente en el año 2017 al dictado de la Resolución de la IDM Nº 3843/2017, por la cual se acoge la petición formulada por el administrado, pero sujeto a la condición de que éste desista del proceso judicial en curso. La existencia de esa condición surge, como se indicó, del numeral 3º de la parte dispositiva de la resolución, y también, con mayor claridad, del dictamen emitido por la Directora General de Asuntos Legales (previo al dictado del acto), en el cual se informó que: “(...) se podría acceder a la petición, (...) otorgar plena validez y eficacia a la Resolución Nº 2987/2005 (...) , y someter la resolución correspondiente a la condición de que se produzca formalmente el desistimiento de las acciones a que se hace referencia, así como que se exprese en la misma forma por el gestionante que no tiene nada que reclamar por ningún concepto a la Intendencia de Maldonado ” (fs. 920). Por más que la asesora sostenga en dicho dictamen que ello no constituye una transacción, postura que luego es sostenida por la Intendencia en este proceso, resulta bastante evidente el otorgamiento por las partes de recíprocas conce-siones: la Intendencia acoge la petición formulada por el gestionante, a cambio de que éste desista de las acciones judiciales promovidas contra aquélla. En consecuencia, la multi-citada resolución de la IDM encubre una transacción, en función de lo cual, y en base a lo dispuesto en el art. 35 num. 11 de la Ley 9.515, dicho acto administrativo debió haber sido sometido a autorización de la Fiscalía Letrada Departamental y de la Junta Departamental de Maldonado, lo cual no se hizo. Fue justamente en razón de la no observancia de tales requisitos que la Cámara de Representantes anuló la Resolución de la IDM Nº 3843/2017, lo que resultó ajustado a Derecho. En tal sentido, señaló el diputado Darcy de los Santos, miembro informante de la mayoría ante la Cámara de Representantes: “ Las irregularidades del procedimiento que vician de nulidad la resolución dictada por el intendente de Maldonado radican en que no se requirió el dictamen previo del fiscal letrado Departamental ni la autorización de la Junta Departamental en forma previa a que se adoptara la resolución impugnada, objeto del presente recurso, tal como se establece en el numeral 11 del artículo 35 de la Ley Nº 9.515, ambos requisitos ignorados por la Inten-dencia de Maldonado. Este procedimiento irregu-lar de ignorar lo establecido en el numeral 11 del artículo 35 de la Ley Nº 9.515 pretende dictar actos complejos de gobierno como si no lo fueran, estableciendo una forma de gobernar que omite requerir las autorizaciones y aprobaciones legales imprescin-dibles (...) ; son verdaderos actos de transacción provocados por la petición de un particular y aunque se les llame ‘actos unilaterales de la Intendencia a los que el particular adhiere’ –categoría que hasta ahora ni la jurisprudencia ni la doctrina nacional conocía-, en realidad se trata de un negocio bilateral que se pretende ocultar a los órganos de control externo que deben aprobarlos o autorizarlos, es decir, la Fiscalía Letrada Departamental y la Junta Departamental ” (fs. 1092). En similar sentido se pronunció el diputado Ope Pasquet, quien si bien entendió que el recurso de apelación no era admisible por razones formales, igualmente se expidió sobre el fondo del asunto planteado, en los siguientes términos: “(...) la resolución en cuestión, en definitiva, representa una transacción que debió haber sido sometida a la consideración del Fiscal Letrado Departamental y de la Junta Departamental, como establece el numeral 11) del artículo 35 de la Ley Orgánica Municipal, la Ley Nº 9.515, del año 1935. Pretender que no estamos ante una transacción, sino ante dos actos unilaterales que resultan maravillosamente complementarios, vaya uno a saber por qué, francamente, no es de recibo. Sería lo mismo que decir que cuando hay partes que intercambian cosas por precio, no hay una compraventa, sino que lo que hay es la donación de un inmueble, por un lado, y la donación de una suma de dinero, por otro. (...) Esto es lo que en este caso se concreta en una resolución de la Intendencia, a cambio de que la parte que inició el juicio desista, como es lógico. Esas son las transacciones que normal-mente ocurren en la vía judicial: las partes se hacen recíprocas concesiones y ponen fin, de esa manera, al litigio, que es para ello que se hacen las transac-ciones, para poner fin a un litigio pendiente o precaver un litigio eventual. Acá había un litigio pendiente y se le puso fin. La Intendencia dio lo que hasta ese momento no había dado, pese a que hacía años que se le venía reclamando y el particular, entonces, depuso su pretensión ” (fs. 1098; véase también fs. 1104 vto. y 1111). La misma línea argumental fue sostenida en la exposición del diputado Tabaré Viera (fs. 1099 y vto.). En definitiva, por las razones señaladas, la resolución de la IDM encubría una transacción, por lo que resulta ilícito que se haya dictado sin haberse recabado la autorización de Fiscalía Letrada Departamental y de la Junta Departamental de Maldonado, de acuerdo con lo exigido por el art. 35 num. 11 de la Ley 9.515. En consecuencia, no se advierte ilegitimidad en la Resolución Nº 434 de la Cámara de Representantes, lo que conduce a la desestimatoria de la acción por lesión de autonomía departamental promovida por la IDM. VII) Condenas procesales . En tiempos recientes, las sentencias de la Corte que han desestimado las acciones por lesión de autonomía departamental han puesto las costas de cargo de las accionantes, sin mayor fundamentación al respecto (véase por ejemplo las Sentencias Nos. 77/2004 , 322/2004 , 171/2005 , 505/2011 y 1.171/2011 , entre otras). La Corte en su actual integración considera que dado que no hay una regulación procesal específica para este accionamiento, la distribución de los costos y costas del proceso debe hacerse conforme a la regla general prevista en el art. 56.1 del C.G.P., el cual remite al art. 688 del Código Civil. Así lo entendió la Corte, por ejemplo, en Sentencia Nº 159/1998 . En función de lo señalado y en virtud de la correcta conducta procesal observada por ambas partes a lo largo del presente proceso, corresponde distribuir las costas y costos por su orden, sin especial condenación. Por estos fundamentos y en atención a lo establecido en el art. 283 de la Constitución de la República y concordantes, la Suprema Corte de Justicia FALLA : DESESTÍMASE LA ACCIÓN POR LESIÓN DE AUTONOMÍA EMPRENDIDA, SIN ESPECIAL CONDENACIÓN PROCESAL. NOTIFÍQUESE A DOMICILIO Y OPORTUNAMENTE DEVUÉLVASE.