Sentencia Definitiva N° 85/2021

Montevideo, cuatro de mayo de dos mil veintiuno VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “DA ROSA PERRONE, CLAUDIA Y OTROS C/ PODER EJECUTIVO Y OTROS - ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 52 INC. 2 DE LA LEY Nº 17.930 EN LA REDACCIÓN DADA POR EL ART. 15 DE LA LEY Nº 19.535”, IUE: 1-132/2018. RESULTANDO : 1.- A fs. 43 a 69, en fecha 12 de octubre de 2018, los actores promueven Acción de Inconstitucionalidad del inc. 2 del art. 52 de la Ley No. 17.930 en la redacción dada por el art. 15 de la Ley No. 19.535, por ser contrario a los arts. 7, 8 y 72 de la Constitución, contra el Poder Ejecutivo (Ministerio de Economía y Finanzas), el Poder Legislativo y el Poder Judicial, en su carácter de funcionarios o ex funcionarios dependientes del Poder Judicial en el período comprendido entre el 23 de diciembre de 2012 y el presente, y habiendo obtenido sentencia firme de condena a la Suprema Corte de Justicia a pagar suma de dinero más condena de futuro (Sentencia No. 9/2015 del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 19no. Turno, autos IUE: 2-31993/2014, pues la condena al Ministerio de Economía y Finanzas fue revocada en segunda instancia. Sin embargo, el pago no se ha hecho efectivo por cuanto el Ministerio primero se amparó en lo dispuesto por el derogado art. 733 de la Ley No. 19.355, y actualmente con base en la norma cuya declaración de inconstitucionalidad se pretende, conforme a la Resolución del Poder Ejecutivo de fecha 7 de mayo de 2018 que luce en los autos ya citados de Civil 19no. Turno. Relatan los antecedentes normativos por cuyo mérito tienen interés directo, personal y legítimo para promover la presente acción, conforme a lo establecido en los artículos 258 de la Constitución de la República y 509 del Código General del Proceso. Estiman que la norma atacada se opone a lo establecido en los preceptos consignados, dado que su aplicación determina la frustración del cobro de la deuda que el Estado mantiene con los comparecientes. A través de esta se pretende que el pago de las condenas judiciales que poseen a su favor quede a merced del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, ya que requiere la aprobación de un crédito presupuestal. Asimismo, se funda la legitimación pasiva de los tres poderes de estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), en la misma forma en que fue reconocido por Sentencia No. 1417/2017 de la Suprema Corte de Justicia integrada ante un caso idéntico al de estos autos. Se relaciona que el Juzgado Letrado actuante por Resolución No. 2827/2018 tuvo presente la manifestada imposibilidad legal de dar cumplimiento al pago fraccionado de la condena dispuesta en autos por parte del Ministerio de Economía y Finanzas, y ello con base en que no ha sido controvertida la circunstancia de que el monto de la condena dictada en autos excede de 75.000.000 unidades indexadas. Afirman los accionantes que se han visto lesionados por la aplicación de una disposición claramente inconstitucional, pues teniendo a su favor una sentencia de condena al pago de suma de dinero, el Estado condenado ha evadido su cumplimiento, primero invocando el art. 733 de la Ley No. 19.355 (que fue declarado inconstitucional por Sentencias de la Suprema Corte de Justicia Nos. 576/2017 y 1417/20217), actualmente derogado, y ahora con fundamento, nueva-mente, en el inc. 2 del art. 52 de la Ley No. 17.930, en la redacción dada por el art. 15 de la Ley No. 19.535, que ahora, además, da fundamento a la resolución del Juzgado Civil de 19no. Turno, que desestima el cumplimiento fraccionado Indican cuáles son a su criterio las inconstitucionalidades en razón de forma y de fondo del precepto legal impugnado y las normas constitucionales directamente violentadas por ésta, en particular lo dispuesto en los artículos 7, 8, 12, 72 y 256 a 261 de la Constitución de la República. Se señalan opiniones que denuncian la inconstitucionalidad de la norma: El Colegio de Abogados del Uruguay, el ex Presidente de la Suprema Corte de Justicia Dr. Jorge Chediak y algunos legisladores en el proceso de aprobación de su aprobación. Ofrecen prueba, fundan su derecho en las normas legales y constitucionales respectivas y solicitan que se declare la inconstitucionalidad e inaplicabilidad a su parte del artículo 733 de la Ley No. 19.355. 2.- Constituida en legal forma la Corporación actuante en autos, de acuerdo con las resultancias de fs. 72-174, se confirió traslado a los demandados y al Sr. Fiscal de Corte (fs. 174). 3.- A fs. 164-167, 171-180 vto. y 184-195 vto. contestaron la demanda los organismos estatales demandados, abogando por su rechazo por los fundamentos que exponen. 4.- A fs. 199-200 se abstuvo el Sr. Fiscal de Corte por los motivos que expresa, y se dispuso la realización de sorteo previsto en el inc. 2 de la Ley No. 19.483 entre los Fiscales Letrados de Montevideo, designándose Fiscal Subrogante del Sr. Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación, al Dr. Ricardo Lackner, quien se expidió a fs. 207, en fecha 3 de diciembre de 2019, estimando que no resulta procedente la actuación del Fiscal de Corte en el proceso de inconstitucionalidad de la ley, en virtud de lo dispuesto por el art. 8 de la Ley No. 19.788, que derogó el art. 29 de la Ley No. 15.982, en la redacción dada por el art. 649 de la Ley No. 19.355 de 19 de diciembre de 2015. 5.- De fs. 449 a 463 obran los alegatos de bien probado de las partes. 6.- A fs. 464 se dispuso el pasaje de los autos a estudio de los Sres. Ministros por su orden, oportunidad en la que debió integrarse nuevamente la Suprema Corte, conforme a lo que surge de fs. 472, 483 y 508. Finalizado el estudio de precepto por los Sres. Ministros actuantes en autos y habiéndose dispuesto emitir sentencia definitiva, se realizó el respectivo acuerdo, designándose a la suscrita para su redacción, la que se dicta en la fecha, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 519 del Código General del Proceso. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia integrada y por unanimidad, hará lugar a la acción de inconstitucionalidad deducida en autos contra el inc. 2 del art. 52 de la Ley No. 17.930, en la redacción dada por el art. 15 de la Ley No. 19.535, en mérito los fundamentos que se expresarán, declarando en consecuencia su inaplicabilidad a los accionantes. II) Conforme a lo expresado por el Maestro Eduardo Couture, se entiende la inconstitucionalidad como “El vicio o defecto de que adolece una norma con fuerza de ley, cuando ha sido dictada en contra de los preceptos de la Constitución, ya sea con lesión de los derechos que la misma confiere, con exceso o desviación de los poderes que en ella se otorgan, o con quebranto de las formas señaladas para la realización del acto” (Vocabulario Jurídico de Eduardo Costure, biblioteca de la Facultad de Derecho, Montevideo, 1960). III) Sobre la legitimación activa y pasiva de los sujetos del presente juicio, se comparten los fundamentos esgrimidos por los accionantes en su demanda. Los actores, en sus calidades de funcionarios y ex funcionarios dependientes del Poder Judicial, conforme resulta de autos, se encuentran legitimados para invocar la inconstitucio-nalidad de la norma referida, teniendo un interés directo, personal y legítimo, en virtud de la situación procesal descripta, teniendo a su favor sentencia firme de condena y de condena futura, a cuya descripción y análisis contenido en la demanda nos remitimos en honor a la brevedad y a lo establecido en los artículos 258 de la Constitución de la República y 509 Nral. 1º del Código General del Proceso. Cabe considerar que se entiende por interés directo el inmediato, no eventual o futuro, como lo ha definido Héctor Georgi en “El Contencioso Administrativo de Anulación”, página 188. El interés es legítimo cuando se postula la afectación de un derecho por parte de las normas cuya inconstitucionalidad se sostiene y será personal si es propio, por oposición a popular o ajeno (cf. Véscovi, “El proceso de inconstitucionalidad de la Ley”, Cuaderno número 18, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Montevideo 1967, página 148, entre otros autores citados en Sentencias Nos. 300/2016 y 730/2014 de la Suprema Corte de Justicia). Es de destacar que los accionantes, efectivamente tienen a su favor una condena ejecutoriada por créditos salariales, por lo cual gozan, en forma indubitable, de legitimación causal activa, porque efectivamente se les ha aplicado la norma atacada, a través de la Resolución del Juzgado Letrado en lo Civil de 19no. Turno No. 2827/2018. Resulta, entonces, acorde a la buena fe como principio general de Derecho y a la economía procesal, que planteen la inconstitucionalidad, que incluso habrían podido plantear aun antes de obtener sentencia de condena, como ha sido, por otra parte, la postura sostenida en antecedentes de la Suprema Corte de Justicia en su integración original, emitida en Sentencia No. 576/2017 de fecha 8 de mayo de 2017. Respecto a la legitimación pasiva, se advierte que los organismos demandados, esto es, los tres poderes del Estado Oriental son quienes han participado o deberán participar en la iniciativa, análisis, sanción, promulgación y eventual aplicación de las normas cuya inconstitucionalidad se pretende. El Estado, persona jurídica pública mayor, es representado en juicio por el Poder Ejecutivo, salvo texto legal diverso. Una ley, como acto de ese Estado, no resulta atribuible solamente al Poder Ejecutivo o al Poder Legislativo, sino a todo el Estado persona jurídica mayor, del cual los Poderes únicamente son órganos o conjuntos orgánicos, carentes de personería. Por ende, la legitimación causal pasiva incumbe al Estado y ha de representarlo en proceso el Poder Ejecutivo, a falta de norma legal específica que contenga solución distinta, que no existe para el presente caso. Aún en la tesis antedicha, el Poder Legislativo y el Poder Judicial también se encuentran legitimados pasivamente en la causa, por otros fundamentos. El procedimiento de liquidación y ejecución de condenas contra el Estado actualmente vigente fue diseñado en su esencia por la suma de los incisos 2 y 8 del artículo 400 del Código General del Proceso. Este procedimiento afecta a los tres órganos o Poderes del Estado, en los términos del artículo 517.1 de dicho compendio normativo, en sede de inconstitucionalidad por vía de acción. Ello obedece a que el Poder Ejecutivo ha de incluir el crédito en un proyecto de ley de Presupuesto o Rendición de Cuentas, el Poder Legislativo es quien puede aprobarlos y dictar la ley respectiva, que luego promulgará el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, como parte del proceso principal, es quien ha de ser oído en todo el proceso liquidatorio y de ejecución, y en el caso a estudio la aplicación de la norma se produce en la etapa final de cobro de la condena ejecutoriada. Por consiguiente, los tres demandados gozan en el caso de legitimación pasiva, en tanto órganos interesados en la cuestión debatida, que involucra, entre otros temas, la separación y vinculación de poderes. IV) En lo que respecta a la admisibilidad de la presente acción y su regularidad jurídica, los actores han cumplido con lo preceptuado en los artículos 508 y siguientes del Código General del Proceso, desarrollándose el trámite respectivo conforme a derecho. V) Dice la norma en cuestión del art. 15 de la Ley No. 19.535, modificativa del art. 52 de la Ley No. 17.930: “El Poder Ejecutivo podrá comprometer gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible, cuando se trate del cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitra-les, o situaciones derivadas de lo establecido en los artículos 24 y 25 de la Constitución de la República. No obstante, cuando los montos a que refiera la condena sean sentencias laborales, civiles o de cualquier otra naturaleza, transacción homologada o laudo arbitral, excedan de 75.000.000 unidades indexadas (setenta y cinco millones de unidades indexadas), el Poder Ejecutivo podrá hacer uso de la facultad establecida precedentemente o proponer las previsiones correspondientes en la próxima instancia presupuestal, a fin de atender el pago de las erogaciones resultantes. Una vez aprobado el presupuesto o la rendición de cuentas en su caso, con las previsiones referidas, la cancelación del crédito se realizará dentro del ejercicio siguiente. Esta disposición tendrá vigencia a partir de la promulgación de la presente ley” Los actores están afecta-dos especialmente por los incisos 2º y 3º de este artículo, por cuanto su crédito es mayor a 75.000.000 UI (fs. 427-441). El inc. 1º era el primitivo art. 52 de la Ley No. 17.930, que formaba el art. 15º del TOCAF. VI) A criterio de este Colegiado, cabe establecer que el inc. 1 del art. 52 de la Ley No. 19.930 es inconstitucional, por cuanto violenta los derechos de protección constitucional relativos a la igualdad ante la ley, debido proceso, seguridad jurídica, tutela jurídica efectiva, separación de poderes, todos ellos inherentes a la personalidad humana y a la forma republicana democrática de gobierno (arts. 72 y 332 de la Constitución). En tal sentido, se comparten los fundamentos expuestos en las Sentencias antecedentes Nos. 576/2017 y 1417/2017 de la Suprema Corte de Justicia, esta última integrada con el Dr. Edgardo Ettlin, que también integra la Corporación en esta oportunidad manteniendo lo sostenido que se comparte por los restantes integrantes, sobre la inconstitucionalidad del precepto antecedente, art. 733 de la Ley No. 19.355, por violación de los preceptos constitucionales mencionados. El citado artículo establece “ Sustituyese el inciso segundo del artículo 52 de la Ley nro. 17.930, de 19 de diciembre de 2005, por el siguiente: ‘El Poder Ejecutivo podrá comprometer gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible cuando se trate de cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales, o situaciones derivadas de lo establecido en los artículos 24 y 25 de la Constitución de la República. No obstante, cuando los montos a que refiera la condena sean sentencias laborales, civiles o de cualquier otra naturaleza, transacción homologada o laudo arbitral, excedan de 75.000.000 unidades indexadas, el Poder Ejecutivo podrá hacer uso de la facultad establecida precedentemente o proponer las previsiones correspondientes en la próxima instancia presupuestal, a fin de atender el pago de las erogaciones resultantes. Una vez aprobado el presupuesto o la rendición de cuentas en su caso, con las previsiones referidas, la cancelación del crédito se realizará dentro del ejercicio siguiente. Esta disposición tendrá vigencia a partir de la promulgación de la presente ley’”. Al igual que lo anteriormente dispuesto en el art. 733 de la Ley No. 18.355, la nuevo norma instaura nuevamente y prácticamente en los mismos términos, un procedimiento especial para la ejecución contra el Estado que derive de sentencias de condena, laudos arbitrales y transacciones homologadas judicialmente, para el pago de una cantidad líquida y exigible proveniente de reclamaciones de salarios, diferencias retributivas o rubros de similar naturaleza, así como aquellos fallos de igual naturaleza derivados de condenas de futuro. Ahora bien, de nuevo se consagra una diferencia clara y notoria, violatoria del principio de igualdad ante la ley, cuando se establece un procedimiento diferente y altamente perjudicial, para quienes pretendan le ejecución de sentencia de condena por reclamos salariales o de similar naturaleza, en arbitraria categorización según el monto del reclamo. No cabe duda que la norma cuestionada forma parte de un azaroso camino de diversas normas que emprendió el Poder Ejecutivo desde abril del año 2011, para evadir los “enganches” de Jueces y funcionarios del Poder Judicial y de otros organismos que tenían un régimen de equiparación salarial a los Ministros del Poder Ejecutivo y a los Senadores de la República, que comenzó con aquel art. 64 de la Ley No. 18.719 y para proceder a desandar lo andado (sobre la base de que dicha norma “había sido un error), llevó al dictado de la Ley No. 18.738 que inició una larga cadena de Leyes sucesivas, que fueron sistemáticamente declaradas inconstitucionalidades, y que tenían como objeto dificultar o poner obstáculos para que los funcionarios involucrados pudieran cobrar esos haberes, arbitrando normas que favorecían siempre la posición del Estado amén de tener en muchos casos, inconstituciona-lidades de origen formal, modificando las reglas de juego tanto en el Derecho de Fondo como en las normas procesales, para la ejecución de eventuales condenas Y que muy bien historia la presente demanda de fs. 43-70 vto. Para todos quienes inte-grarán el parecer de la Suprema Corte de Justicia para este caso, tales normas, de las cuales el art. 15 de la Ley No. 19.535 forma otro eslabón más de tal viciosa cadena, tenían claramente en consideración las preten-siones concretas de muchos funcionarios reclamantes (que ahora, como los accionantes, tienen sentencia firme de condena a su favor), por lo que no estamos ante una distinción que se hubiera realizado por categorías racionales, pese a que, en esta oportunidad, se dictó con carácter general. Por ello, y como señalan los accionantes, la norma es violatoria del art. 8º de la Constitución (Principio de Igualdad), pues queda en claro que esta Ley no legisla para categorías racionalmente demarcadas como ya se indicó, sino ya conociendo los “mega juicios plurisubjetivos” que se cernían sobre el Estado para el cobro de los generados haberes, constituyendo dos categorías cuyo propósito racional y razón de interés general no surge de la norma y puede entenderse que es inconstitucional una norma cuya razón de interés general no se puede comprender, o puede estimarse “enquistada” en la problemática concreta ya denunciada. Así, se crean dos categorías, una para los juicios con condenas mayores a 75.000.000 de Unidades Indexadas y otra para condenas menores de esa cantidad, y en el caso a estudio, los accionantes se han visto directamente perjudicados por ingresar en la primera categoría. Habiendo invocado el Poder Ejecutivo el amparo de la norma inconstitucional y habiendo sido concretamente aplicada por el Poder Judicial. La norma también resulta violatoria de los arts. 72, 82 y 332 de la Constitución Nacional (Principio de Separación de Poderes), pues, en los juicios mayores de 75.000.000, el Poder Ejecutivo “expropia la ejecución” al Poder Judicial, en la medida que arbitra la disponibilidad del crédito, el tiempo y la forma de pago. En realidad, la expropiación es doble, porque también depende del Poder Legislativo que debe (y es soberano para sí o no) aprobarlo. O sea, al Poder Judicial se le expropia el “imperium” de hacer ejecutar lo juzgado. Como deja en claro, de alguna forma, la decisión No. 2827/2018 del Juzgado Letrado Civil 9no. actuante (fs. 434-440), que ni siquiera pudo fraccionar el cobro, aunque se trate de pretensiones pluri-subjetivas. Asimismo, la norma es violatoria de los arts. 7º, 72 y 332 de la Constitución Nacional (Principio de Tutela Jurisdiccional Efectiva, y de Acceso a la Justicia; normas también desprendidas del bloque de Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que permean el orden nacional, en particular a través de los arts. 72 y 332 de la Carta Magna. Si el Poder Judicial no puede controlar la ejecución, a lo sumo con intimaciones inocuas de pago y astreintes que no se cumplirán tampoco efectivamente, su intervención será una gimnasia jurídica pero no la ejecución de lo juzgado. Ni que hablar de cómo se lesiona el acceso a la justicia. Art. 7º de la Constitución (Principio de Seguridad Jurídica): En medio del camino se cambia las reglas de ejecución de sentencia para los actores. Véase que antes de la promulgación de la Ley, ya tenían su crédito contra al Estado determinado por sentencia en 2016, y que el inciso 3º de la norma cuestionada dispone la entrada en vigor “a partir de la promulgación de esta Ley” (25.9.2017); inclusive antes de la propia entrada en vigor de la norma presupuestal (ver art. art. 2º, que hace entrar en vigor en general la Ley No. 19.535, a partir del 1.1.2018) Arts. 214 y 216 inc. 2º de la Constitución: El “artículo 15” no es una norma presupuestal, a pesar de haberse incluido en una Rendición de Cuentas, ultrapasando su ejercicio. Siguiendo la línea argumental propuesta en la sentencia antecedente No. 1417/2017 multicitada, y de acuerdo con los fundamentos de la presente acción, corresponde indicar que, en cuanto al derecho constitucional a la tutela judicial o jurisdicción efectiva, también se violenta por la norma atacada. La disposición de marras restringe el derecho de ejecución en tiempo y forma de las decisiones judiciales a las que refiere, efectuando una grosera e inadmisible discriminación con respecto a otros fallos no alcanzados por la misma. Atento a lo reseñado, advertimos que la norma cuya inconstitucionalidad se pretende, no es acorde con los principios que rigen el Estado de Derecho, violentando lo dispuesto en los artículos 72 y 332 de la Constitución. El Estado se aparta en el caso de esas reglas, sin justificación razonable que lo amerite. Difiere el pago de sus obligaciones sin razón jurídica atendible. También podemos entender vulnerado el principio de separación de poderes amparado en las mismas normas constitucionales consignadas. Ello conforme a lo desarrollado en la Sentencia No. 1417/2017 de la Suprema Corte de Justicia, en tanto sostiene que se condiciona la eficacia de la cosa juzgada a un acto de gobierno o legislativo, vulnerando las potestades del Poder Judicial como órgano encargado de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Cabe agregar, como también se indica en la Sentencia precedentemente referida, que la Convención Interamericana de Derechos Humanos veda a los Estados parte, luego de su ratificación, eliminar o restringir garantías constitucionales mayores que pudieran estar previamente contenidas en el Derecho Interno. Si a esa norma internacional se le asigna jerarquía supra constitucional, sin duda la ley en examen implica un retroceso en nuestro sistema constitucional previo de garantías. Si se le asigna rango equivalente a la Constitucional o legal, aplicarla involucraría la responsabilidad internacional del Estado uruguayo. En un Estado de Derecho, la función de tutela jurisdiccional efectiva, en un caso concreto, constituye garantía última de todos los ciudadanos y personal aún no ciudadanas, en el territorio nacional y también de las autoridades y órganos estatales, así como justificación final del Estado Democrático de Derecho, como protector de los derechos constitucionalmente reconocidos de las personas frente al Estado, por fuera de los avatares, coyunturas e intereses políticos y de gobiernos de cualquier orden y tiempo. No existe democracia, ni el Estado de Derecho justifica su propia existencia, si no logra cumplir con las tres funciones que básicamente se le asignan en el régimen de separación de poderes y mutuo control constitucional de éstos. VII) Atento a la correcta conducta procesal de los litigantes, no existe mérito para especial imposición de sanciones procesales, de acuerdo lo previsto en los artículos 56 y 523 del C.G.P. Por lo expuesto, normas citadas y lo establecido en los artículos 508 y siguientes del C.G.P., la Suprema Corte de Justicia integrada, por unanimidad FALLA : DECLÁRASE INCONSTITUCIONAL Y POR LO TANTO INAPLICABLE A LOS ACCIONANTES, EL INCISO 2 DEL ART. 52 DE LA LEY No. 17.930 EN LA REDACCIÓN DADA POR EL ART. 15 DE LA LEY No. 19.535, SIN ESPECIAL CONDENACIÓN. LÍBRESE MENSAJE AL PODER LEGIS-LATIVO, NOTIFÍQUESE Y ARCHÍVESE.