Sentencia Definitiva N° 773/2025

Montevideo, veintiséis de junio de dos mil veinticinco. VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “LEMES, LETICIA Y OTROS C/ PODER LEGISLATIVO Y OTRO - ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ARTS. 13 A 29 DE LA LEY Nº 20.075”, IUE: 1-141/2024 . RESULTANDO : I) El día 10 de octubre de 2024, a fs. 54/72 vto., se presentaron más de cincuenta funcionarios públicos y promovieron acción de inconstitucionalidad respecto de los artículos 13 a 29 de la Ley Nº 20.075 contra el Estado - Poder Legislativo en tanto sancionó dicha ley y el Estado - Poder Ejecutivo en tanto tuvo la iniciativa legislativa de la ley referida y la promulgó. Señalaron que, a través de los mencionados artículos que se tachan de inconstitu-cionales, se modificó el régimen histórico de licencias médicas de los funcionarios públicos, quienes, con anterioridad a la aprobación de las normas cuestionadas de inconstitucionales, percibían el cien por ciento de su salario cuando se encontraban certificados por razones médicas. Acto seguido, trans-cribieron lo dispuesto en los preceptos impugnados. En cuanto a la legiti-mación activa, expresaron que son todos funcionarios públicos que, encontrándose certificados por razones médicas, fueron objeto de la rebaja salarial dispuesta en los artículos que se cuestionan. A tales efectos, adjuntaron recibos de sueldo de los que surge que prestan funciones en INAU, INISA, Fiscalía General de la Nación, INE, Ministerio de Ambiente y MTSS. A su juicio, los artículos 13 a 29 de la Ley Nº 20.075 violan diversos principios y normas constitucionales. A saber: a) el principio de igualdad; b) el derecho a la justa remuneración; c) el derecho a la salud; y d) la inhibición del enrique-cimiento injusto o sin causa y la seguridad jurídica. En cuanto a la violación del principio de igualdad, expresaron que no parece razonable que por mera discrecionalidad legislativa existan funcionarios de primera y de segunda. En efecto, no puede perderse de vista que el artículo 13 excluye a los Magistrados del Poder Judicial, los Defensores Públicos, Funcionarios del Escalafón N de la Fiscalía General de la Nación, Funcionarios Diplomáticos del servicio exterior que se encuentran en misión en el extranjero y Funcionarios de los Gobiernos Departamentales. Así, sostuvieron que nos encontramos ante una violación del principio de igualdad por diferenciación arbitraria. Ello porque no es admisible que el legislador establezca que determinados funcionarios queden fuera del recorte y otros no, así como que determinadas enfermedades quedan fuera y otras, igual o más graves que las definidas, sí sean alcanzadas por la limitación. Apuntaron que, si bien la existencia de tratamientos diferenciados es válida, requiere que tenga suficiente justificación conforme a pautas razonables de consenso mayoritario que, en el caso, no se cumplen. En otro orden, señalaron que se violó el principio de proporcionalidad. Así, señalaron que en los últimos años la doctrina de la Suprema Corte de Justicia receptó expresamente -para evaluar la legitimidad de un acto legislativo de recorte, restricción o retaceo de un derecho o libertad fundamental- el principio de proporcionalidad, creado por la doctrina alemana a mediados del siglo pasado. En base a lo anterior, anotaron que, para determinar si un acto legislativo (que pone límites a un derecho o libertad) satisface la exigencia republicana de estar actuando un interés general prevaleciente (que le asigna legitimidad política, moral y jurídica), cabe someterlo al test de la proporcionalidad. Por consecuencia, se debe examinar la medida de recorte y verificar si ella es adecuada para obtener la satisfacción de un designio legítimo. Respondida afirmativamente tal cuestión, se debe pasar a la segunda fase, que consiste en investigar si la decisión es necesaria en cuanto a su lesividad, lo que supone condicionar su aceptación a que no existan disponibles medidas igualmente satisfactorias para el fin perseguido, pero menos dañinas. Por tanto, el recorte propuesto debe ser indispensable para alcanzar el fin. En el caso, expresaron, existe una vía alternativa idónea para el logro del fin propuesto que no lesiona derechos humanos de la máxima enjundia supranacional y constitucional. Así, se ha presentado al público la medida de lisa y llana supresión del derecho social al cobro del total del bloque salarial en caso de enfermedad en clave de inexorabilidad. El mensaje encapsulado seria: “ ... dado que el fenómeno del fraude generalizado (muchos funcionarios que sin estar genuinamente enfermos dan parte de estarlo y con ello cobran el salario sin concurrir a trabajar) es imposible de neutralizar por ningún mecanismo… lo que haremos es quitar el derecho al cobro en caso de enfermedad a todos, naturalmente que afectando a los que en verdad están enfermos ”. En otro sector de argumentos, refirieron a la violación del principio de intangibilidad del salario. Al respecto, señalaron que la actividad desarrollada por los accionantes, además de constituir ejercicio de función pública, debe calificarse, antes que nada, como trabajo en el sentido amplio que la Constitución le asigna. A su juicio, de acuerdo con los artículos 53 y 54 de la Carta, el derecho a la “ justa remune ración” de todo aquel que se hallare en una relación de trabajo o servicio, sea pública o privada, es inexcusable. El elemento fundamental para determinar la justa remuneración correspondiente a un funcionario público es la función que cumple. No puede perderse de vista que la función pública se lleva a cabo mediante el trabajo del funcionario. Un principio elemental en la materia es que, a igual trabajo o función, igual remuneración. Para los recurrentes, lo dispuesto en la normativa legal atacada es lisa y llanamente un recorte salarial injustificado, arbitrario y violatorio de los derechos adquiridos y del principio de seguridad jurídica, que afecta por igual a todos los comparecientes. Sostuvieron que el recorte salarial apela a un subterfugio gramatical tendiente a una justificación teórico-jurídica de tal grado de puerilidad que no admite el menor análisis. En efecto, el artículo 14 de la Ley Nº 20.075 establece el pago de un “ subsidio ” a partir del 10º día, el cual, se corresponde con el 75% del salario. Así, mediante la idea del pago de un “ subsidio ”, la norma intenta encubrir una suerte de rebaja salarial. Véase que, en la actividad privada, la enfermedad del trabajador constituye un evento que provoca una necesidad económica como consecuencia de la disminución o pérdida de los ingresos habituales. Se trata, en consecuencia, de una contingencia social ante la cual actúa, con el objeto de su mitigación, el sistema orgánico e institucional de la Seguridad Social. Es decir, que lo que el trabajador privado cobra durante su licencia por enfermedad es un subsidio abonado por un Organismo Público, ajeno a su contrato laboral y a su empleador, cuyo monto es determinado por ley y que se corresponde con un porcentaje de los ingresos que constituyen materia gravada, comenzando a abonarse a partir del cuarto día de enfermedad. En el ámbito público, la cuestión no puede ser semejante, por cuanto nos encontramos ante un régimen estatutario. En otro orden, añadieron, se viola un marco de seguridad y de salud en el trabajo. Así, la protección de la salud y seguridad en el trabajo, así como la prevención de accidentes y enfermedades profesionales y el fomento de la salud de los trabajadores, constituye uno de los principios fundantes de la OIT. Sobre el punto, analizaron lo que sería un piso mínimo de protección y acto seguido, señalaron que la particularidad de la situación es que en el sector público de Uruguay, el referido mínimo había sido superado mediante el pago mensual de un 100% del salario. Por lo tanto, el abatimiento a un 75% del mismo a partir del 10º día, tal como ha sido dispuesto en las normas que se denuncian, constituye la transgresión a uno de los principios fundamentales en materia de derechos humanos laborales como lo es el principio de progresividad . Por último, expresaron que se violó dicho principio, en tanto la aprobación de las disposiciones impugnadas implicó un retroceso en materia de régimen de licencias por enfermedad. En definitiva, peticio-naron que se declaren inconstitucionales los artículos 13 a 29 de la Ley Nº 20.075 y, por lo tanto, inaplicables a los accionantes. II) Conferido el traslado de rigor, compareció el Estado - Poder Legislativo y opuso la excepción de falta de legitimación pasiva, además de contestar la demanda incoada (fs. 108/115 vto.). III) Asimismo, el Poder Ejecutivo - Presidencia de la República también evacuó el traslado conferido y abogó por el rechazo del accionamiento (fs. 119/133). IV) Cumplidos los trámites de rigor, por decreto Nº 126/2025 se llamaron los autos a estudio. V) Culminado el estudio, se acordó emitir el presente pronunciamiento en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia, con el voto unánime de sus integrantes naturales, declarará la falta de legitimación pasiva del Estado - Poder Legislativo y del Estado – Poder Ejecutivo, en mérito a los fundamentos que se expresarán. II) Legitimación activa . En cuanto a la legitimación activa, tal como ha sido afirmado reiteradamente por la Corporación, en virtud de la regla contenida en el artículo 258 de la Constitución de la República -y replicada en el artículo 509 del CGP-, se encuentran legitimados para promover la declaración de inconstitucionalidad de una ley todos aquellos que se consideren lesionados “ en su interés directo, personal y legítimo” . Sobre tales calidades ha señalado este Cuerpo que el interés es legítimo cuando no es contrario a la regla de derecho, la moral o las buenas costumbres; personal cuando el sujeto invoca un interés propio, no popular o ajeno; y directo -tal como sostiene Cajarville- “ cuando quien lo invoca está comprendido en la dimensión subjetiva de la norma cuestionada, afectando su situación jurídica resultante de una norma anterior que la cuestionada modifica o sustituye, o de lo contrario viola ” (Cfme. Cajarville Peluffo, J., “El carácter ‘directo’ del interés como requisito de la legitimación del actor ”, en Revista de Derecho Público , número 50, año 25, FCU, Montevideo, diciembre de 2016, pág. 128). En palabras de Vescovi: “ Al no tratarse de una acción popular, se requiere, en quien la plantea, la existencia del interés en accionar, de carácter personal. Nuestra Constitución emplea la expresión ‘interés directo, personal y legítimo’. Por directo debe entenderse el inmediatamente vulnerado por la norma impugnada. Personal supone el de quien actúa cómo parte -por sí o por representante. No se admite, en función de la naturaleza del sistema, la invocación de un interés popular o ajeno. Legítimo, será el que no sea contrario a la regla de derecho, a la moral o las buenas costumbres ” (Vescovi, E., “El Proceso de Inconstitucionalidad de la Ley” , Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Montevideo, 1967, pág. 148). Bajo tales parámetros, la Corte constata que los accionantes cuentan con un interés con las notas antes aludidas, es decir, directo, personal y legítimo. Esto por cuanto, con la documentación agregada con la demanda y no cuestionada por la contraparte, los actores acreditaron ser funcionarios públicos y que se encuentran dentro del ámbito de aplicación de las referidas disposiciones normativas. Por último, se deja expresa constancia que no le asiste razón al codemandado Estado - Poder Legislativo cuando sostiene que los comparecientes no poseen legitimación activa, pues lo consignado a fs. 111 refiere a lo planteado en otro expediente judicial (reclamo de funcionarios judiciales) y escasa vinculación tiene con el presente. III) Falta de legitimación pasiva de los demandados . En la especie, habrá de relevarse la falta de legitimación pasiva del Estado - Poder Legislativo y del Estado – Poder Ejecutivo. En lo inicial, cabe señalar que la legitimación pasiva no constituye una cuestión de hecho, sino de derecho, relevable aun de oficio por considerarse un presupuesto para el dictado de una sentencia de mérito eficaz. Sobre este punto, sostiene Gozaíni que: “... dado que la legitimación para obrar constituye una típica cuestión de derecho (tanto material como adjetivo), queda entre las potestades del juez apreciar de oficio el tema, de forma tal que aun sin que las partes lo pidan podrá declararse la inadmisión de una demanda, como la negativa a integrar la relación procesal con quien no sea la parte legítima de la relación que se pretende entablar. Dicho examen... es resorte exclusivo de la función jurisdiccional, y si las partes no lo alegan, no existen limitaciones naturales que impidan investigar el derecho del titular o la resistencia hipotética del demandado, pues ambos supuestos son necesarios para dar validez absoluta al pronunciamiento definitivo...” (Gozaíni, “ La legitimación en el proceso civil ”, pág. 188, Ed. Ediar, año 1996). En la misma línea argumental, De Midón expresa sobre el punto que: “ ...sea que hubiera mediado o no denuncia de parte... tratándose de la calidad o legitimación para obrar de un requisito esencial de la pretensión, el juez debe examinar el tema, que constituye una típica cuestión de derecho. Sólo después de acreditarse las ‘justas partes’ o las ‘partes legítimas’ -condición de admisibilidad intrínseca de la pretensión- se entra en el juzgamiento de mérito de lo pretendido...” (“ Lecciones de Derecho Procesal Civil” , pág. 312, Ed. Mave, año 1999; en igual sentido: Vescovi y otros, op. cit., T. 3, pág. 395; Tarigo “ Lecciones de Derecho Procesal Civil” , T. 1, pág. 279; Lino E. Palacio: “ Derecho Procesal Civil” , T. 1, pág. 411). Asimismo, en sentencia Nº 47/2005, esta Corporación sostuvo que: “... la legitimación causal constituye un presupuesto de emisión de sentencia eficaz, de análisis previo al de fundabilidad de la pretensión constitutiva del objeto de la litis, presupuesto que, sea de índole procesal o material, resulta, en opinión unánime de doctrina y jurisprudencia procesales, relevable ex officio, esto es, sin necesidad de expresa invocación por la parte demandada (...) se trata de un presupuesto material, esto es, cuya inexistencia no afecta la válida constitución de la relación procesal, pero que puede y debe ser examinado por el tribunal, aun sin que medie oposición expresa sobre el punto, por lo que el error en que incurriera el tribunal de mérito asume mayor relevancia ”. Y en sentencia Nº 14/1999, expresó este Cuerpo: “... si bien le asiste razón al recurrente en que la parte demandada en ningún momento hizo referencia a una supuesta falta de legitimación causal, ni el tema fue incluido en el objeto del proceso y de la prueba que se fijara en la audiencia de precepto (fs. 27), no cabe duda que -contrariamente a lo sostenido por el actor- aquélla constituye un presupuesto procesal de rango esencial, que deviene imprescindible apreciar para el pronunciamiento de la sentencia de fondo. En consecuencia puede ser relevada de oficio por el magistrado en cualquiera de las etapas de la litis, según constante jurisprudencia de la Corporación (Sents. Nos. 343/97, 405/97, 142/98 entre otras) en concordancia con la doctrina (Vescovi, E., Derecho Procesal Civil, T. II, pág. 162; Palacio, L.E., Derecho Procesal Civil, T. I, pág. 411)...”. Pues bien. En la especie, de la lectura del acto de proposición inicial de la parte actora emerge que, con relación a la legitimación pasiva de los demandados, no existió desarrollo alguno en el cuerpo del libelo. Así, surge del exordio de la demanda que los accionantes se limitaron a demandar al Estado - Poder Legislativo: “ en tanto sancionó la Ley referida ” y al Estado – Poder Ejecutivo: “... en tanto tuvo la iniciativa legislativa de la Ley referida y la promulgó... ” (fs. 54), sin realizar en el resto del escrito ninguna otra referencia respecto a la legitimación pasiva de los demandados. Es necesario enfocarse en las concretas razones señaladas por los actores para demandar al Estado - Poder Ejecutivo y al Estado - Poder Legislativo. En tal sentido, si bien no se soslaya que algunos de los accionantes son funcionarios del INE, Ministerio de Ambiente y MTSS (ergo: dependientes del sistema orgánico Poder Ejecutivo), lo cierto es que, en la demanda, no se fundó la legitimación pasiva en tal circunstancia, sino única y exclusivamente en que el Estado - Poder Legislativo “ sancionó la Ley referida ” y en que el Estado – Poder Ejecutivo “ tuvo la iniciativa legislativa de la Ley referida y la promulgó ” (fs. 54). Por aplicación del principio dispositivo y de la regla de congruencia, cabe estar únicamente al contenido de la pretensión fijada por la parte actora en su demanda, so pena de vulnerar el derecho de defensa de la parte demandada. En el caso, los actores no se desembarazaron adecuadamente de la carga de la afirmación, en tanto no desarrollaron en absoluto los argumentos tendientes a justificar la legitimación pasiva de los organismos a los cuales demandaron. Cabe convocar al caso, con sus naturales adaptaciones, lo sostenido por el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2º Turno en sentencia Nº 106/2013: “ La relación jurídica entablada en la demanda (teoría de la sustanciación que es la recogida por el CGP – CGP Comentado, etc., VESCOVI et. all T. III p. 95 y ss), es el estado de cosas expuesto y el bien de la vida reclamado (cf. GUASP Der. Proc. Civ. T. I, 3ª. Ed. p. 224 y ss), sobre el cual debe recaer el pronunciamiento por el principio de congruencia (arts.1, 117, 341n.6y 198 CGP). En conceptos trasladables: ‘De ahí que el elemento objetivo de la pretensión no sea solamente el ‘petitum’ o lo pedido, sino que va más allá de su denominación o individualización, que él esté constituido por ‘... el hecho histórico en sus fundamentos fácticos y jurídicos, y por lo pedido. Quiere decir que si cambio el relato o lo pedido cambio el objeto pretendido como objeto y causa’ -VESCOVI, Der. Proc. Civ. II p. 290; Suprema Corte sent. 64/91). El principio dispositivo entonces, requiere que el juez deba fallar dentro de lo pedido por las partes. Ya los romanos establecían el aforismo ne eat jude ultra petita partium que hasta hoy se conserva en los Códigos. Según el cual el Juez no puede fallar más allá de lo pedido, puesto que si no incurre en el vicio de ultra petita (VESCOVI, LJU T 81 p. 340)’. (Cfm 211/2007 de la Sala). Y en sentencia 311/2011 se expresó: ‘¿Qué hechos configuran ese actuar ilícito o ilegítimo? Nada se fundó en la demanda, no hubo alegación concreta del por qué de la responsabilidad que se reclama. Por alegación se entiende el acto procesal que lleva un dato al proceso; su naturaleza jurídica refiere a que mediante la alegación, el que alega exterioriza cierta afirmación acerca de que algo es verdadero o falso, son declaraciones de ciencia (cf. GUASP, Der. Proc. Civ. I p. 312-313) y deben distinguirse los datos de hecho (son el título o causa de pedir de la pretensión) de los datos de derecho (preceptos de derecho en que basa la parte las peticiones que produce ante el juez). Se soslayó entonces aportar los datos de hecho que configuraban la responsabilidad de la repartición estatal demandada’ (Cfm sentencia 311/2011 de la Sala). ‘Como afirma Van Romapey nuestro ordenamiento procesal adhiere a la tesis de la sustanciación de la demanda que requiere el detalle de los hechos invocados o una exposición circunstanciada de los hechos configurativos de la relación jurídica en que se funda la pretensión aunque atemperando el rigorismo de la tesis, la exigencia de la exposición circunstan-ciada puede acotarse a los hechos sustanciales o relevantes en la dilucidación de la litis. La claridad y precisión en el relato de los hechos que fundan la pretensión tiene fundamental importancia por cuanto gravita sobre el demandado el onus de pronunciarse categóricamente sobre su veracidad (art. 130.2 C.G.P.). Pero el CGP introdujo, en relación de simultaneidad con la carga de la afirmación, en el acto de iniciación procesal, el onus de aportar o proponer todos los elementos probatorios de que la parte habrá de valerse en apoyo de la pretensión dispuesto por el artículo 118 CGP (Cfm Van Rompaey, La teoría de las cargas probatorias dinámicas en el derecho procesal uruguayo, en LJU on line). Nada de esto se cumplió por parte del actor’ (Cfm S 276/2010 de la Sala). No debe perderse de vista que la actividad privada condiciona los poderes del Juez no sólo en cuanto a la puesta en marcha del proceso sino también en cuanto a la amplitud de la tutela jurídica solicitada. Si la existencia de una pretensión es un requisito esencial para que comience un proceso, los términos en que tal pretensión esté concebida delimitan también la extensión de la materia sobre la que el Juez debe pronunciar y esto en un doble sentido: impidiendo que el órgano jurisdiccional falle sobre puntos no sometidos a su competencia y prohibiendo igualmente que alguna de las cuestiones propuestas quede sin solución (Cfm Guasp, Juez y Hechos en el proceso civil, pág. 35) ”. En igual sentido, la Suprema Corte de Justicia ha sostenido, desde larga data, que: “(...) la actividad del juzgador, está limitada por el pedido de las partes en lo que se llama el principio de congruencia, una de las manifestaciones del principio dispositivo. Desde luego, debe existir una correlación entre lo pretendido y la decidido, en la medida en que el proceso en su esencia, no es sino una pregunta -que se formula el juez- y una respuesta -que da éste a los justiciables- sin que, entonces sea legítimo que el primero se exceda en lo reclamado por los segundos” (Suprema Corte de Justicia sentencia Nº 100/1990). Asimismo, más reciente-mente, ha señalado este Cuerpo que: “(...) la congruencia de la causa es una consecuencia lógica e ineludible del proceso dispositivo. En efecto, en esta clase de procesos, las partes tienen la disposición del tema a decidir, de manera que el tribunal, en forma necesaria, debe limitar su decisión a lo que ha sido solicitado por ellas en los actos de constitución del proceso (cf. Palacio, L., Manual de Derecho Procesal Civil, 4ª edición, págs. 71 y ss.). Como señala Guasp, la causa jurídica de la sentencia es la reclamación que ha generado el proceso en que la sentencia se dicta, pues es esta pretensión lo que la sentencia trata, primordialmente, de satisfacer. Es en virtud de que la litis es la causa de la sentencia que entre ésta y aquélla deba existir una relación de congruencia. A este principio se lo define como la conformidad que debe verificarse entre la sentencia y el objeto del proceso. Supone, por lo tanto, que el fallo no contenga más delo pedido (ne eat iudex ultra petita partium), ni menos de lo pedido (ne eat iudex citra petita partium) ni algo distinto de lo pedido (ne eat iudex extra petita partium). Si el fallo contiene más de lo pedido, la incongruencia será positiva; si contiene menos de lo pedido, será negativa; y si contiene algo distinto, será mixta (cf. Guasp, J., Derecho Procesal Civil, tomo 1, pág. 516; ‘Nuevas tendencias de la jurisprudencia de la Corte en materia de casación civil, en RUDP 3/1980, págs. 301 y ss.; cf. sentencias Nos. 868/1996, 34/2005, 85/2006, 114/2009, 438/2009, 67/2010, 123/2010, 1.421/2010 y 215/2013 de la Suprema Corte de Justicia, entre muchas otras ” (Suprema Corte de Justicia sentencias Nos. 45/2014, 561/2023 y 1.374/2024, entre muchas otras). En resumen, el principio de congruencia, recogido en el art. 198 del CGP, obtura que el juez se pronuncie fuera del objeto del proceso que las partes le hayan sometido a su decisión, sin poder apartarse del mismo, constituyendo un verdadero mandato al Juez, que le marca límites muy precisos a su deber de juzgar (Cfme. De Hegedus, M., “El principio de congruencia y el principio ‘iura novit curia’: su conciliación ”, en IUDP, “ Estudios de Derecho Procesal en homenaje a Adolfo Gelsi Bidart” , FCU, Montevideo, 1999, págs. 517 y ss.). En la especie, los actores demandaron al Estado - Poder Ejecutivo y al Estado - Poder Legislativo invocando, exclusivamente, su participación en el proceso de elaboración de la ley impugnada. En consecuencia, sólo a ello debe estarse al analizarse la legitimación pasiva de los demandados. Y bien. La Corte, en su jurisprudencia consolidada, ha sostenido que el simple hecho de que un organismo participe en el trámite de proposición, discusión, sanción o promulgación de una ley no lo convierte per se en legitimado pasivo en una acción de inconstitucionalidad contra esa ley. En efecto, quienes tienen legitimación pasiva son quienes deben ejecutar la ley o, en términos generales, los afectados por ella. En el caso, el Estado - Poder Ejecutivo y el Estado - Poder Legislativo no fueron demandados por el hecho de ser los sujetos que se encuentran ejecutando la ley impugnada. Lo que los accionantes han mencionado en el exordio de su demanda, sin desarrollar el punto en el cuerpo del escrito, es que demandan a dichos organismos por el hecho de haber participado en el trámite de elaboración de la ley. Y ello, a juicio de la Corporación, no los convierte en legitimados pasivos. En tal sentido, sostuvo la Corte en sentencia Nº 1.447/2024: “ Los actores demandaron al Poder Ejecutivo ‘por tratarse de una norma que surge por iniciativa del mismo Poder Ejecutivo’ y al Poder Legislativo ‘en tanto aprueba la norma que violenta la [C]onstitución’ (fs. 66 vto.). (...) Cabe recordar que la legitimación pasiva es una cuestión de derecho, relevable aun de oficio, por considerarse un presupuesto imprescindible para el dictado de una sentencia de mérito eficaz. (...) Sentada la necesidad de analizar la legitimación causal de los co-accionados, se concluye que carecen de tal condición, en tanto la iniciativa y sanción de la norma no son suficientes para considerar que el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo son beneficiarios de la aplicación de la norma cuestionada. En reiteradas oportunidades la Corporación ha expresado que la sola condición de ‘autor’ de la norma reputada inconstitucional no concede legitimación pasiva en el proceso de declaración de inconstitucionalidad. Por ejemplo, en sentencia Nº 643/2018, la Suprema Corte de Justicia expresó: ‘ concretamente, en punto a la legitimación del Poder Legislativo para ser enjuiciado en la presente acción impugnativa, no se advierte en qué sentido su condición de mero órgano autor de la disposición resistida lo vuelve un sujeto que, beneficiado por la norma, pudiera resultar afectado por su declaración de inconstitu-cionalidad, circunstancia que, a la luz del art. 517.1 del Código General del Proceso, torna inadmisible su convocatoria en juicio. Este Colegiado, en anterior integración, ya se había pronunciado en el sentido apuntado. Si bien en esa oportunidad lo hizo en referencia al órgano Legislativo Departamental, igualmente, tales conceptos son, naturalmente, trasladables a hipótesis como la de autos, donde el órgano autor de la norma es el Legislativo Nacional. En el aludido fallo, la Corte manifestó: ‘En realidad, el Gobierno Municipal de Montevideo, es meramente el autor de la norma objetada por inconstitucional, de lo que resulta notoriamente la falta de legitimación pasiva, por cuanto el art. 517.1 del Código General del Proceso dispone que cuando y como en el caso de autos, la declaración de inconstitucionalidad se propone por vía de acción, los legitimados pasivos son ‘los afectados por la norma’, o sea, los que beneficiados por ella resultarían afectados por su declaración de inconstitucionalidad. Tal carácter no lo tienen, obviamente, los órganos municipales concretamente propuestos como exclusivos destinatarios de la acción, sino los feriantes que, en aplicación de lo dispuesto por la norma, ejercen su actividad comercial conforme con la disposición que se entiende inconstitucional’ (cf. sentencia No. 167/1995)’ . A juicio de la Corte, en el caso concreto, los sistemas orgánicos demandados, Poderes Ejecutivo y Legislativo, no pueden ser considerados como una ‘ parte a quien afectare la Ley o la norma’ , pues su sola condición de ‘ autores’ de la norma, sin más aditamento, no los coloca en una situación jurídica que les confiera un interés que la norma impugnada pudiera afectar. Prestigiosa doctrina sustenta esta opinión. Por ejemplo, Vescovi se pronunció negando categóricamente la legitimación pasiva de los sujetos de derecho público que dictan la norma reputada inconstitucional. En tal sentido, afirmó: ‘ Parte de nuestra doctrina ha sostenido que el proceso de inconstitucionalidad por vía directa, debería entablarse contra los Entes públicos que han dictado la norma impugnada (ley o decreto de la Junta Departa-mental) (...) Resulta inadmisible (...) De la naturaleza del proceso se deduce que el que acciona por inconstitucionalidad de la ley no litiga contra el órgano que dictó la ley. Mucho menos en nuestro derecho, en el cual la sentencia dejará siempre en vigor la norma impugnada y la desaplicará, solamente, para el caso concreto. La intervención del Parlamento (u otro órgano del que emane una norma impugnada por inconstitu-cionalidad) está totalmente fuera de sus funciones y solo podría ser admisible cuando se realiza un contralor de tipo político y no jurisdiccional, como es el nuestro. Por lo demás, no se ve claro por qué razón habría de intervenir el órgano que dictó la ley y no la parte afectada por la resolución que va a emanar de la Corte (es decir, el particular a quien la ley afecta o confiere un derecho)...’ (Vescovi, Enrique: ‘ El proceso de inconstitucionalidad de la Ley’ , Cuaderno Nº 18, Facultad de Derecho, Montevideo, 1967, págs. 210/211). En el mismo sentido, Durán Martínez sostuvo: ‘ Nuestra Constitución no regula la legitimación pasiva. Sí lo hace el Código General del Proceso, aun sin emplear tal terminología. Con relación a la vía de acción, el artículo 517 del Código, al prever que se dé traslado a las partes a quienes afectare la ley o la norma con fuera de ley impugnada, obviamente les asigna legitimación pasiva. Quien debe ejecutar la ley o, en términos generales, el afectado por la ley, es quien posee legitimación pasiva (...) Este artículo no menciona al órgano legislativo que dictó el acto, por lo que estimo que carece de legitimación pasiva. A menudo se ha demandado al órgano legislativo o se lo cita en garantía, pero considera que esto sería legítimo únicamente en casos en que este órgano fuere afectado por la ley o norma con fuerza de ley impugnada. Como se percibe, nuestra solución de derecho positivo se aparte en este punto de la opinión doctrinaria enunciada por González Pérez con relación al Derecho español, en virtud de la cual se asigna legitimación pasiva a quien dictó el acto. Una cosa es la comunicación al Poder Legislativo y al Gobierno Departamental correspondiente de toda sentencia que declare una inconstitucionalidad, prevista en el artículo 522 del Código General del Proceso y otra, muy distinta, es la legitimación pasiva en el proces o’ (Durán Martínez, Augusto: ‘ Legitimación en el proceso de inconstitucionalidad de actos legislativos’ , Revista de Legislación Uruguaya 2018, Noviembre-Diciembre, en La Ley Online: UY/DOC/4/2019). Por lo expuesto, habrá de relevarse la falta de legitimación pasiva del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo ”. De igual manera, en sentencia Nº 85/2025, sostuvo este Colegiado: “ En lo inicial, corresponde anotar que asiste razón a los codemandados Estado - Poder Ejecutivo y Estado - Poder Legislativo al entender que como sistemas orgánicos que colegislan carecen de legitimación pasiva (ora como Órgano productor de la norma ora como quien promulga la ley que interviene en el proceso legislativo) ”. Las consideraciones expuestas en las sentencias citadas determinan, también en este caso, que corresponda declarar la falta de legitimación pasiva del Estado – Poder Legislativo y del Estado – Poder Ejecutivo. En definitiva, por los fundamentos que anteceden, corresponde declarar la falta de legitimación pasiva de ambos codemandados. IV) La conducta procesal de las partes no amerita sanción procesal en el grado, sin perjuicio de lo cual las costas serán de cargo de los accionantes, conforme lo mandata el artículo 523 del CGP. En virtud de lo expuesto y de lo que disponen los arts. 297, 298, 256 a 259 y 332 de la Constitución de la República, 688 del CC y 508 a 517 del CGP, la Suprema Corte de Justicia FALLA : DECLÁRASE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN PASIVA DEL ESTADO - PODER LEGISLATIVO Y DEL ESTADO - PODER EJECUTIVO. COSTAS A CARGO DE LA PARTE ACTORA Y COSTOS POR SU ORDEN. A LOS EFECTOS FISCALES, FÍJANSE LOS HONORARIOS FICTOS EN 30 BPC. NOTIFÍQUESE A DOMICILIO Y, OPORTUNAMENTE, ARCHÍVESE.