Sentencia Definitiva N° 249/2026

Ministra Redactora: Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Ministras Firmantes: Dra. Cecilia Schroeder Rius Dra. Analía García Obregón Dra. Gabriela Rodríguez Marichal VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados: “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro – ACCIÓN DE REQUERIMIENTO ” , IUE: 2-87490/2024 , venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por e l codemandado, Ministerio de Salud Pública, contra la sentencia definitiva No. 109/2025, dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 18º Turno, Dr. Diego Saravia García. RESULTANDO: I. Por el referido pronunciamiento de fecha 10 de octubre de 2025 (fojas 139 a 167), en lo que interesa a la instancia, se dispuso: “ ACÓGESE LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN PASIVA INTERPUESTA POR EL FONDO NACIONAL DE RECURSOS, DESESTIMÁNDOSE LA PRETENSIÓN EN SU CONTRA. CONDÉNASE AL MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA A CONTINUAR SUMINISTRANDO AL SR. AA, QUE PROVISIONALMENTE LE PROVEE, EN LA FORMA Y POR EL PLAZO QUE SEA INDICADO POR SU MÉDICO TRATANTE. SIN ESPECIAL CONDENACIÓN PROCESAL EN EL GRADO.” II. Contra dicha decisión se alzó el codemandado Ministerio de Salud Pública, en escrito de fojas 173 a 176, interponiendo recurso de apelación, agraviándose, en lo medular, por entender que la condena le impuso el suministro del fármaco Belimumab, pese a que no se encuentra registrado y a que no tiene entre sus cometidos legales la dispensación de medicamentos; ni el artículo 44 de la Constitución ni ninguna otra normativa le imponen el deber de brindar asistencia médica directa o suministrar tratamientos farmacológicos individualizados; sus funciones son esencialmente regulatorias, de control y rectoría sanitaria dentro del Sistema Nacional Integrado de Salud; la pretensión deducida constituye una reiteración sustancial de la acción de amparo previamente promovida y rechazada en dos instancias judiciales; el a quo omitió considerar sus defensas, particularmente la referida a la inexistencia de hechos nuevos que justificaran reeditar, por vía cautelar u ordinaria, una pretensión sustancialmente idéntica a la ya promovida. Solicitó que se revoque íntegramente el fallo impugnado. III. Sustanciada la impugnación deducida, de fojas 181 a 184, compareció la parte actora, Sr. AA, evacuando el traslado conferido, abogando por su rechazo, expresando, en síntesis, que los agravios articulados no resultan de recibo, ya que no se encuentra en discusión el procedimiento administrativo relativo al registro y autorización de especialidades farmacéuticas, sino la negativa del Estado a garantizar el acceso a un medicamento prescripto para el tratamiento de su patología, pese a la imposibilidad económica de procurárselo por sus propios medios y a la falta de cobertura por parte del Fondo Nacional de Recursos; si bien el medicamento Belimumab no cuenta actualmente con registro vigente en el país, el mismo estuvo registrado, obedeciendo la falta de renovación del registro, exclusivamente a razones de interés comercial del laboratorio representante, agregando que la normativa nacional prevé mecanismos excepcionales que habilitan el suministro de medicamentos no registrados mediante el mecanismo de “uso compasivo”, previsto en la reglamentación dictada por el propio Ministerio de Salud Pública y aplicado en múltiples oportunidades; el argumento relativo a la ausencia de registro no constituye obstáculo jurídico para el suministro individual del medicamento; el tratamiento con Belimumab cuenta con aprobación de la Food and Drug Administration y de la European Medicines Agency, extremo que entiende demuestra la validación científica del medicamento solicitado; las sentencias recaídas en el proceso de amparo previo únicamente producen cosa juzgada formal, no material, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley N o. 16.011, por lo que el presente proceso ordinario es plenamente admisible y no implica revisión de lo ya decidido. IV. El Fondo Nacional de Recursos no evacuó el traslado de conferido, franqueándose la alzada por decreto No. 4467/2025 (fojas 186), recibiéndose el expediente en esta Sala (fojas 190 vuelto). Los autos pasaron a estudio el 9 de abril de 2026 (fojas 192) y c ulminado el mismo, en sesión del 22 de julio de 2026 (fojas 195), se acordó sentencia, designándose redactora. CONSIDERANDO: I. El Tribunal, por decisión anticipada adoptada al amparo de lo establecido por el artículo 200.1 del Código General del Proceso, confirmará la recurrida, sin especiales condenaciones procesales, por los fundamentos que se exponen a continuación. II. En el caso, el Sr. AA movilizó demanda contra el Ministerio de Salud Pública y el Fondo Nacional de Recursos a los efectos de obtener el financiamiento del fármaco Belimumab, no registrado en el país. Este proceso ordinario se promovió conjuntamente con la solicitud de medida provisional enderezada a obtener el suministro del medicamento hasta tanto se decidiera la pretensión de fondo, siendo la misma parcialmente acogida por interlocutoria de primera instancia No. 4242/2024 del 24 de noviembre de 2024, confirmada por la Sala mediante sentencia No. 385/2025, pronunciadas ambas en la pieza IUE 38-98/2024 acordonada. El accionante, de 40 años de edad, afirmó que el fármaco requerido está indicado para el tratamiento del lupus eritematoso sistémico (LES) que padece y que no ha logrado controlar, pese al tratamiento estándar con corticoides que recibe. Expresó que al no encontrarse vigente el registro del medicamento en nuestro país ni estar incluido en el FTM para su patología, su prestador de salud no está obligado a suministrarl o , atribuyendo responsabilidad al Ministerio de Salud Pública y al Fondo Nacional de Recursos por la omisión en garantizar el acceso al tratamiento requerido. El Fondo Nacional de Recursos basó su defensa en la falta de legitimación pasiva, indicando que el medicamento no está registrado en el país, no encontrándose, en consecuencia, incluido en el FTM bajo su cobertura financiera. En tanto, la defensa del Ministerio de Salud Pública radicó básicamente en que la Ley le impide proporcionar medicamentos que no estén registrados en el país y que la pretensión es idéntica a la promovida y rechazada en el proceso de amparo movilizado en los autos acordonados, IUE: 2-71618/2024. Conforme surge de dicho expediente, l a acción de amparo previamente deducida, fue desestimada por sentencia definitiva de primera instancia No. 80/2024 del 12 de agosto de 2024 pronunciada por el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 17° Turno, declarándose la caducidad de la acción por sentencia de segunda instancia No. 231/2024 pronunciada por este Tribunal. III. La sentencia recurrida acogió la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por el Fondo Nacional de Recursos, desestimando la pretensión en su contra y condenó al Ministerio de Salud Pública a continuar suministrando al Sr. AA el fármaco Belimumab, que provisionalmente le provee, en la forma y por el plazo que sea indicado por su médico tratante. El a quo consideró que el Ministerio de Salud Pública incurrió en responsabilidad, dado que “ a pesar de la relevancia y preeminencia de los derechos fundamentales en juego, en especial a la salud y a la vida (a los que cabe agregar la propia dignidad humana), por razones económicas, formales y/o burocráticas, no incluyó el fármaco impetrado en obrados en el FTM” para el tratamiento de la patología del actor, negando “ su suministro a quienes imperiosamente lo necesitan para, nada más y nada menos, que garantizar su derecho a la salud, a una sobrevida digna y, en definitiva, a la vida misma; derechos inherentes a todo ser humano por el solo hecho de ser tal. ” Señaló el decisor de primer grado, que si bien es cierto que el Belimumab no está actualmente registrado en el país, “ la indicación para el caso de autos cuenta con abundante evidencia científica y técnica, nacional e internacional, que recomienda su aplicación en casos como el de obrados ” y agregó que “ emerge probado en autos que el actor ha obtenido óptimos resultados en el tratamiento de su enfermedad, desde que recibe el fármaco como consecuencia de la medida provisional dispuesta en la pieza IUE 38-98/2024. ” La sentencia apelada en cuanto acogió la excepción falta de legitimación pasiva deducida por el Fondo Nacional de Recursos, por entender que como persona pública no estatal, regida por el principio de especialidad, no se encuentra obligada a brindar un fármaco no registrado ni incluido bajo su cobertura en el FTM, quedó firme en el punto al no haberse deducido agravios por la parte actora. IV. La Sala considera acertada y, por lo tanto, confirmará la decisión recurrida en cuanto condenó al Ministerio de Salud Pública a financiar la prestación requerida, no siendo de recibo los agravios articulados como sustento de la apelación para resolver en sentido diverso. En primer lugar, corresponde señalar que la cosa juzgada del amparo sustanciado en los autos acordonados IUE: 2-71618/2024, no impide ni es obstáculo para la procedencia de la pretensión movilizada en este proceso ordinario. El artículo 11 de la Ley No. 16.011 habilita la promoción de otras acciones con posterioridad a la tramitación de una acción de amparo, disponiendo específicamente: “ La sentencia ejecutoriada hace cosa juzgada sobre su objeto, pero deja subsistente el ejercicio de las acciones que pudieran corresponder a cualquiera de las partes con independencia del amparo ”. Atento a lo establecido en la norma, lo fallado en sede amparo pasa en autoridad de cosa juzgada formal, pero no material, dejando subsistente el ejercicio de otras acciones que le puedan corresponder a la parte, razón que determina el rechazo del agravio fundado en el punto. En este sentido, en sentencia No. 124/2008, la Sala sostuvo: “ ...existe una diferencia significativa entre la naturaleza de uno y otro proceso, que incide en su categorización y en sus resultados, e impide que pueda configurarse cosa juzgada en el caso concreto. En efecto, el proceso de amparo constituye una vía de tutela urgente, preventiva o represiva, procedente ante la inexistencia o clara ineficacia de otras, cuyo objetivo es asegurar, si corresponde, una protección célere que garantice la tuición de los derechos constitucionales en juego, en tanto se ponen en movimiento o se sustancian las vías naturales de atención de esos derechos, que en definitiva siempre existen, porque al menos un proceso ordinario siempre puede promoverse para requerir tutela jurisdiccional. Justamente por esa manifestación de tutela urgente que caracteriza al amparo, la normativa destina al resultado de este proceso una eficacia de cosa juzgada relativa, restringida al ámbito del propio amparo y no impeditiva de la eventual promoción de otros procesos con objeto total o parcialmente idéntico o cuyo objeto presuponga aspectos incluidos en el previo amparo. El artículo 11 de la Ley Nº16.011 dispone que: 'La sentencia ejecutoriada hace cosa juzgada sobre su objeto, pero deja subsistente el ejercicio de las acciones que pudieran corresponder a cualquiera de las partes con independencia del amparo'. Esto significa que la vía de amparo, como residual y subsidiaria que es, únicamente cabe ante la ineficacia o inexistencia de otras (las naturales que puedan brindar protección al derecho involucrado) según resulta del art. 2 ejusdem, y que el objeto decidido no puede revisarse por la misma vía, salvo que varíen las circunstancias de hecho (o sea, que cambie el objeto o causa); pero si puede ser tratado por las vías comunes. La cosa juzgada del amparo se produce incidenter tantum: mientras no varíe el objeto, se verifica cosa juzgada y la cuestión idéntica no puede plantearse en otro amparo. Pero esa cosa juzgada queda limitada al ámbito del amparo, no obsta a que el objeto (con o sin variaciones) pueda ser tratado en procesos independientes que no sean de amparo, que podrían ser llamados los principales o naturales que el ordenamiento jurídico destina para el tratamiento de la pretensión de que se trate. Así por ejemplo, si se peticiona por vía de amparo la suspensión de la ejecución de un determinado acto administrativo porque se lo considera ilegítimo, y la decisión deniega el amparo por estimar que el acto es legítimo, la cuestión de legitimidad/ilegitimidad igualmente puede ser tratada y resuelta en proceso jurisdiccional anulatorio o reparatorio directo, porque la solución del amparo no impide el replanteo del tema en las vías independientes, que son las naturales propias de la tutela sancionatoria, a diferencia del amparo, mecanismo típico de tutela preventiva, urgente o anticipada según sus distintas variantes. En esas vías naturales e independientes (como bien las llama la ley) no puede argüirse que existe cosa juzgada proveniente del amparo. Y ello resulta acorde a la estructura asignada por el legislador al amparo, que únicamente permite un examen sumario de las cuestiones involucradas, realizado de esa forma al solo efecto de garantizar una eventual protección urgente que resulte necesaria, pero que no excluye que, satisfecha la urgencia o comprobada la improcedencia de otorgar tutela urgente, se persiga por los interesados, por las vías comunes, la tutela común que brinde certeza sobre el objeto debatido u otros vinculados al mismo. Como señalaba el Prof. Luis Alberto Viera, de recordada participación en el proceso de elaboración de la Ley Nº 16.011 de amparo, la cosa juzgada presenta particularidades en este proceso, 'La sentencia ejecutoriada, en cuanto decide sobre el objeto del proceso de amparo, conceda o no la tutela extraordinaria impetrada, impide que se deba, en otro proceso, juzgar de nuevo el mismo caso por la misma vía de amparo. No impide que cualquiera de las partes pueda entablar otra pretensión de la que se considere investida. Así, el amparo sería procedente si una finca sujeta a expropiación la Administración pretendiera ocuparla manu militaris. Eso no impide que, luego, la Administración pida ante el juez competente la ocupación urgente de acuerdo con los requisitos legales pertinentes. Es una situación semejante a la que se da entre proceso posesorio y proceso petitorio' ('Ley de amparo', Luis Alberto Viera, Graciela Bello, Selva Klett, Graciela Berro; Ed. Idea, Montevideo, 1993, págs.40/41).” Por ende, la existencia de una acción de amparo desestimada no decide fatalmente la improcedencia de un proceso posterior, en un caso, donde además ha quedado plenamente demostrada la eficacia del tratamiento con Belimumab. En efecto, en informe médico de fecha 21 de agosto de 2025 expedido por el Dr. Martín Rebella, se consignó que el actor “ ha mejorado luego del inicio del belimumab. Desde el inicio de este se (ha) mantenido en baja actividad clínica, con SLEDAI 2 K = 2 por analítica, con dosis bajas de prednisona. El objetivo de la terapia con belimumab asociada a los inmunosupresores convencionales es el control de la actividad de la enfermedad y el ahorro en el uso de corticoides. Ambos objetivos de han alcanzado con el uso de belimumab. ” (fojas 95). Como bien lo señaló el a quo, en términos que se comparten, se demostró en autos: “ que el actor ha obtenido óptimos resultados en el tratamiento de su enfermedad, desde que recibe el fármaco como consecuencia de la medida provisional dispuesta en la pieza IUE 38-98/2024. ” , por lo que han variado las circunstancias de hecho analizadas en el previo proceso de amparo, lo que sella definitivamente la suerte adversa del agravio fundado en la improcedencia del proceso sometido a decisión. V. Tampoco resultan de recibo los agravios fundados en la falta de registro del fármaco y en que la dispensación de medicamentos a la población no se encuentra dentro de los cometidos del Ministerio de Salud Pública. Ello, por cuanto, l a pretensión formulada en la demanda no consiste en que se proceda al registro del Belimumab , ni en que el mismo sea incluido en el FTM, sino que se procura su suministro en el caso concreto. Como reiteradamente ha sostenido la Sala, de acuerdo al texto del artículo 44 de la Constitución, la competencia del Estado no es la de un mero regulador del sistema nacional de salud sino la procura del perfeccionamiento físico, moral y social de todos los habitantes del país. La Constitución en su artículo 44 establece como competencias del Estado todas las cuestiones relacionadas con la salud e higiene públicas. De manera pues, que el Ministerio de Salud Pública, no puede excusarse únicamente realizando una descripción genérica de sus cometidos y diciendo que los cumple, sin aportar elementos concretos, frente a un reclamo particular, que así lo avalen. En el caso, el Ministerio demandado no controvirtió las manifestaciones realizadas por el actor en cuanto a su diagnóstico, el tratamiento recomendado para su enfermedad, que carece de recursos económicos suficientes para solventarlo personalmente por su alto precio y dosis y que la medicación solicitada resulta la única posibilidad de tratamiento en el estadío actual de su enfermedad, siendo de probada eficacia, contando la indicación con el respaldo de las guías internacionales, como fue relevado por el médico tratante, que calificó de “ abrumadora ” la evidencia científica que avala la prescripción, así como por los buenos resultados que el suministro del fármaco ha demostrado en est e paciente concre to. Tales extremos surgen acreditados con la declaración del médico tratante vertida en la audiencia celebrada en sede de medida provisional (fojas 84 del acordonado IUE: 38-98/2024), así como con el informe médico agregado a fojas 4 y 5 del proceso de amparo y a fojas 95 de esos autos. La ausencia de registro del medicamento y la circunstancia de que el fármaco no esté incluido en el Formulario Terapéutico de Medicamentos, no pueden impedirle al actor el acceso a la mejor opción terapéutica disponible para atacar la enfermedad que se padece, cuando surge plenamente acreditado el beneficio y pertinencia de la misma en el caso sometido a estudio. Lo que se pretende es el suministro concreto de un medicamento, por lo tanto al imponerse y cumplirse con la condena impuesta, en modo alguno se está violando la normativa invocada en su defensa por el Ministerio demandado. Por otra parte, l a falta de registro del Belimumab , solo puede imputarse al Ministerio condenad o, por cuanto, suya es la competencia de registrar medicamentos, no resultando atendible una defensa fundada en su propia omisión, sobre todo considerando que no invoca ni acredita razón científica alguna que la justifique , cuando suya era la carga de demostrar “ los hechos modificativos, impeditivos o extintivos de aquella pretensión ” controvertida de su adversario (artículo 139.1 del Código General del Proceso). Tampoco puede considerarse que el Ministerio de Salud Pública ha realizado todas las atribuciones específicas enmarcadas dentro del marco de su competencia ni que no es cometido suyo la prestación directa de asistencia médica a la población, cuando la situación del accionante, como bien lo relevó el a quo, se encuentra comprendida y amparada por la oración final del artículo 44 de la Constitución, siendo justamente la Constitución la que le impone al Estado la obligación de proporcionar gratuitamente a quienes, como el Sr. AA, no cuentan con recursos económicos suficientes, los medios de prevención y asistencia, no pudiendo admitirse entonces la defensa ensayada cuando despliega una conducta contraria a la que le impone el mandato constitucional. Adicionalmente, conforme surge de la medida provisional tramitada, la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucional el inciso segundo del artículo 7 de la Ley No. 18.335 y por ende inaplicable a la parte actora, por entender que limita en forma indebida el artículo 44 de la Constitución (fojas 135 y 136 del expediente IUE: 38-98/2024). Cabe recordar, que la Ley No. 18.335, que regula los derechos y obligaciones de pacientes y usuarios de los servicios de salud , en su artículo 7 preceptúa: “Todo paciente tiene derecho a una atención en salud de calidad, con trabajadores de salud debidamente capacitados y habilitados por las autoridades competentes para el ejercicio de sus tareas o funciones. Todo paciente tiene el derecho a acceder a medicamentos de calidad, debidamente autorizados por el Ministerio de Salud Pública e incluidos por este en el formulario terapéutico de medicamentos, y a conocer los posibles efectos colaterales derivados de su utilización. Todo paciente tiene el derecho a que sus exámenes diagnósticos, estudios de laboratorio y los equipos utilizados para tal fin cuenten con el debido control de calidad. Asimismo tiene el derecho de acceso a los resultados cuando lo solicite .” Por su parte, la Ley No. 18.211 que crea el Sistema Nacional Integrado de Salud, estableciendo en su artículo 45: “Las entidades públicas y privadas que integren el Sistema Nacional Integrado de Salud deberán suministrar a su población usuaria los programas integrales de prestaciones que apruebe el Ministerio de Salud Pública, con recursos propios o contratados con otros prestadores integrales o parciales públicos o privados. Los programas integrales de prestaciones incluirán: A) Actividades de promoción y protección de salud dirigidas a las personas. B) Diagnóstico precoz y tratamiento adecuado y oportuno de los problemas de salud-enfermedad detectados. C) Acciones de recuperación, rehabilitación y cuidados paliativos, según corresponda. D) Acceso a medicamentos y recursos tecnológicos suficientes. La reglamentación de la presente ley definirá taxativamente las prestaciones incluidas, que serán descriptas en términos de sus componentes y contarán con indicadores de calidad de los procesos y resultados, conforme a los cuales la Junta Nacional de Salud auditará la atención brindada a los efectos de autorizar el pago de cuota salud a los prestadores” De modo que atento a la inconstitucionalidad declarada, al hecho de que el demandado no se fundó en ningún criterio científico específico y a la prueba irrefutable rendida en la causa que da cuenta de los beneficiosos efectos del fármaco en el accionante, cabe concluir que, en el presente caso, el Ministerio de Salud Pública ha incurrido en responsabilidad al no proporcionar el medicamento peticionado, por lo que habrá de confirmarse en todos sus términos la condena que se le impueso en el grado anterior. VI. La conducta procesal de los litigantes ha sido correcta, por lo cual no se impondrán sanciones procesales (artículo 56 del Código General del Proceso y artículo 688 inciso 2º del Código Civil). Por todo lo expuesto y de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 197, 198, 200, 256 y 257 del Código General del Proceso y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal, FALLA: CONFÍRMASE LA SENTENCIA IMPUGNADA, SIN ESPECIAL CONDENACIÓN PROCESAL. ESTABLÉCESE EN LA SUMA DE $ 30.000 LOS HONORARIOS POR EL PATROCINIO LETRADO DE CADA PARTE GRAVADA EN LA SEGUNDA INSTANCIA, A LOS SOLOS EFECTOS FISCALES. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE Y DEVUÉLVASE A LA SEDE A QUO. Dra. Cecilia Schroeder Rius Dra. Analía García Obregón Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Ministras Esc. Laura Falchetti Escudero Secretaria Subrogante