Sentencia Definitiva N° 123/2026

Tribunal de Apelaciones de Familia de 1er. Turno Ministra redactora: Dra. María del Carmen Díaz Sierra Ministros Firmantes: Dres. Claudia Diperna Acosta; Guillermo Gutiérrez Herrera Ministros Discordes: No VISTOS : Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados: “AA Y OTRO C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO – AMPARO MEDICAMENTOS – RECURSO C/ LA SENTENCIA DEFINITIVA N° 137/2026 DEL 15/06/2026”, IUE 63-90/2026, venidos a conocimiento de este Tribunal en mérito al recurso de apelación interpuesto contra la sentencia definitiva Nro. 137/2026 de fecha 15/06/2026 de fojas 300/304, dictada por la Sra. Jueza Letrada de Familia de 22do. Turno. Iris Vega Ottonelo. RESULTANDO: 1.- Por la recurrida se falló: “Desestimando la acción de amparo por falta de legitimación pasiva del Ministerio de Salud Pública y caducidad de la acción respecto del Fondo Nacional de Recursos, sin especial condenación.” 2.- La parte actora, a través de su representante procesal (fojas 305 y siguientes) interpone recurso de apelación manifestando en síntesis que: surge de la recurrida que el fundamento utilizado para desestimar la pretensión incoada recae en acoger la excepción de caducidad respecto del FNR y la falta de legitimación activa por parte del MSP, solución que violenta flagrantemente las reglas de la lógica argumentación jurídica y valoración probatoria, lesionando un derecho fundamental protegido constitucionalmente. Que asimismo surgen inconsistencias contradictorias del análisis del caso respecto al marco normativo aplicable que supone un error de derecho inexcusable. Sostiene que el decreto 84/2015 incluye la ovodonación a cargo del FNR expresamente y la Ley 19.167, en su artículo 29 crea una Comisión honoraria que actúa bajo la órbita del MSP, la cual tiene asignada la competencia expresa para decidir sobre la aplicación de técnicas no incluidas. La recurrida reconoce tres extremos fundamentales que son: la existencia de solicitud realizada por los comparecientes; nada dice sobre el trámite personal que el FNR le otorgó a dicha petición, no valoró la respuesta ambigua del FNR quien expresó que los actores no presentaron petición administrativa; indica la Sede que la petición del año 2022 refería a una técnica distinta, y la referencia a dicho expediente resulta jurídicamente irrelevante para determinar la caducidad de la acción promovida contra la negativa recaída en el procedimiento iniciado en 2025. Entiende que la motivación resulta contradictoria ya que en forma simultánea reconoce la autonomía del nuevo procedimiento y utiliza antecedentes correspondientes a una petición distinta para fundamentar la extemporaneidad de la acción. Agrega que la sentencia reconoce la existencia de circunstancias excepcionales relevantes para comprender el desarrollo del caso, y en simultáneo, prescinde de ellas al momento de determinar cuándo quedó configurada la lesión jurídicamente definitiva. No resulta razonable afirmar que los actores conocían la imposibilidad de acceder al tratamiento cuando promovieron la nueva solicitud basada en circunstancias personales sobrevivientes que fueron recibidas, estudiadas y rechazadas por el organismo competente. Señala que el verdadero acto lesivo no fue la mera comunicación informal de una opinión previa, sino la decisión definitiva adoptada luego de analizar las circunstancias concretas invocadas por los accionantes, resultando evidente que comparecieron en forma y que se configuró la legitimación de ambas codemandadas. En consecuencia, solicita que se revoque la resistida. 3.- Sustanciado el recurso: A).- El MSP en la representación por poder acreditada en autos manifiesta que: no se configuran los elementos probatorios requeridos para que el accionamiento prospere; que la prestación solicitada se encuentra incluida dentro del listado de prestaciones del PIAS bajo la cobertura del FNR, lo que determina la falta de legitimación del MSP, quien deviene ajeno a la efectiva titularidad de la relación de fondo y los derechos sustanciales involucrados. Que es potestad y competencia del FNR determinar con carácter general la normativa de cobertura de la prestación de salud puesta a su cargo, así como analizar individualmente las solicitudes de los usuarios del sistema de salud. Que el MSP ha cumplido cabalmente con lo preceptuado en la Constitución de la República, la Ley Orgánica 9.202, Leyes Nros. 15.181, 17.930, 18.211 y 18.355 y sus decretos reglamentarios, llevando a cabo cada uno de los cometidos que tales normas le imponen. En consecuencia, no es posible imputar ilegalidad alguna al Estado. El MSP no cuenta con atribuciones para suministrar directamente procedimientos terapéuticos a la población. Señala que la Ley 16.011 es la disposición de rango legal que regula el proceso de amparo, previendo los requisitos que deben reunirse para que esta acción, de carácter residual y sumarísima, pueda prosperar judicialmente; constituye una solución procesal de carácter excepcional, por lo cual la ilegalidad debe ser notoria, lo que no acontece con el recurrente. Expresa que el poder Ejecutivo aprobó un listado de productos prioritarios para la salud, respecto de los cuales todos los prestadores de salud se encuentran obligados a suministrar, extremo que no inhibe al establecimiento de regímenes más beneficiosos para los pacientes, en función de las recomendaciones de cada médico. Que el Estado ha dado pleno cumplimiento a lo dispuesto en el art. 44 de la Constitución en la medida en que dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas para el Poder Ejecutivo; inició diversos procesos de actualización del PIAS y FTM; estableció un régimen de financiación solidario, garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado; creó un prestador de salud público (ASSE), encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado; por lo cual, habiéndose cumplido los cometidos asignados por el constituyente y garantizando el derecho a la salud, no puede concluirse que haya existido ilegalidad y menos aún manifiesta. Agrega que no es función del MSP autorizar procedimientos de ninguna especie a pacientes particulares, resultando ser sus cometidos otros. En consecuencia, solicita que se confirme la resistida. B).- El Fondo Nacional de Recursos, en la representación por poder conferida y acreditada en autos (fojas 330 y siguientes) expresa que: como se acreditó en autos, los actores recibieron en noviembre de 2022 la resolución del FNR en cuanto a que no autoriza la FIV con ovocitos propios debido a la reserva ovárica muy baja, indicándoseles que en caso de optar por Ovodonación se “puede volver a replantear el caso”. Que pasaron tres años desde dicha resolución y no se resuelve la financiación de Ovodonación; tampoco se presentaron en el FNR en oportunidad de actualizar estudios como les manifestara la médica tratante en abril de 2024. El 26 de enero de 2026 le informa la Dra. Chaquiriand a la Sra. AA que la respuesta del FNR había sido negativa a finales de diciembre de 2025. La demanda de amparo se presentó el 15 de mayo de 2026, luego de 5 meses de haberse emitido la negativa por parte del FNR, habiendo operado ampliamente la caducidad establecida en la Ley Nro. 16.011, por lo que la demanda resulta intempestiva. Señala que el Decreto Reglamentario Nº 84/015 del Poder Ejecutivo pone un límite etario en la cobertura del FNR en los procedimientos de alta complejidad como el de los presentes, limitación impuesta por el Estado. Que el FNR solo financia lo que el Poder Ejecutivo determinó en dicho decreto hasta los 40 años de edad, por lo que el compareciente actuó en base al principio de legalidad y especialidad que rige la materia pública. Estima que no se cumplieron los requisitos de la Ley 16.011; no hubo acción, omisión ni conducta manifiestamente ilegítima del compareciente en estas actuaciones; tampoco se dio la nota de urgencia o de inminencia que la ley requiere dado el tiempo transcurrido desde el año 2022 hasta el inicio de la presente acción. Asimismo, agrega que la actora no cumple con el requisito del art. 44 inciso 2 de la Constitución en materia de carente de recursos suficientes; que el núcleo familiar cuenta con ahorros de más de USD 4.000, los cuales, sumados al inmueble que declaró poseer en el interrogatorio, no fueron denunciados en la demanda, conducta que implica un ocultamiento de información. En consecuencia, solicita que se confirme la resistida. 4 .- Franqueada la alzada sin efecto suspensivo y con las formalidades de estilo el expediente es recibido por este Tribunal disponiéndose el pase a estudio de los Sres. Ministros en forma conjunta. Cumplido se dicta la sentencia correspondiente. CONSIDERANDO: I.- El Tribunal, con el voto unánime de sus integrantes habrá de confirmar la sentencia de Primera Instancia, por no ser de recibo los agravios articulados contra la misma. II.- En efecto. En autos se tramitó un proceso de Amparo contra el Ministerio de Salud Pública (en adelante MSP) y contra el Fondo Nacional de Recursos (en adelante FNR), por los actores ,pretendiendo que se condene a los demandados a solventar el costo de tratamiento de ovo-donación, incluyendo medicación y procedimiento siguiendo indicaciones del equipo médico tratante todo el tiempo que este lo determine y en caso de incumplimiento se apliquen las sanciones económicas previstas en el art. 9 de la ley 16.011 El MSP opuso excepción de falta de legitimación pasiva en tanto el proceso solicitado está incluido en las prestaciones del PIAS bajo cobertura del FNR. En tanto el FNR opuso las excepciones de caducidad y falta de legitimación pasiva. Como surge del resultando primero de la presente la demandada fue rechazada, entendiendo acogiendo la excepción opuesta por el MSP, y la excepción de caducidad que interpusiera el FNR. III.- Es clara la falta de legitimación pasiva del MSP, cuando como se expone en la resistida considerando I literal A dicha Secretaria de Gobierno ha tomado las medidas que le corresponde según su función para que dicho procedimiento se realice a cargo del FNR, remitiéndose la Sala a lo expresado por la A Quo en honor a la brevedad IV.- Respecto al plazo de caducidad para entablar el amparo está previsto en en el art. 4 de la ley 16.011 En referencia a dicho extremo se ha expresado por parte del TAC 1º,: “que la urgencia propia del objeto de todo amparo, relevable a través de múltiples disposiciones del texto legal que lo regula, determina que el plazo de caducidad comience a computarse desde el momento inicial de la conducta activa u omisiva que se alega como lesiva, y que la postulada tesis de que la continuidad en la ilicitud impide la configuración de caducidad, no resulta ajustada a la naturaleza ni régimen legal del amparo. “ Así por ejemplo, en sentencia nº 90/2009 el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 5° Turno, en conceptos plenamente trasladables al sublitem, se expuso: " Según Gelsi Bidart ' el amparo pretende dar una garantía procesal inmediata cuya finalidad genérica es evitar o suprimir la violación manifiestamente ilegítima de su derecho fundamental. Lograr pues en el más breve tiempo posible la eliminación o supresión de la referida ilicitud sea que se haya consumado o está‚ en vías de consumación' (L.J.U, sección doctrina 'El proceso de amparo en la Constitución Uruguaya'). “ Señala Viera que todo el instituto del amparo está dominado por la necesidad de un actuar sin tardanza, con urgencia, en tanto exista una lesión o una amenaza objetiva y actual que corresponda a signos inequívocos de inminencia de perjuicio jurídico ('La ley de amparo', Idea, 1989, pág.17). “ ... La circunstancia de que la conducta lesiva sea una omisión no impide que opere la caducidad de la acción. “ El texto de la mencionada disposición legal, de inteligencia inequívoca, pone un obstáculo infranqueable a toda interpretación doctrinaria o jurisprudencial, que indebidamente desconozca la extinción de la facultad de accionar por el vencimiento del plazo legal, fundando su tesitura en la imposibilidad de fijar el dies a quo del término de caducidad, dado que el art 4 inc. 2º consagra enfáticamente en 'todos los casos' un plazo de decadencia, sin excluir a la omisión. El TAC 1 ha indicado: 'Tampoco se comparte que el carácter continuado de la omisión que se imputa a la demandada obste a la declaración de caducidad por no haber cesado la eficacia lesiva que se invoca y por resultar por ende inviable computar el plazo de caducidad. “ La Sala mantiene jurisprudencia indicativa de que la inicial afectación lesiva habilita ya la reclamación jurisdiccional, porque desde que se conoce la existencia de la omisión y de sus efectos perjudiciales, puede pretenderse la indemnización de los daños causados. “ La circunstancia de que la conducta perdure en el tiempo no lleva a la analogía con una hipótesis de delito continuado, sino con el ilícito instantáneo de efectos permanentes cuya eficacia lesiva permanece en el tiempo y cuya ocurrencia queda establecida en el momento inicial de existencia y generación de perjuicios, independientemente de que éstos perduren, aumenten, disminuyan o, incluso, cesen (Conforme - entre otras - sentencias Nos 185/94, 62/98 y 19/99)' (cita de sentencia No. 257/2002). Asimismo dicha Sala sostuvo 'los motivos para fijar un término para la interposición de la acción de amparo, radican en la excepcionalidad del remedio, siendo igual la solución para todos los casos, ya sea un acto, hecho u omisión, la causa de lesión de los derechos y libertades reconocidos expresamente o implícitamente por la Constitución’... Como señala Sayagués, el instituto del amparo sólo actúa ante la falta de otros mecanismos procesales que resuelvan eficazmente la situación. Si el afectado deja el amparo durante un tiempo prolongado, cabe conjeturar que podrá acudir a los demás trámites y que no necesita utilizar esta vía excepcional y urgentísima, como es el amparo. Si desea utilizar esta acción, el agraviado debe ser diligente' (Conforme sentencia No. 185/94). En el caso de autos no es controvertido que los actores tomaron conocimiento en enero de 2026 que el FNR no autorizó la cobertura por lo que como se señala en la apelada, pudieron haber planteado la acción de amparo hasta marzo de 2026, pero como surge de estos obrados la acción se promovió en mayo del presente año, por lo cual queda verificado el plazo de caducidad. En consecuencia y conforme se anunciara corresponde la confirmación de la apelada V.- No existiendo mérito para ello, no se impondrán sanciones procesales en la presente instancia. Por los fundamentos expuestos y atento lo dispuesto por los arts. 248 a 261 del CGP el Tribunal FALLA : CONFIRMASE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. SIN ESPECIAL CONDENACIÓN PROCESAL OPORTUNAMENTE DEVUÉLVASE AL JUZGADO DE ORIGEN Dra. Ma. Del Carmen Díaz Sierra – Ministra - Dra. Claudia Diperna Acosta - Ministra - Dr. Guillermo Gutiérrez Herrera – Ministro - Dra. Ma. Laura Sturla Berhouet - Secretaria Letrada