Sentencia Definitiva N° 660/2025

Montevideo, cinco de junio de dos mil veinticinco. VISTOS : Para sentencia este expediente caratulado: “NEXZUR S.A. C/ URSEA - EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 15 LITERAL C, NUMERAL 4 DE LA LEY Nº 17.598 EN LA REDACCIÓN DADA POR EL ART. 172 DE LA LEY Nº 19.996” , IUE: 1-49/2024. RESULTANDO : I) Con fecha 19 de setiembre de 2022, compareció NEXZUR SA (antes AXION COMERCIALIZACIÓN DE COMBUSTIBLES Y LUBRICANTES SA) ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) y promovió acción de nulidad contra la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA) con relación a la resolución Nº 16/2022 de fecha 1º de febrero de 2022, por la que se determinó el precio máximo intermedio transitorio (PMIT) de venta de combustibles de las empresas distribuidoras mayoristas a los puestos de venta o estaciones de su red (a fs. 2-21 vto.). II) La demanda de nulidad fue contestada por URSEA mediante escrito obrante a fs. 25-28 vto. III) Durante el curso del proceso contencioso anulatorio ante el TCA, la accionante NEXZUR SA promovió declaración de inconstitucionalidad por vía de excepción respecto al artículo 15 literal C) numeral 4) de la Ley Nº 17.598, en la redacción dada por el artículo 172 de la Ley Nº 19.996. En primer lugar, describió el funcionamiento de la cadena de distribución en el mercado de combustibles. Apuntó que NEXZUR es una empresa que opera en el mercado de comercialización de combustibles, lubricantes y derivados, realizando la actividad de distribución mayorista, lo que implica surtirse de combustible en las plantas de ANCAP, el que luego transporta a cada uno de los puestos de venta de su sello (estaciones de servicio), para que éstos, mediante la atención al público, abastezcan a la población, conformando una actividad esencial para la sociedad, ya que se trata de una actividad privada de interés público. Narró que su actividad se desarrolla a lo largo de distintas fases que conforman la cadena de distribución del referido mercado. El primer eslabón de la cadena es la compra de combustible al Ente Monopólico ANCAP al precio que se le impone a las distribuidoras: el precio en planta (PEP), que es aprobado por el Poder Ejecutivo. El segundo eslabón de la cadena es la comercialización a los puestos de venta de cada sello distribuidor, donde aparece un segundo precio: el precio máximo intermedio transitorio (PMIT) o precio máximo intermedio (PMI), que también es fijado en forma unilateral por el Estado con la intervención de URSEA, que es el precio máximo al que las distribuidoras mayoristas deben vender el combustible a sus estaciones de servicio. Y el tercer eslabón de la cadena es la venta de combustible al público en general, al precio de venta al público (PVP), que también es fijado por el Poder Ejecutivo. De este modo, el Estado, mediante la fijación de todos los precios (PEP, PMIT–PMI, PVP), determina la fijación económica en todas las fases de la cadena de distribución y comercialización de combus-tibles. A continuación, detalló la reforma del mercado de combustibles llevada adelante en los últimos años, a partir de la aprobación de la Ley de Urgente Consideración Nº 19.989, que modificó el art. 2 de la Ley Nº 17.598 (Ley de Creación de la URSEA), incluyendo en el literal K) la competencia de: “ Evaluar en forma permanente y determinar técnicamente las tarifas y precios... ”. Sobre la base de esa nueva competencia asignada, la URSEA dictó un abanico de actos administrativos de fijación de precios, los que a juicio de la actora resultan ilegítimos, pues la “ determinación técnica ” que busca la norma no es lo mismo que una determinación económica de precios y tarifas. No es coincidencia que luego de reiterados argumentos vertidos por la actora tanto en vía administrativa como jurisdiccional respecto a dicho punto, se haya promovido una nueva reforma legislativa, mediante el artículo 172 de la Ley Nº 19.996 (Ley de Rendición de Cuentas del ejercicio 2020), que volvió a modificar el artículo 15 literal C) numeral 4) de la Ley Nº 17.598, incluyendo entre las competencias de la URSEA: “ la posible fijación de precios máximos intermedios ”. Luego de esta modifica-ción legal, la URSEA dictó nuevas resoluciones de fijación de precios, hasta la actualidad. Relató cómo se acordaba históricamente la ganancia de NEXZUR en el mercado de combustibles (mediante contratos celebrados entre ANCAP y las distribuidoras en los que se fijaban paramétricas y márgenes de comercialización) y cómo ello se ha visto afectado por la normativa reseñada. Apuntó que basta analizar la cadena de distribución de combustibles y los distintos precios, fijados todos por el Estado, para concluir en la ilegítima y arbitraria limitación de la ganancia de NEXZUR por el desarrollo de la actividad de distribución. La empresa ya no puede fijar su ganancia de forma libre o negociada, sino que ésta queda determinada por los precios fijados por el Estado, cobrando especial relevancia el PMIT–PMI, para cuya fijación se asigna competencia a la URSEA en la actual redacción del artículo 15 literal C) numeral 4) de la Ley Nº 17.598. Refirió a su legitimación activa para promover la declaración de inconstitu-cionalidad de la norma impugnada. Destacó que la competencia que la ley le asigna a la URSEA le permite de forma ilegítima determinar precios y tarifas que afectan los derechos de la actora. Mediante la fijación de los precios, se determina la ganancia de la accionante, vulnerando así los derechos de propiedad, libertad, trabajo e igualdad, reconocidos por los arts. 7, 9, 32, 36, 53, 72 y 332 de la Constitución. Indicó que, luego de la aprobación de la ley impugnada, URSEA ha dictado varias resoluciones por las que se determina el PMIT, fundadas todas en dicha prerrogativa legal. En cuanto a la legitima-ción pasiva, anotó en primer lugar que, en tanto la ley atacada asigna una nueva competencia a la URSEA, ésta se vería afectada por una declaración de inconstitucio-nalidad de la ley, por lo cual está legitimada pasivamente en autos. A su vez, dado que esta norma se inserta en una reforma del mercado de combustibles impulsada por el Estado – Poder Ejecutivo y en tanto es dicho Organismo quien fija los restantes precios de la cadena, es un eventual perjudicado por la norma y aplicador de la misma. Finalmente, como norma legal que es, corresponde también emplazar al Estado – Poder Legislativo, por ser el emisor de la misma. a) Respecto al fondo, sostuvo en primer lugar que la competencia de fijación de precios intermedios del mercado de combustibles asignada a URSEA por el art. 172 de la Ley Nº 19.996 vulnera derechos y principios constitucionales: i) en primer término, la norma impugnada vulnera el principio y derecho a la libertad, regulado en los arts. 7 y 10 de la Constitución y en diversas normas internacionales, así como sus derivaciones o aristas, tales como los derechos a la libertad de trabajo, industria, empresa o comercio y competencia, reconocidos en el art. 36 de la Carta; ii) en segundo lugar, viola el derecho de propiedad, reconocido como derecho fundamental por nuestra Constitución; iii) en tercer lugar, vulnera el derecho a la seguridad, entendida ésta en general y en particular como seguridad jurídica; iv) en cuarto término, contraría el principio y derecho de igualdad. i) Señaló que esta nueva competencia asignada a URSEA agravia a NEXZUR pues permite a la Administración incidir y limitar la libertad de la actora de fijar las condiciones económicas de su propio negocio, que se trata del ejercicio de actividad privada (libre concurrencia) y no de un servicio público. Esta nueva competencia no es otra cosa que la limitación del antiguo margen de comercialización que se negociaba y acordaba por parte de la actora por ser su ganancia, como cualquier precio de cualquier contrato. Detalló cómo estaba dada la ganancia o margen de las distribuidoras mayoristas como NEXZUR: i) margen de inversión: comprendía la amortización de las inversiones en tanques y surtidores y la rentabilidad asociada a dichas inversiones; ii) margen de mantenimiento: contemplaba los costos relacionados al mantenimiento de tanques y surtidores; iii) margen comercial: incluía la amortización de las inversiones en manifestaciones visibles y la rentabilidad asociada a dichas inversiones, costos operativos, costos de gestión comercial y costos de administración y financieros. Expresó que, hoy en día, el PEP viene fijado por el Poder Ejecutivo y el PMIT o PMI por la URSEA, y para su fijación no se consideran los elementos antes mencionados. Sólo se tomó en cuenta el MDC al año 2019 y la actualización es meramente por IPC, sin considerar los costos operativos, costos de administración y finanzas, costos de gestión comercial y, en general, las inversiones que realizaba sistemáti-camente NEXZUR para poder llevar a cabo la actividad de distribución. Y si a ello se suma que el proveedor al cual debe comprar es sí o sí ANCAP, en virtud del monopolio estatal establecido, que el PEP es fijado unilateralmente por el Poder Ejecutivo y no se puede negociar, hay claramente una intervención unilateral tal del Estado que el negocio de NEXZUR casi que ya no le pertenece. ii) Sostuvo que la definición unilateral del Estado de todos los precios y aspectos que vienen de decirse afecta el derecho de propiedad de NEXZUR, dado que no es quien decide la ganancia o rentabilidad de su actividad comercial, sino un tercero, llámese Estado, URSEA y PE. El Estado es quien fija los precios de las diversas fases del mercado de combustible y, en particular, el precio al cual NEXZUR compra a ANCAP y al cual vende a sus estaciones, pero además, es también el Estado quien le exige a la accionante las condiciones técnicas, de calidad del combustible y de sus instalaciones. iii) Señaló que el mercado de combustibles estuvo regido durante décadas sobre la base de las condiciones y precios negociados por las distribuidoras con ANCAP y plasmados en los contratos de distribución. Es evidente que la nueva legislación vulnera la seguridad jurídica en la medida en que el mismo mercado pasó de estar regulado durante décadas de una forma y en lo que respecta a la ganancia de forma libre y acordada, a regulares e imponerse de forma unilateral por el Estado, abruptamente. Este cambio en las condiciones de regulación de la actividad de la actora afecta a todas luces la seguridad jurídica. Si bien es cierto que el Estado, mediante ley dictada por razones de interés general, puede limitar el goce de los derechos, en el caso no existen las mentadas razones de interés general para limitarlos válidamente. iv) Adujo que se afecta la igualdad, en el sentido de que se da un trato diferente a las Distribuidoras y la Administración, pues mediante la nueva normativa se le permite a URSEA la fijación unilateral de precios, afectando la ecuación económico-financiera de la actora, sin posibilidad de negociar y contrariando la normativa referente a responsabilidad del Estado. Destacó que todo lo anterior no tiene respaldo constitucional en la medida en que la URSEA es de creación legal y que de la norma constitucional no surge habilitación para la fijación por entidades estatales de este tipo de precios enteramente privados. Las únicas habilitaciones refieren al Poder Ejecutivo y a otros precios o tarifas vinculados por ejemplo a los servicios públicos, se trata de excepciones que deben estar a texto expreso o interpretarse restrictivamente. b) Manifestó que la fijación del PMIT–PMI por parte de la URSEA afecta la ecuación económico-financiera de la actora y, por ende, los arts. 8 y 72 de la Constitución. La referida competencia de la URSEA incide directamente en la fijación del margen o ganancia de la promotora, máxime cuando no se tienen en cuenta para su cálculo las inversiones y costos en los que ella incurre para mantener la cadena en óptimas condiciones. El cambio en las condiciones ha incidido en la ecuación económico-financiera considerada por la actora para elegir prestar esta actividad, lo cual es contrario a los valores constitucionales ya mencionados y a la seguridad jurídica. Alegó que se vulnera el principio de intangibilidad de la ecuación económica o intangibilidad de la remuneración, que tiene recono-cimiento constitucional al amparo del art. 72 de la Carta. En este sector de actividad, cualquier cocontratante que celebra con el Estado pretende obtener un beneficio económico. Antes, ese beneficio se negociaba con ANCAP. Ahora, éste le es impuesto a la distribuidora, ya que sólo puede comprar al precio que ANCAP venda a todas las distribuidoras por igual y, además, debe vender a las estaciones al precio inter-medio fijado también por el Estado. Las distribuidoras quedan materialmente sin posibilidad de incidir en la economía de sus contratos y, lo que es peor, se les impone un precio que las puede dejar fuera del negocio, afectándose directamente la ecuación económico-financiera del contrato desde su origen, en tanto se impone unilateralmente a la distribuidora el margen según lo que determine el Estado. c) Aseveró que la norma impugnada no cumple con las exigencias establecidas en el art. 7 de la Constitución para limitar derechos, puesto que: i) La competencia otorgada a la URSEA para fijar precios intermedios se confiere a través de una ley a medida. Las leyes a medida son leyes sancionadas para casos concretos, que carecen de la generalidad que caracteriza a la ley o, siendo generales, son concretas, por oposición a abstractas, es decir, se agotan en la aplicación de un caso concreto. En la especie, si bien la norma impugnada no tiene nombre y apellido y refiere a una competencia de la URSEA, esa competencia es para determinar precios intermedios en el mercado de combustible y esos precios se vinculan directa y exclusivamente con las distri-buidoras mayoristas, que son muy pocas y públicamente conocidas. Por ende, es una norma dirigida contra personas jurídicas perfectamente identificables, desti-nada a regular situaciones que particular y exclusi-vamente atañen a ellas. ii) No existen razones de interés general que justifiquen la limitación de derechos. Aun cuando quisiera argumentarse que hay un interés general en la fijación del PMIT y que los intereses de NEXZUR quedan por fuera del mismo, ello no es así. Incluso, si se vincula este concepto con la idea de que la distribución de combustibles es de interés general según el nuevo art. 1 de la Ley Nº 17.598, sigue siendo una actividad privada no monopólica. Esa nota de interés general por la importancia que reviste la actividad puede ser protegida por el Estado fijando o limitando el precio de venta al público (PVP), como lo ha hecho siempre, pero la fijación de precios intermedios, que es la retribución de la compareciente, no tiene nota alguna de interés general, es un precio privado. En la ponderación de los derechos en juego, no es necesario siquiera argumentar sobre la importancia que posee el derecho de libertad y sus derivaciones para nuestro ordenamiento jurídico. En cuanto a la finalidad que persigue la limitación, no existe en este caso, pues puede protegerse el interés general a través del PEP y el PVP sin afectar el PMIT–PMI. Y respecto a la proporcionalidad en sentido estricto, en el caso la medida no es necesaria ni proporcional al fin querido, ya que se pueden proteger el interés general o de los consumidores, sin incidir tan arduamente en la cadena de distribución y sin coartar el derecho de la actora a fijar sus ganancias. iii) Si bien hay varios derechos en juego, todos están en cabeza de la parte actora, no identificándose ningún derecho de parte del Estado de no proteger estos derechos (siquiera un interés general), por lo que no se amerita la realización de un test de armonización. No hay derechos contrapuestos, sólo la omisión del Estado de proteger los derechos de la accionante o, incluso, visto desde otro lado, la afectación de los derechos de NEXZUR en relación con la nueva normativa y la actuación del Estado y de la URSEA amparada en ella. En definitiva, solicitó que se declare la inconstitucionalidad e inaplicabilidad a su respecto de la norma legal impugnada. IV) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por decreto Nº 1.480/2024 de fecha 9 de abril de 2024, suspendió el proceso y ordenó remitir las actuaciones a la Suprema Corte de Justicia (fs. 90). V) El expediente fue recibido en la Corporación el 9 de mayo de 2024 (fs. 93), tras lo cual se confirió traslado de la excepción de inconstitucionalidad a la URSEA (fs. 94 y 95). VI) Con fecha 29 de mayo de 2024, a fs. 264/273, la URSEA evacuó el traslado conferido y abogó por el rechazo de la excepción de inconstitucionalidad movilizada por la parte actora. VII) Por decreto Nº 1.226 de fecha 5 de setiembre de 2024, la Corporación advirtió que se había omitido conferir traslado de la excepción de inconstitucionalidad al Estado – Poder Ejecutivo y al Estado – Poder Legislativo, lo que así se dispuso (fs. 284). El Estado – Poder Ejecu-tivo evacuó el traslado mediante escrito obrante a fs. 352/368 vto., en el que se pronunció por el rechazo de la excepción de inconstitucionalidad presentada. El Estado – Poder Legisla-tivo evacuó el traslado a fs. 377/387, opuso excepciones de defecto en el modo de proponer la demanda e inadecuación del trámite dado a la misma, señaló su falta de legitimación pasiva y contestó la excepción de inconstitucionalidad en cuanto al fondo, abogando por su rechazo. VIII) Cumplidos los trámi-tes de rigor, por decreto Nº 1.979 de fecha 5 de diciembre de 2024, se dispuso el pasaje a estudio y autos para sentencia (fs. 422). Culminado el estudio por parte de la Suprema Corte de Justicia, se acordó emitir pronunciamiento en forma legal y oportuna. CONSIDERANDO : 1) La Suprema Corte de Justicia por unanimidad de sus integrantes naturales declarará la falta de legitimación pasiva del Poder Legislativo y desestimará la excepción de inconstitucio-nalidad opuesta, por los fundamentos que a continuación se pasan a exponer. 2) El control de constitucio-nalidad promovido. La excepcionante dirige la pretensión de inconstitucionalidad contra el artículo 15 literal C) numeral 4) de la Ley Nº 17.598, en la redacción dada por el artículo 172 de la Ley Nº 19.996, conforme al cual: “ Asimismo la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua dispondrá de los siguientes cometidos y poderes jurídicos específicos: (...). C) En materia de petróleo, de combustibles, de otros derivados de hidrocarburos y agrocombustibles: (...). 4) Regular el mercado, contemplando las políticas que pueda encomendarle el Poder Ejecutivo. En consonancia con lo previsto por el artículo 2º de la presente ley, esa regulación admitirá incluir, entre otras disposiciones o líneas de acción, la posible fijación de precios máximos intermedios, posibles limitaciones de participación en más de una de las etapas de la distribución de combustibles, así como plazos máximos en las vinculaciones entre agentes, u otras condiciones de estructuración o prestación que razonablemente lo justifiquen conforme al interés público ”. Ahora bien. La norma (prevista en la citada disposición) que, en concreto, agravia a la excepcionante, es aquella por la que se habilita a la URSEA, dentro de la regulación del mercado de combustible, la posible fijación de precios máximos intermedios. Esa es la norma que afecta el interés de la actora, según explica en su escrito, cuya inaplicabi-lidad a su respecto pretende. Como ha sostenido la Corte en sentencia Nº 1.412/2019: “ En el estado actual de la Teoría General del Derecho, debe tenerse en consideración que las formulaciones normativas son objeto de interpretación, la interpretación refiere tanto a la actividad intelectiva del operador como al producto de tal actividad. La norma no es otra cosa que la disposición legal que ha sido interpretada. Como bien señala MENDONCA por norma se entiende no la formulación normativa, sino su contenido significativo. La norma no constituye el objeto de la interpretación, sino el producto de la actividad interpretativa (MENDONCA, Daniel: ‘Las claves del derecho’, Editorial Gedisa, 1ª Reimpresión, Barcelona, 2008, pág. 151) ”. En la especie, la norma impugnada es la que le confiere la competencia a la URSEA para regular el mercado de combustibles y, en particular, le confiere la potestad de fijar precios máximos intermedios, esto es, el precio máximo que las distribuidoras mayoristas pueden cobrar a los puestos de venta de su sello. Sentado lo anterior, corresponde valorar la legitimación activa de la excepcionante para promover el control de constitucio-nalidad de la norma. 3) Legitimación activa. Tal como sostiene reitera-damente la Corporación, en virtud de la regla contenida en el artículo 258 de la Constitución de la República -replicada en el artículo 509 del CGP-, están legitimados para promover la declaración de inconstitucionalidad de una ley todos aquellos que se consideren lesionados “ en su interés directo, personal y legítimo ”. Sobre tales calidades, ha señalado la Corte que el interés es legítimo cuando no es contrario a la regla de derecho, la moral o las buenas costumbres; personal cuando el sujeto invoca un interés propio, no popular o ajeno; y directo -tal como sostiene Cajarville- “ cuando quien lo invoca está comprendido en la dimensión subjetiva de la norma cuestionada, afectando su situación jurídica resultante de una norma anterior que la cuestionada modifica o sustituye, o de lo contrario viola ” (Cfme. Cajarville Peluffo, J., “ El carácter ‘directo’ del interés como requisito de la legitimación del actor ”, en Revista de Derecho Público, Nº 50, año 25, FCU, Montevideo, diciembre de 2016, pág. 128). En palabras de Vescovi: “ Al no tratarse de una acción popular, se requiere, en quien la plantea, la existencia del interés en accionar, de carácter personal. Nuestra constitución emplea la expresión ‘interés directo, personal y legítimo’. Por directo debe entenderse el inmediatamente vulnerado por la norma impugnada. Personal supone el de quien actúa cómo parte -por sí o por representante-. No se admite, en función de la naturaleza del sistema, la invocación de un interés popular o ajeno. Legítimo, será el que no sea contrario a la regla de derecho, a la moral o las buenas costumbres ” (Vescovi, E., “ El Proceso de Inconstitucionalidad de la Ley ”, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Montevideo, 1967, pág. 148). En el caso concreto, resulta claro que la actora cumple con los requisitos relativos a poseer un interés directo, personal y legítimo en la declaración de inconstitucionalidad de la norma atacada, en tanto es titular de un interés que resulta inmediatamente afectado por la aplicación de la normativa que impugna. En tal sentido, la promotora ha alegado y demostrado suficientemente la existencia de un interés directo, personal y legítimo afectado, en tanto se encuentra alcanzada en el ámbito de aplicación subjetiva de la norma impugnada. En efecto, el art. 15 lit. C) num. 4) de la Ley Nº 17.598 asigna a la URSEA la competencia para fijar precios máximos intermedios respecto a la venta de combustible de las distribuidoras mayoristas a las estaciones de servicio. La URSEA, mediante sendas resoluciones, entre ellas la impugnada de nulidad ante el TCA en el presente proceso contencioso anulatorio, ha fijado los precios máximos intermedios correspondientes a cada combustible. En consecuencia, en tanto la actora es una distribuidora de combustible, que debe respetar esos precios máximos de venta fijados por la URSEA en virtud de la competencia legalmente asignada, es claro que se ve alcanzada por la norma legal atacada. El acto administrativo de fijación de los precios máximos intermedios, impugnado de nulidad ante el TCA por la parte actora, tiene su fundamento normativo en la norma atacada de inconstitucionalidad. Resta aclarar que la norma aun no ha sido definitivamente aplicada, puesto que, justamente, el referido acto administrativo ha sido objeto de acción de nulidad ante el TCA, proceso en el cual se ha opuesto la presente excepción de inconstitu-cionalidad. Por ello, la actora tiene interés directo, además de personal y legítimo, en la desaplicación a su respecto de la norma impugnada. 4) Respecto a la legitimación pasiva de los demandados. La acción de nulidad ante el TCA fue dirigida exclusivamente contra la URSEA, por ser la entidad que dictó el acto administrativo impugnado de nulidad, esto es, la resolución del Directorio de la URSEA Nº 16/2022 de fecha 1º de febrero de 2022 (fs. 2 y ss.). Sin embargo, al promover posteriormente la excepción de inconstitucionalidad contra el art. 15 lit. C) num. 4) de la Ley Nº 17.598 en la redacción dada por el art. 172 de la Ley Nº 19.996, la actora dirigió tal pretensión contra la URSEA, contra el Estado – Poder Ejecutivo y contra el Estado – Poder Legislativo (fs. 67 y ss.). A este respecto, manifestó en primer lugar que, en tanto la ley atacada asigna una nueva competencia a la URSEA, ésta se vería afectada por una declaración de inconstitucionalidad de la ley, por lo cual está legitimada pasivamente. Agregó que, dado que esta norma se inserta en una reforma del mercado de combustibles impulsada por el Estado – Poder Ejecutivo y en tanto es dicho Organismo quien fija los restantes precios de la cadena, es un eventual perjudicado por la norma y aplicador de la misma. Finalmente, añadió que, como norma legal que es, corresponde también emplazar al Estado – Poder Legislativo, por ser el emisor de la misma. Para la Corte, tanto la URSEA como el Estado – Poder Ejecutivo tienen legitima-ción pasiva en la causa, pero no ocurre lo mismo con el Estado – Poder Legislativo. Cabe recordar que en el proceso de inconstitucionalidad, tal como señala Vescovi, tiene legitimación pasiva: “ ...el titular del derecho que la ley impugnada tutela, es decir, el interesado en que se mantenga ésta en vigor y sea aplicada a la relación concreta, respecto de la cual el actor pide su apartamiento (inaplicación). Y solamente con relación a este demandado valdrá la sentencia dictada ” (Cfme. Vescovi, Enrique, “ El Proceso de Inconstitucionalidad de la Ley ”, Cuadernos de la Facultad de Derecho, Nº 18, Montevideo, 1967, pág. 214). En similar sentido, sostiene Durán Martínez al analizar la legitimación pasiva en la acción de inconstitucionalidad (pero en conceptos que pueden trasladarse en el caso a la vía de excepción): “ Quien debe ejecutar la ley o, en términos generales, el afectado por la ley, es quien posee legitimación pasiva ” (Cfme. Durán Martínez, Augusto, “ Legitimación en el proceso de inconstitucionalidad de actos legislativos ”, en Estudios de Derecho Administra-tivo, Nº 12, La Ley Uruguay, Montevideo, 2015, pág. 261). En la misma línea se pronuncia Valentín, siguiendo los postulados de Caviglia y Gorfinkiel. Señala el autor que: “ ...tendrá legitima-ción pasiva en la causa para ser demandado en este proceso la persona, física o jurídica, pública o privada, que el actor identifique en su demanda de inconstitucionalidad como demandada, por ser, a su juicio, la eventualmente beneficiada por la ley o decreto departamental con fuerza de ley; o aquella a la que se atribuye por el acto legislativo impugnado una determinada competencia” (Cfme. Valentín, Gabriel, “Cuatro cuestiones sobre el proceso de inconstitu-cionalidad de la Ley ”, en Estudios de Derecho Adminis-trativo, Nº 12, La Ley Uruguay, Montevideo, 2015, págs. 341-342). De esta manera, a efectos de indagar quiénes tienen legitimación pasiva en una pretensión de declaración de inconstitucionalidad de una norma legal, lo que corresponde preguntarse es, en palabras de Vescovi, quiénes son los interesados en que la norma impugnada se mantenga en vigor, o, en palabras de Durán Martínez, quiénes son los que deben ejecutar la ley o, en términos generales, resultan afectados por ella. A su vez, de acuerdo con el aporte de Valentín, tendrán legitimación pasiva las personas a las que se atribuye por el acto legislativo impugnado una determinada competencia (véase en tal sentido: sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 1.449/2019, entre otras). Tratándose la impugnada de una norma que asigna una competencia a la URSEA, es evidente que dicho Organismo tiene interés en que la norma impugnada se mantenga en vigor, o al menos, es indudable que en términos generales resulta afectado por ella. Pero, a su vez, tomando en cuenta que la norma atacada confiere a la URSEA la potestad de “ Regular el mercado, contemplando las políticas que pueda encomendarle el Poder Ejecutivo ”, regulación que admitirá incluir, entre otras disposi-ciones o líneas de acción, “ la posible fijación de precios máximos intermedios ”, estima la Corte que también el Estado – Poder Ejecutivo resulta alcanzado por la norma y tiene interés en que se mantenga en vigor, por lo que también cuenta con legitimación pasiva en la causa. 4.1) En cambio, para la Suprema Corte de Justicia, el Estado – Poder Legislativo no tiene legitimación pasiva, en tanto la condición de emisor de la norma atacada no resulta suficiente para asignar interés y legitimación en la presente causa. En tal sentido, la Corte ha expresado reiteradamente que la sola condición de autor de la norma no coloca al demandado en una situación jurídica equivalente a la de titular de un interés que podría verse afectado por la disposición. Bajo tal enfoque, la Corporación tiene posición asumida respecto a la falta de legitimación pasiva del Poder Legislativo como creador de la norma. Así, en sentencia Nº 643/2018, entre muchas otras, la Corte manifestó: “ En referencia a las partes en el proceso de inconstitu-cionalidad por vía principal y con especial referencia a los ‘sujetos de derecho público que dictaron la norma’, el Prof. Enrique Vescovi se pronunció negando categóri-camente su legitimación pasiva. Específicamente, expresó: ‘Parte de nuestra doctrina ha sostenido que el proceso de inconstitucionalidad por vía directa, debería entablarse contra los Entes Públicos que han dictado la norma impugnada (ley o decreto de la Junta Departamental) (...) Resulta inadmisible (...) esta posición. De la naturaleza del proceso se deduce que el que acciona por inconstitucionalidad de la ley no litiga contra el órgano que dictó la ley. Mucho menos en nuestro derecho en el cual la sentencia dejará siempre en vigor la norma impugnada y la desaplicará solamente para el caso concreto. (...) el actor podrá dirigirse contra el Gobierno local, no porque impuso la carga cuestionada, sino porque es el interesado en la relación. Es decir que se dirigirá contra el Intendente Municipal (Ejecutivo) no contra la Junta Departamental (Legislativo). Del mismo modo que si la ley nacional crea un beneficio para un Ente, el actor se dirigirá contra el Ente y no contra el Parlamento’... ”. Si bien el Sr. Ministro Dr. John Pérez Brignani participa de dicha solución, entiende que el punto puede ser opinable. En efecto, el Sr. Ministro Dr. Pérez recuerda que el litigio presenta un elemento material y un elemento formal: el primero es el conflicto de intereses y el segundo el conflicto de voluntades (Cfme. Carnelutti, Francesco; “ Sistema de Derecho Procesal Civil ”; Tomo I; pág. 45). Y el Poder Legislativo no es ajeno a ese conflicto de intereses ya que es autor material de la ley, o sea, sin su aprobación no habría sido posible hacer el reclamo que motiva las presentes actuaciones. Cabe destacar en este orden que el hecho de la aprobación de la ley no le quita total injerencia en su ejecución. En efecto, sabido es que puede dictar una ley interpretativa y, en su caso, realizar una interpretación de la Constitución respecto de los temas sometidos a debate. Posee, por consiguiente, un interés propio jurídicamente tutelable en que se mantenga la ley que él creó. No es posible negar que, al menos pueda, considerársele un tercero coadyuvante ya que posee un interés propio (manteni-miento de la disposición legal) en un conflicto ajeno; pero en condiciones tales que la Defensa de su interés propio lo conduce al litigio a defender un interés ajeno (Cfme. sentencia interlocutoria de la Suprema Corte de Justicia Nº 1.041/2024, entre otras). De todas maneras, siguiendo la posición mayoritaria de la Corte, el Sr. Ministro Dr. Pérez habrá de compartir en el caso las conclusiones respecto a la falta de legitimación pasiva del Estado - Poder Legislativo, en tanto la aprobación de la norma no es suficiente para considerar a tal Organismo como beneficiario de la aplicación de la norma cuestionada. Tal como señala Durán Martínez: “ Nuestra Constitución no regula la legitimación pasiva. Sí lo hace el Código General del Proceso, aun sin emplear tal terminología. Con relación a la vía de acción, el artículo 517 del Código, al prever que se dé traslado a las partes a quienes afectare la ley o la norma con fuera de ley impugnada, obviamente les asigna legitimación pasiva. Quien debe ejecutar la ley o, en términos generales, el afectado por la ley, es quien posee legitimación pasiva (...) Este artículo no menciona al órgano legislativo que dictó el acto, por lo que estimo que carece de legitimación pasiva. A menudo se ha demandado al órgano legislativo o se lo cita en garantía, pero considera que esto sería legítimo únicamente en casos en que este órgano fuere afectado por la ley o norma con fuerza de ley impugnada ” (Cfme. Durán Martínez, A., “ Legitimación en el proceso de inconstitucionalidad de actos legislativos ”, Revista de Legislación Uruguaya 2018, noviembre-diciembre, en La Ley Online: UY/DOC/4/2019). En el presente caso, en el que se impugna una norma legal que confiere a la URSEA la competencia de regular el mercado de combustibles contemplando las políticas que pueda encomendarle el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo no es afectado por la norma, ni debe ejecutarla, por lo que no ostenta legitimación pasiva en la causa. Despejada la procedencia formal del excepcionamiento, se ingresará en el análisis del fondo del asunto. 5) Vulneración del principio y derecho de libertad. Afirma la actora que la nueva competencia asignada a la URSEA le permite incidir y limitar la libertad de las distribuidoras de fijar las condiciones económicas de su propio negocio, que se trata del ejercicio de actividad privada (libre concurrencia) y no de un servicio público. Señala que se limita así el antiguo margen de comercialización, que se negociaba y acordaba por parte de la actora por ser su ganancia, como cualquier precio de cualquier contrato. En este sentido, detalla cómo estaba dada la ganancia o margen de las distribuidoras mayoristas como NEXZUR, compuesta por el margen de inversión, el margen de mantenimiento y el margen comercial, expresando que hoy en día el Estado fija los distintos precios (PEP, PMIT-PMI) sin considerar, para su fijación, los elementos antes mencionados. Apunta que, si a ello se suma que el proveedor al cual debe comprar es sí o sí ANCAP, en virtud del monopolio estatal establecido, que el PEP es fijado unilateralmente por el Poder Ejecutivo y no se puede negociar, hay claramente una intervención unilateral tal del Estado que el negocio de NEXZUR casi que ya no le pertenece. 5.1) Para la Corte, no le asiste razón en su planteo. En lo inicial, cabe coincidir con la actora respecto a que la actividad de comercialización de combustibles no se trata de un servicio público, sino de una actividad privada de interés público. Se trata de actividades prestadas por particulares por derecho propio, que se encuentran sujetas a autorización del Estado, el que debe controlar el cumplimiento de requisitos o condiciones en salvaguarda del interés público comprometido (Cfme. sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 1.449/2019). Sayagués Laso refiere en su tratado a las “ Actividades individuales de interés público ”, expresando que: “ En el conjunto de actividades que desarrollan los particulares al amparo del principio de libertad de trabajo, las hay que satisfacen intereses meramente individuales y otras que llenan necesidades colectivas más intensas o que por sus características ponen en juego intereses más trascendentales de la sociedad. (...) Dada la importancia de dichas actividades individuales, el estado las somete a una regulación y fiscalización más intensas, determinando minuciosamente la forma como deberán ser ejercidas, imponiendo condiciones técnicas, efectuando severos contralores, exigiendo autorizaciones previas, etc. El régimen jurídico especial de dichas actividades justifica se les examine aparte, distinguiéndolas de las actividades industriales y comerciales corrientes. Y atendiendo a los intereses colectivos generales que afectan, parece adecuado calificarlas como actividades individuales de interés público ” (Cfme. Sayagués Laso, Enrique, “ Tratado de Derecho Administrativo ”, Tomo I, FCU, 7ª Edición, Montevideo, 2001, págs. 73-74). En la especie, ese interés público se ve reflejado en las competencias que legalmente se le asignan al Estado (Poder Ejecutivo y URSEA) para fijar precios en las distintas etapas de la cadena de comercialización de los combustibles: el precio en planta (PEP), fijado por el Poder Ejecutivo, es el que pagan las distribuidoras mayoristas para comprar el combustible a ANCAP; el precio máximo intermedio transitorio (PMIT) y precio máximo intermedio (PMI), fijados por la URSEA en virtud de la norma legal aquí impugnada, es el precio máximo al que las distribuidoras mayoristas deben vender el combustible a las estaciones de servicio de su sello; por último, el precio de venta al público (PVP), fijado por el Poder Ejecutivo, es el precio de venta del combustible al público en general. En concreto, lo que le agravia a la excepcionante es la potestad asignada a la URSEA mediante la nueva redacción del artículo 15 literal C) numeral 4) de la Ley Nº 17.598, que habilita a dicho Ente a regular el mercado de combustibles y, en particular, a fijar precios máximos intermedios. El establecimiento de un precio máximo al que las distribuidoras mayoristas, entre ellas la actora, pueden vender el combustible a los puestos de venta de su sello, implica efectivamente una limitación al ejercicio del derecho a la libertad, en concreto a la libertad de comercio e industria o libertad de empresa (arts. 7 y 36 de la Carta). Esto en tanto no pueden vender combustible a un precio mayor al que fije el Estado (la URSEA), lo que puede incidir asimismo en el margen de ganancia que pueda obtener la empresa, si se toma en cuenta que también están regulados el precio al que compran el combustible a ANCAP y el de venta al público. Ahora bien. La limitación al ejercicio de tales derechos resulta, para la Suprema Corte de Justicia, plenamente legítima. 5.2) En primer lugar, cabe consignar que los derechos fundamentales no son absolutos, son normas derrotables y, en determinadas circunstancias, ceden en su protección por otros derechos o intereses de igual rango que merecen su tutela jurídica y material (Cfme. sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 1.380/2024). A este respecto, la Suprema Corte de Justicia sostiene reiteradamente que la Constitución habilita la limitación del goce de la mayoría de los derechos por ella reconocidos, entre los cuales está la libertad y sus diversas manifestaciones, en la medida en que tal restricción sea impuesta “ conforme a las leyes que se establecieren por razones de interés general ” (artículo 7 de la Constitución) (véase en tal sentido, entre muchas otras, la sentencia de la Corte Nº 79/2016). Lo que debe evaluarse entonces, en primer lugar, es si existen razones de interés general para la limitación al derecho fundamental. Como ha expresado la Corte en señera sentencia: “ ...es potestad de la Corporación aplicar reglas de razonabilidad cuando juzga si el motivo justificativo de la Ley, está o no basado en el concepto de interés general. Ya la consagraba el ilustre maestro Justino Jiménez de Aréchaga, al enseñar que ‘(...) se ha admitido, además, la posibilidad de que la Suprema Corte, en los procedimientos de contralor de constitucionalidad, revise la razonabilidad de ese juicio formulado acerca de las conveniencias del interés general (La Constitución Nacional, edición de la Cámara de Senadores, 1992, t. I, pág. 226). Esto es, razonabilidad del motivo invocado por el legislador, para limitar esos derechos, en función del interés general y no, en cambio, razonabilidad u oportunidad de la legislación misma’” (Cfme. sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 42/1993). En el caso, es razonable y conforme al interés general que se faculte al Estado a fijar precios máximos intermedios, esto es, el precio al que las distribuidoras de combustibles venden a las estaciones de servicio. Ello en el marco de una reforma general del mercado de comercialización de combustibles, cuya finalidad es que exista un mercado más competitivo y eficiente y, por lo tanto, de combustibles más accesibles para los consumidores. Para lograr esa finalidad, se entendió desde el Poder Ejecutivo que era necesario intervenir, entre otros aspectos, en la distribución secundaria, esto es, en los precios de venta de combustibles de las distribuidoras a las estaciones de servicio, para introducir incentivos a la eficiencia también en ese eslabón de la cadena. En tal sentido, cabe remarcar que en el artículo 237 de la Ley de Urgente Consideración Nº 19.889, nominado “ Reforma del mercado de petróleo crudo y derivados ”, se encomendó al Poder Ejecutivo a presentar a la Asamblea General una propuesta integral de revisión, tanto legal como reglamentaria, del mercado de combustibles que contemple, entre otros aspectos: “ B) Un estudio de la cadena de comercialización interna de combustibles, incluyendo análisis estadísticos y evaluación de afectación por factores no impuestos por el sistema y que podrían o debieran modificarse ” y “ C) Un estudio sobre los aspectos regulatorios del mercado de combustibles, incluyendo análisis comparativo con mercados de combustibles externos ”. En cumplimiento de dicho mandato legal, el Poder Ejecutivo – MIEM elaboró un informe en el que abordó, entre otros aspectos, la problemática de la distribución secundaria de combustibles. Allí se señala, en cita extensa pero necesaria, lo siguiente: “ Es evidente también que en el Uruguay la distribución secundaria es costosa (del orden del 16% del precio final) y se rige por reglas de juego muy particulares, que tampoco impulsan la eficiencia. En tal sentido, hay que destacar que tenemos un sistema donde los márgenes, tanto de los distribuidores como de las estaciones de servicios (llamados ‘bonificaciones’ para estas últimas), están fijados en pesos y se reajustan periódicamente de acuerdo a una paramétrica, independientemente del precio del combustible. En el escenario actual, se constata que la figura del distribuidor está prácticamente limitada a la de agente financiero en la cadena de pagos, así como financiador de inversiones, y de asegurador de la seguridad de las operaciones y de la calidad y disponibilidad del producto. (...) Pero hay que resaltar que la figura del distribuidor tiene hoy poca relevancia en la definición del producto, del precio, así como tampoco juega un papel importante en la optimización logística de la cadena y en la gestión de los costos asociados. En Uruguay es prácticamente indiferente concurrir a estaciones de servicio de un sello u otro, el producto y el precio es el mismo. Por otra parte, los fletes los paga ANCAP, de manera que el distribuidor se ve poco implicado en optimizar la distribución, en invertir en almacenamiento intermedio para lograr mejores costos de transporte, etc. (...) Asimismo, ANCAP en la distribución secundaria opera de juez y parte. Determina las condiciones de funcionamiento de toda la cadena, a través de los acuerdos con los distribuidores, determina la apertura de nuevas estaciones de servicio o el traslado o cierre de las existentes. En suma, no existe una dinámica de mercado donde los diferentes jugadores puedan diferenciarse, buscar mejorar sus costos o su captación de clientes. Al final, es un sistema estable, sí, pero costoso, determinado a través de una compleja regulación que en buena parte consiste en acuerdos privados entre ANCAP y las partes. En suma, es necesario revisar las reglas de funcionamiento de este mercado para introducir incentivos a la eficiencia en todos sus eslabones. Como primera medida, hay que retirar a ANCAP de lo que sucede ‘aguas abajo’ de la distribución primaria (nos referimos a los aspectos regulatorios, ya que seguirá teniendo participación como accionista de DUCSA). La regulación del mercado secundario, luego de la LUC, es responsabilidad de la URSEA bajo directivas del Poder Ejecutivo. Las reglas de juego (dónde y cómo se decide la instalación de estaciones, cuáles son los requisitos para ser distribuidor, cómo funciona la logística, quién puede aprovisionarse en la distribución primaria, etc.) deben asegurar el aprovisionamiento de la población y el sector productivo, pero deben buscar la eficiencia y evitar una dinámica histórica de ‘costo plus’, donde la discusión se centra en qué costos se reconocen a los diferentes eslabones de la cadena y se ajustan así sus remuneraciones. (...). (...) Se espera que esta reforma dote a los agentes de los incentivos y las condiciones necesarias para que exista un mercado más competitivo y eficiente y por lo tanto de combustibles más accesibles para los consumidores. En tal sentido, el resultado deseado es que dichas condiciones sean suficientes para ejercer una presión competitiva en el mercado, que impacte una baja real del precio de los combustibles, incremento de la oferta y en una ampliación de los servicios ” (fs. 164 vto./165). A su vez, se estima que, en el presente caso, se da cumplimiento a los requisitos formales y materiales exigidos para la limitación del derecho fundamental en juego. En este sentido, ha señalado la Corte en sentencia Nº 79/2016: “... al restringir el goce de derechos fundamentales, el legislador no sólo está limitado por la previsión de que la Ley restrictiva del goce de derechos humanos o fundamentales se realice por ‘razones de interés general’, como expresa el art. 7 de la Carta. En efecto, el legislador también está limitado por otros requisitos respecto de cuya procedencia existe consenso en la más autorizada doctrina tanto internacional como nacional (cf. Robert Alexy, ‘Los derechos constitucionales y el sistema jurídico’, en ‘Teoría del discurso y derechos constitucionales’, Fontamara, 2005, México, págs. 78-88; Jesús María Casal Hernández, obra citada, pág. 109; Carlos Bernal Pulido, ‘Estructura y límites de la ponderación’, edición digital a partir de Doxa: Cuadernos de Filosofía del Derecho, No. 26, 2003, pág. 225-227; Martín Risso Ferrand, ‘Algunas garantías básicas de los derechos humanos’, FCU, Montevideo, 2a. Ed., págs. 36-39 y 134-136). ‘La injerencia del poder público en los derechos fundamentales -dice Casal Hernández- ha de llenar determinados requisitos de los que depende su licitud. Algunos tienen carácter formal, mientras otros son de índole material’ (obra citada, págs. 115-116). La jerarquía constitucio-nal de estos requisitos se desprende de lo dispuesto en los arts. 7 y 72 de la Constitución. El art. 7 consagra el principio de legalidad y comprende todos los requisitos formales que referiremos a continuación. El mismo art. 7 y el art. 72 confieren rango constitucional a los llamados requisitos materiales. En este sentido, compartimos plenamente la lúcida interpretación realizada por Martín Risso al respecto. Señala el autor compatriota que cuando el art. 7 refiere a la garantía sustancial más frecuente (la existencia de ‘razones de interés general’), hasta con el uso de la expresión ‘razones’, demuestra que las Leyes que limiten derechos humanos deben ser conformes a la razón, razonables, y esa razonabilidad se orienta hacia la noción de interés general como garantía de los derechos humanos; por lo tanto, si no existe esa razonabilidad, esa Ley será inconstitucional (‘Algunas garantías básicas de los derechos humanos’, FCU, Montevideo, 2a. Ed., págs. 134-136). El principio de proporcionalidad aparece como una consecuencia lógica de lo que viene de decirse. No puede ser ‘razonable’, no puede estar fundado en ‘razones’, el ejercicio de la potestad legislativa cuando una Ley: a) no es idónea para lograr el fin perseguido y, por lo tanto, se sacrifica un derecho sin ningún sentido; b) ni cuando no es necesaria la restricción, ya que ella únicamente es admisible cuando no hay otra alternativa; y, c) ni cuando existe una desproporción entre los intereses y valores en juego (obra citada, págs. 135-136) ”. De acuerdo a tales postulados y siguiendo los requisitos exigidos por Casal Hernández en su preciso estudio de la cuestión, pueden distinguirse: A) Requisitos formales: i) la reserva legal; ii) la determinación o precisión de la regulación; iii) el carácter orgánico de la Ley (debe tratarse de una Ley en sentido orgánico-formal). B) Requisitos materiales: i) licitud del fin perseguido; ii) proporcionalidad; iii) intangibilidad del contenido esencial del derecho; iv) compatibilidad con el sistema democrático (Cfme. Casal Hernández, Jesús María, “ Condiciones para la limitación o restricción de Derechos Fundamentales ”, en Revista de Derecho, Nº 3, Universidad Católica del Uruguay, Montevideo, 2002, págs. 115 y ss.). 5.3) En el presente caso, en cuanto a los requisitos formales, huelga señalar que la limitación está contenida en una ley en sentido orgánico-formal, por lo que se verifican la primera y la tercera exigencias antedichas. A su vez, hay una determinación precisa de la restricción en la ley (se indica qué precios máximos pueden fijarse, respecto a qué productos), por lo que se cumple también el segundo requisito formal. Por su parte, respecto a los requisitos materiales, en primer lugar, es claro que el fin perseguido, que radica en procurar la existencia de un mercado más competitivo y eficiente y, por lo tanto, de combustibles más accesibles para los consumidores, es una finalidad perfectamente lícita. En segundo término, la medida resulta acorde al principio de proporcionalidad, en tanto resulta idónea, necesaria y proporcional -en sentido estricto- para alcanzar el fin perseguido. La medida adoptada resulta idónea, en tanto la asignación de competencia a la URSEA para fijar los precios máximos intermedios en el mercado de comercialización de combustibles es una medida apta para la consecución de la finalidad mencionada (lograr un mercado más competitivo y eficiente, para buscar reducir el precio final de los combustibles que pagan los consumidores). Así se explica en el informe del Poder Ejecutivo – MIEM previamente citado. La medida también es necesaria, en el sentido indicado por la doctrina, pues para lograr el fin indicado era preciso, entre otras medidas incluidas en la reforma integral del mercado de combustibles, habilitar la intervención del Estado en la regulación de los precios que cobran las distribuidoras a las estaciones de servicio. 5.4) La actora argumenta que la nota de interés general -por la importancia que reviste la actividad- puede ser protegida por el Estado fijando o limitando el precio de venta al público (PVP), como lo ha hecho siempre, pero la fijación de precios intermedios, que es la retribución de la compareciente, no tiene nota alguna de interés general, es un precio privado. De esta manera, apunta a criticar la necesidad de la medida. Para la Corte, no le asiste razón en su crítica. La asignación de la referida competencia a la URSEA, aun con la consecuente limitación de derechos que ello supone, supera el test de necesidad para lograr el fin perseguido previamente referenciado, dado que tal limitación se encuentra en relación teleológica con la relevante finalidad indicada: que exista un mercado más competitivo y eficiente y, por lo tanto, de combustibles más accesibles para los consumidores. Asimismo, la medida es proporcional en sentido estricto, teniendo en cuenta los medios adoptados en relación con los intereses y valores en juego. La actora argumenta que la ley no sería proporcional, pues es posible proteger el interés general o de los consumidores sin incidir tan arduamente en la cadena de distribución y sin coartar el derecho de la actora a fijar sus ganancias. Para la Corte, como viene de decirse, la posibilidad de fijación de los precios máximos intermedios se encuentra en relación de “ medio a fin ” respecto a la finalidad buscada. La actora puede discrepar con la medida y entender que había otras posibles acciones a realizar, pero ello no involucra cuestiones de antijuridicidad y menos de inconstitucio-nalidad de la ley sancionada. Como reiteradamente ha afirmado la Corporación en su consolidada jurispru-dencia: “ La Corte juzga no el mérito o el desacierto legislativo, sino tan sólo si la ley es o no constitucionalmente válida. La norma legal que dentro de su competencia constitucional dispone la solución equivocada, errónea, desacertada, respecto al punto que regula, será una mala ley, pero no por ello es inconstitucional. (Fallos No. 107/91, 108/91, 109/91 del 5/8/91, que menciona sentencias en igual sentido, pueden verse en Repertorio de Jurisprudencia del año 1991 – Secretaría Judicial - pág. 425) (Cfme. SCJ sentencia Nº 905/1994, entre muchas otras). De esta manera, aun si la norma legal dispone una solución que pudiera considerarse desacertada respecto al punto que regula, no por ello resultaría inconstitucional. A este respecto, ha señalado la Corporación que ‘(...) no le compete ingresar a la valoración de las razones de interés público que inspiraron al legislador en la reglamentación mencionada, por cuanto los criterios políticos, económicos, financieros y sociales, son privativos del fuero parlamentario y ajenos a la función jurisdiccional, que no puede ni debe entrar a juzgar las razones de mérito, oportunidad o conveniencia de la Ley, sino exclusivamente su compatibilidad con las normativas de jerarquía superior. En cuanto al interés general que haya presidido la aprobación del texto legal, la misión jurisdiccional se circunscribe a relevar la existencia y razonabilidad de tal interés colectivo determinante de la norma y que éste se adecue a los fines perseguidos en observancia del mismo’” (Cfme. sentencias de la Suprema Corte de Justicia Nos. 69/1982, 234/1995, 219/1997 y 4.676/2011, entre otras). En tercer lugar, la medida cumple con el requisito de no desnaturalizar o vaciar el contenido esencial del derecho fundamental. En efecto, el derecho a la libertad no se ve suprimido o desnaturalizado por la (leve) restricción impuesta por la disposición impugnada, que se limita a facultar a la URSEA a fijar precios máximos intermedios en el mercado de combustibles. Finalmente, respecto al requisito de la compatibilidad con el sistema democrático, ello surge claro en el caso, en tanto la limitación fue aprobada mediante una ley orgánico-formal, que cumplió con los requisitos exigidos para su sanción. Por lo tanto, no hay contradicción de la norma impugnada con el interés general para la limitación de derechos. En consecuencia, por los fundamentos que anteceden corresponde desestimar el planteo formulado. 6) Vulneración al derecho de propiedad. La excepcionante sostiene que la definición unilateral del Estado de todos los precios y aspectos que vienen de decirse afecta el derecho de propiedad de NEXZUR, dado que no es quien decide la ganancia o rentabilidad de su actividad comercial, sino un tercero, llámese Estado, URSEA y PE. Apunta que el Estado es quien fija los precios de las diversas fases del mercado de combustible y, en particular, el precio al cual NEXZUR compra a ANCAP y al cual vende a sus estaciones, pero además, es también el Estado quien le exige a la accionante las condiciones técnicas, de calidad del combustible y de sus instalaciones. 6.1) El planteo, escasamente fundado, no resulta de recibo. Resulta ciertamente dudoso que la exposición de la accionante cumpla con las exigencias formales previstas en el art. 512 del CGP. Huelga recordar que, conforme lo previsto en el art. 512 del CGP: “ La solicitud de declaración de inconstitucionalidad deberá formularse por escrito, indicándose, con toda precisión y claridad, los preceptos que se reputen inconstitu-cionales y el principio o norma constitucional que se vulnera o en qué consiste la inconstitucionalidad en razón de la forma. La petición indicará todas las disposiciones o principios constitucionales que se consideren violados, quedando prohibido el planteamiento sucesivo de cuestiones de inconstitucionalidad” . En el caso, la excepcio-nante alega una vulneración del derecho de propiedad, pero no desarrolla con precisión y exactitud los fundamentos de la alegada inconstitucionalidad. 6.2) Sin perjuicio de tal deficiencia formal, no se advierte violación al derecho de propiedad. Cabe remitir a lo expuesto en el Considerando anterior, pues el presente planteo de la excepcionante parte de las mismas bases y, aun si se entendiera que de alguna manera se limita el derecho de propiedad de la empresa actora al fijarse el precio máximo al que puede vender el combustible a las estaciones de servicio, tal limitación de derechos aparece como plenamente legítima y justificada, de acuerdo a los desarrollos previamente efectuados. 7) Vulneración al derecho a la seguridad, entendida ésta en general y en particular como seguridad jurídica. Señala la promotora que el mercado de combustibles estuvo regido durante décadas sobre la base de las condiciones y precios negociados por las distribuidoras con ANCAP y plasmados en los contratos de distribución. A la excepcionante le resulta evidente que la nueva legislación vulnera la seguridad jurídica, en la medida en que el mismo mercado pasó de estar regulado durante décadas de una forma y en lo que respecta a la ganancia de forma libre y acordada, a regularse e imponerse de forma unilateral por el Estado, abruptamente. Aduce que este cambio en las condiciones de regulación de la actividad de la actora afecta a todas luces la seguridad jurídica. Anota que si bien es cierto que el Estado, mediante ley dictada por razones de interés general, puede limitar el goce de los derechos, en el caso no existen las mentadas razones de interés general para limitarlos válidamente. 7.1) Para la Corte, nuevamente el planteo resulta de franco rechazo. No puede hablarse, en el caso, de vulneración al principio de seguridad jurídica, en tanto existe una predeterminación normativa detallada y comprensible (Cfme. sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 1.087/2023). La norma atacada detalla, de manera suficiente y precisa, cuáles son las competencias de la URSEA en materia de regulación del mercado de combustibles, específicamente en lo relativo a la distribución secundaria. No hay tal grado de vaguedad o imprecisión en la norma que implique una lesión al principio de seguridad jurídica. A su vez, los particulares no tienen una especie de “ derecho adquirido ” a que el Estado no cambie las reglas de juego del mercado en el que actúan, sino, en todo caso, una mera expectativa o interés en que continúe el régimen preexistente. Tal como será analizado más adelante, una cosa es el principio de mantenimiento de la ecuación económico-financiera de los contratos con el Estado (o sea, de los contratos celebrados y que están en fase de ejecución), y otra cosa muy distinta es pretender que la regulación de un determinado sector de actividad resulte inmutable, de forma de no alterar hacia el futuro las condiciones, costos, márgenes, ganancias, etc. En esta línea, ha sostenido la Corte en sentencia Nº 847/2008: “ Todo esto determina que no sea posible calificar esa situación como violatoria del principio de seguridad jurídica ni que exista un derecho subjetivo adquirido que deba ser tutelado por el ordenamiento jurídico. Tal como lo ha expresado Duverger: ‘... los derechos adquiridos son aquéllos que pueden ejercerse actualmente, es decir, aquéllos a los cuales sea en caso de agresión, sea en caso de resistencia, el poder Público debe protección, tanto para defenderlos contra los ataques de los terceros como para asegurar contra los terceros, todas sus consecuencias. Las expectativas, por el contrario, no son sino gérmenes de derechos que necesitan para desarrollarse del concurso de ulteriores aconteci-mientos’. Véase que, hacer lugar a un planteo como el formulado por la accionante llevaría una inmutabilidad absoluta del sistema tributario, no siendo necesario realizar grandes elucubraciones para comprender que todas las normas que se dictan en este ámbito tienen, en sí mismas, un cierto grado de provisoriedad, que será mayor o menor según las circunstancias del caso ”. En similar sentido, señaló la Corporación en sentencia Nº 842/2012: “ (...) en relación a la alegada vulneración de los derechos adquiridos y los principios de certeza y seguridad jurídica, tampoco le asiste razón a los accionantes. Como lo expresó la Corte en sentencia 2.081/2011: ‘Así, en relación a la alegada afectación del derecho constitucional a la seguridad jurídica y económica (artículo 7 de la Carta), resultan trasladables los conceptos establecidos por la Corporación en Sentencia Nº 73/2010 cit.: ‘Como señaló la Corporación en pronunciamiento Nº 88/2007, citando a Duverger: ‘... los derechos adquiridos son aquéllos que pueden ejercerse actualmente, es decir, aquéllos a los cuales sea en caso de agresión, sea en caso de resistencia, el poder público debe protección tanto para defenderlos contra los ataques de los terceros, como para asegurar contra los terceros todas sus consecuencias...’’. ‘Por lo que, -en el caso- las accionantes, al momento de promulgarse la Ley Nº 18.396, no tenían un derecho adquirido a que se mantuviera la regulación de la Ley Nº 16.713, sino la mera expectativa o el interés en que continuara el régimen preexistente, no habiéndose afectado ningún derecho consolidado, como lo plantean las promotoras’. ‘La Corporación ha sostenido antes de ahora que no puede recepcionarse el planteo de inconstitucionalidad porque la Ley (que sin duda produce una disminución en el haber de retiro) no afecta derechos adquiridos, sino simplemente meras expectativas afirmando: ‘En la especie no hay duda que existe derecho a un retiro adecuado, pero no a un retiro bajo determinada situación de retribución...’ (cf. 257/04) (...)’’” . En suma, no existe derecho adquirido o situación jurídica inalterable que establezca que se deba mantener un determinado régimen jurídico en lo relativo a la regulación de cierta actividad económica. 8) Violación al principio y derecho de igualdad. Para la excepcionante la norma impugnada afecta la igualdad, en el sentido de que se da un trato diferente a las distribuidoras y la Administración, pues mediante la nueva normativa se le permite a URSEA la fijación unilateral de precios, afectando la ecuación económico-financiera de la actora, sin posibilidad de negociar y contrariando la normativa referente a responsabilidad del Estado. Destacó que todo lo anterior no tiene respaldo constitucional en la medida en que la URSEA es de creación legal y que de la norma constitucional no surge habilitación para la fijación por entidades estatales de este tipo de precios enteramente privados. Las únicas habilitaciones refieren al Poder Ejecutivo y a otros precios o tarifas vinculados por ejemplo a los servicios públicos, se trata de excepciones que deben estar a texto expreso o interpretarse restrictivamente. El planteo relativo a la violación al principio de igualdad incumple con las exigencias del art. 512 del CGP. Como ha dicho la Corte en anterior ocasión: “ (...) no basta con enunciar y transcribir las disposiciones legales que se reputan inconstitucionales; tampoco se satisface la exigencia legal recurriendo a manifestaciones genéricas tendientes a convencer de que las normas impugnadas vulneran los principios de igualdad y debido proceso. En verdad, los cargos contenidos en la impugnación se reducen a una mera disconformidad con lo consagrado en la ley, y no un enfoque razonado, claro, preciso y fundado por el cual se cotejan los artículos de la ley tildada de inconstitucional y las normas concretas de la Carta Política que se cree violentada ” (Cfme. sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 243/2020). En la especie, la promotora omite desarrollar las razones en las que se fundan los cuestionamientos relativos a la presunta vulneración del derecho o principio de igualdad. En efecto, no se realiza un adecuado y suficiente desarrollo del planteo, no se explica cómo y de qué manera la norma legal señalada como inconstitucional lesionaría el referido principio o derecho fundamental, por lo que se incumple a este respecto con lo dispuesto en el art. 512 del CGP. En suma, la excepcionante no ha cumplido adecuadamente con los requisitos exigidos por el art. 512 del CGP, al no desarrollar con claridad y precisión las razones en las que funda el cuestionamiento (Cfme. sentencias de la Suprema Corte de Justicia Nos. 414/1993, 760/1994, 989/1996, 221/1997, 131/1998, 215/2000, 606/2002, 150/2003, 524/2005, 54/2006, 2.419/2008, 2.076/2009, 899/2010, 4/2015, 1.620/2016 y 2.373/2017, entre muchas otras), lo que impide un pronunciamiento de mérito de la Corte en este apartado. 9) Vulneración al principio de intangibilidad de la ecuación económica. La excepcionante manifestó que la fijación del PMIT–PMI por parte de la URSEA afecta la ecuación económico-financiera de la actora y, por ende, los arts. 8 y 72 de la Constitución. La referida competencia de la URSEA incide directamente en la fijación del margen o ganancia de la promotora, máxime cuando no se tienen en cuenta para su cálculo las inversiones y costos en los que ella incurre para mantener la cadena en óptimas condiciones. El cambio en las condiciones ha incidido en la ecuación económico-financiera considerada por la actora para elegir prestar esta actividad, lo cual es contrario a los valores constitucionales ya mencionados y a la seguridad jurídica. Alegó que se vulnera el principio de intangibilidad de la ecuación económica o intangibilidad de la remuneración, que tiene recono-cimiento constitucional al amparo del art. 72 de la Carta. En este sector de actividad, cualquier cocontratante que celebra con el Estado pretende obtener un beneficio económico. Antes, ese beneficio se negociaba con ANCAP. Ahora, éste le es impuesto a la distribuidora, ya que sólo puede comprar al precio que ANCAP venda a todas las distribuidoras por igual y, además, debe vender a las estaciones al precio inter-medio fijado también por el Estado. Las distribuidoras quedan materialmente sin posibilidad de incidir en la economía de sus contratos y, lo que es peor, se les impone un precio que las puede dejar fuera del negocio, afectándose directamente la ecuación económico-financiera del contrato desde su origen, en tanto se impone unilateralmente a la distribuidora el margen según lo que determine el Estado. 9.1) A criterio de la Corte, no le asiste razón. La Suprema Corte de Justicia ha reconocido en su jurisprudencia reciente que existe un principio general de mantenimiento de la ecuación económico-financiera de los contratos públicos, y que dicho principio tiene respaldo constitucional. Delpiazzo Antón y Veloso Giribaldi aluden al principio general de mantenimiento de la ecuación económica financiera de los contratos públicos y señalan que de ese principio se extrae el derecho subjetivo del cocontratista a solicitar la recomposición del contrato cuando por determinados factores se altera tal ecuación, añadiendo que el hecho de que el mantenimiento de la ecuación económica del contrato sea un principio general del derecho determina que dicha regla general aplica aunque no se encuentre expresamente pactada en el contrato, o sea, aunque nada digan los pliegos o el contrato en sí mismo, éste deberá ser ejecutado e interpretado a la luz de dicho principio (Cfme. Delpiazzo Antón, Gabriel y Veloso Giribaldi, Natalia: “ La acción de reparación del contratista por el quiebre de la ecuación económico financiera del contrato ” en AA.VV., Actualidad y perspectivas en el Derecho Público, coordinadores Pérez Novaro, César y Patritti Isasi, Marcelo, FCU, 1ª Edición, Montevideo, 2021, pág. 874). La Corte, en sentencia Nº 407/2022, ha afirmado que: “... esa obligación de resarcir deriva de la propia Constitución -ampliamente reconocida por la doctrina y la jurisprudencia nacional y extranjera-, que persigue el tratamiento equitativo de los particulares en la asunción de costos que deben soportar en el desarrollo de las actividades económicas con el Estado. El contratista tiene derecho a que se le indemnice, cuando surgen situaciones extraordinarias, imprevistas, en el vínculo que mantiene con una entidad estatal, que alteran sustancialmente la ecuación económica financiera del contrato (léase margen de utilidad esperable si la actividad económica se desarrolla dentro de los cauces normales) ”. Y en igual sentido se ha pronunciado en reciente sentencia Nº 163/2025. Ahora bien. La situación planteada en autos por la actora nada tiene que ver con la afectación de la ecuación económico-financiera de un contrato público. Lo que plantea la promotora es que el cambio en las condiciones del mercado, en virtud de la fijación estatal de los precios máximos intermedios, ha incidido en la ecuación económico-financiera considerada por la actora para elegir prestar esta actividad. O sea, no invoca la alteración anormal de la ecuación económico-financiera de un contrato administrativo en que sea parte, sino una supuesta afectación al desarrollo de su actividad empresarial en general y sus márgenes de utilidad. En efecto, lo que le agravia es que el beneficio económico generado por la actividad de distribución de combustible, que antes se negociaba con ANCAP en los contratos que celebraban el Ente y las distribuidoras mayoristas, ahora quede influido por el precio máximo intermedio que fije la URSEA en ejercicio de la prerrogativa legal. Ello nada tiene que ver con el principio de mantenimiento de la ecuación económico-financiera de los contratos con la Administración, por lo que cabe rechazar de plano la alegada vulneración al referido principio. 10) Vulneración de las exigen-cias establecidas en el art. 7 de la Constitución para limitar derechos fundamentales. Sostiene la excepcionante que la norma atacada no cumple con las referidas exigencias, puesto que: i) la competencia otorgada a la URSEA para fijar precios intermedios se confiere a través de una ley a medida, que carece de la generalidad que caracteriza a la ley o, siendo general, es concreta, por oposición a abstracta, es decir, se agota en la aplicación de un caso concreto; ii) no existen razones de interés general que justifiquen la limitación de derechos, pues la actividad prestada por la actora sigue siendo una actividad privada no monopólica; aun cuando quisiera argumentarse que hay un interés general en la fijación del PMIT, esa nota de interés general puede ser protegida por el Estado fijando o limitando el precio de venta al público, pero la fijación de precios intermedios no tiene nota alguna de interés general, es un precio privado; en cuanto a la finalidad que persigue la limitación, no existe en este caso, pues puede protegerse el interés general a través del PEP y el PVP sin afectar el PMIT–PMI; y respecto a la proporcio-nalidad en sentido estricto, en el caso la medida no es necesaria ni proporcional al fin querido, ya que se pueden proteger el interés general o de los consumi-dores, sin incidir tan arduamente en la cadena de distribución y sin coartar el derecho de la actora a fijar sus ganancias; iii) si bien hay varios derechos en juego, todos están en cabeza de la parte actora, no identificándose ningún derecho de parte del Estado de no proteger estos derechos (siquiera un interés general), por lo que no se amerita la realización de un test de armonización; no hay derechos contrapuestos, sólo la omisión del Estado de proteger los derechos de la accionante o, incluso, visto desde otro lado, la afectación de los derechos de NEXZUR en base a la nueva normativa y la actuación del Estado y de la URSEA amparada en ella. 10.1) No le asiste razón en el planteo. Corresponde remitir enteramente a los desarrollos efectuados en el Considerando 5) de la presente sentencia, donde se analizó la regularidad de la limitación de derechos que implica la norma impugnada y se concluyó que la restricción efectuada es perfectamente legítima, por responder a una finalidad de interés general y por tratarse de una medida necesaria y proporcional, cumpliendo con todos los requisitos formales y materiales exigidos por la doctrina y jurisprudencia para la limitación de derechos fundamentales. 11) En definitiva, por lo expuesto, se impone el rechazo de la excepción de inconstitucionalidad deducida por la parte actora. La conducta procesal de las partes no amerita sanción procesal en el grado, sin perjuicio de lo cual las costas serán de cargo del excepcionante conforme lo mandata el artículo 523 del CGP. Por los fundamentos expuestos y las normas citadas, la Suprema Corte de Justicia FALLA : DECLÁRASE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN PASIVA DEL ESTADO - PODER LEGISLATIVO. DESESTÍMASE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA. SIN ESPECIAL CONDENA PROCESAL (COSTAS DE PRECEPTO, ART. 523 CGP). HONORARIOS FICTOS 30 BPC. NOTIFÍQUESE A DOMICILIO Y, OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE.