Sentencia Definitiva N° 324/2020

Montevideo, ocho de octubre del dos mil veinte VISTOS: Estos autos caratulados: VALDIVIESO, MANUEL ROBERTO Y OTROS c/ PODER EJECUTIVO - ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - LITERAL B DEL ART. 102 - TÍTULO DISPOSICIONES ESPECIALES Y TRANSITORIAS – DE LA LEY Nº. 19.121 – IUE: 1-42/2020. RESULTANDO: I) A fojas 18-24 comparecieron Manuel Valdivieso y Basilio Pintos -por sí y en representación de la Asociación de Funcionarios de Aduana (A.F.A.)- y dedujeron pretensión de declaración de inconstitucionalidad del lit. B del art. 102 de la Ley Nº 19.121. Los comparecientes son funcio-narios de carrera de la Dirección Nacional de Aduanas (D.N.A.) y tienen la calidad de presidente y secretario de la Asociación de Funcionarios de Aduana (A.F.A.). Por tanto, alegaron comparecer a título personal y en representación del colectivo de funcionarios aduaneros. Denunciaron, en síntesis, las siguientes transgresiones de la norma constitucional: 1) El lit. B del art. 102 de la Ley Nº 19.121 excluye de la regulación contenida en los Capítulos II y VI del Título II a la Dirección General Impositiva y a la Dirección Nacional de Aduanas (D.N.A.). En particular, el Capítulo VI del Título II regula las denominadas “funciones de administración superior”. Concretamente, en lo que interesa en el caso, en el art. 64 se establece que las funciones supervisión, dirección y alta conducción deben ser asignadas por concurso de oposición, presentación de proyectos y méritos, en el cual se evaluarán las competencias requeridas para el gerenciamiento, conocimientos y destrezas técnicas. En definitiva, se establece un procedimiento concursal competitivo respetuoso del derecho constitucional al ascenso y a la carrera administrativa. 2) En virtud de la norma de exclusión prevista por la disposición impugnada, el Poder Ejecutivo dictó dos decretos (204/2013 y 256/2016) por los cuales aprobó el proyecto de reformulación de la estructura organizativa de la D.N.A. En esa regulación se estableció una forma de designación directa de funciones de conducción por parte del jerarca de la unidad ejecutora. Por tanto, no se respetan las disposiciones relativas al concurso. 3) El Tribunal de lo Conten-cioso Administrativo anuló esos dos decretos por transgredir normas constitucionales. Por la vía de esos decretos, la Administración vulneró derechos de rango constitucional: el derecho a la carrera administrativa, al ascenso y a que el estatuto del funcionario sea definido por ley (arts. 59, 60 y 61 de la Constitución). Por tanto, corresponde declarar la inconstitucionalidad de la disposición que habilitó al dictado de esos decretos (lit. B del art. 102 de la Ley Nº 19.121). 4) La norma impugnada importa un desconocimiento de lo establecido por los fallos del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En los decretos anulados se establecía la asignación de funciones de dirección de división y de departamento en forma directa por el jerarca. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo cuestionó en sus sentencias la asignación de funciones de forma precaria y revocable, en perjuicio de la carrera administrativa. 5) A criterio de la recurrente, el sistema implementado por los decretos impugnados se mantendrá en tanto la ley habilite al Poder Ejecutivo resolver aspectos que son de resorte legal. La norma impugnada habilita a la regulación de este aspecto por vía de decreto. El decreto Nº 315/2019 posterga el derecho a la carrera administrativa y al ascenso y perpetúa un régimen de asignación que debe ser excepcional y transitorio. II) A fojas 61-76 vto. compareció el Estado-Ministerio de Economía y Finanzas, evacuó el traslado conferido y bregó porque la pretensión fuera desestimada. CONSIDERANDO: I) La Suprema Corte de Justicia desestimará el planteo de inconstitucionalidad en mérito a los siguientes fundamentos. II) La demanda de inconstitucio-nalidad planteada presenta graves carencias alegatorias y hace necesario extraer el contenido impugnativo a través de un importante esfuerzo de interpretación, cuestión que perjudica el interés de las impugnantes. III) Los accionantes impugnan el literal B art. 102 de la Ley Nº 19.121 denominada “Regulación del estatuto del funcionario público de la Administración Central” que establece: “ Lo dispuesto por los Capítulos II y VI del Título II no serán de aplicación para la Dirección General Impositiva, ni para la Dirección Nacional de Aduanas, que se regirán por las normas específicas o especiales vigentes, así como sus modificaciones y actualizaciones ”. Pero, de la lectura de su escrito surge que su interés se centra exclusivamente en la exclusión de la D.N.A. de lo dispuesto por el art. 64 de la ley que se encuentra incluido en el Capítulo VI del Título II. De toda la regulación de la cual fueron excluidos los funcionarios de la D.N.A. por el lit. B del art. 102, los promotores cuestionan exclusivamente la necesaria aplicación de la regla referida a la forma de designación de trabajadores que cumplan funciones de supervisión, conducción y alta conducción. Esa disposición establece: “( Asignación de funciones de supervisión, conducción y alta conducción). La asignación de las funciones de supervisión, conducción y alta conducción, debe realizarse por concurso de oposición, presentación de proyectos y méritos, en el que se evalúen las competencias requeridas para el gerenciamiento, los conocimientos y destrezas técnicas ”. Esta conclusión se deriva de que esa es la única referencia que se contiene en el escrito a la regulación en las cuales consideran que debieron ser incluidos. Sostienen que las funciones de supervisión, conducción y alta conducción de la D.N.A. deban ser asignadas por concurso de oposición, presentación de proyectos y méritos, en el que se evalúen las competencias requeridas para el gerenciamiento, los conocimientos y destrezas técnicas. El vicio constitucional denun-ciado, en definitiva, estaría dado por la posibilidad de que el Poder Ejecutivo regulara la cuestión de modo contrario a la Constitución (lo cual ejemplifica con el dictado de decretos que fueron anulados por el T.C.A. por violar la Carta). IV) En cuanto a la legitimación de la Asociación de Funcionarios de Aduana (AFA). La Corte entiende que, la compareciente carece de un interés que pueda ser calificado como “personal”, pues comparece invocando el interés de sus asociados. La Suprema Corte de Justicia ha sostenido que por interés “personal” se entiende el propio, no ajeno ni popular. “ Como enseña nuestra doctrina, las entidades gremiales no tienen legitimación para accionar invocando el interés que corresponde a sus afiliados. Salvo, claro está, cuando es el propio interés directo de la entidad el que está en juego, en relación a su propia organización o funcionamiento (Cfme. VESCOVI, Enrique, “El proceso de inconstitucionalidad de la ley”, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo, 1967, págs. 155/156 y GIORGI, Héctor, “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales (Universidad de la República), Montevideo, 1958, págs. 188/189). El interés, como enseña CAJARVILLE, será directo si quien lo invoca está comprendido en la dimensión subjetiva de la norma cuestionada, afectando su situación jurídica resultante de una norma anterior que la cuestionada modifica o sustituye o, de lo contrario, viola (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “El carácter “directo” del interés como requisito de la legitimación del actor”, Revista de Derecho Público N° 50, pág. 128)... ” (Sentencia Nº 1.537/2018). La Asociación no está alcanzada por el ámbito subjetivo de la norma impugnada. Así, en el caso de que fuera declarada la inconstitucionalidad que se pretende, la situación subjetiva de la Asociación de Funcionarios de Aduana permanecería incambiada. Como señalara Giorgi, las personas jurídicas, en especial, las entidades o corporaciones de carácter social o gremial, son parte en este contencioso cuando sean titulares de derechos o intereses propios, relativos, por tanto, a su existencia, funcionamiento o personalidad. Es menester que se invoquen, pues, intereses que atañen a la entidad y no a sus componentes o socios (Giorgi, H. El Contencioso Administrativo de Anulación, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, pág. 123). Una postura similar fue sostenida por la S.C.J. en la sentencia Nº 109/2020. V) En cuanto a la legitimación de Manuel Valdivieso y Basilio Pintos . Los funcionarios comparecientes no han fundado de manera atendible tener un interés directo en el accionamiento que plantearon. Tal como se adelantó, la impugnación se funda en la pretensión de una supuesta transgresión de las normas constitucionales en la regulación de la forma de designación de las funciones de supervisión, conducción y alta conducción de la D.N.A. La única condición que alegaron tener los comparecientes fue la de funcionarios de la D.N.A. y la de representantes de su sindicato. Por otra parte, de conformidad con lo que resulta de la prueba agregada, Basilio Pintos tiene el cargo de “Administrativo IV” y Manuel Valdivieso el de “Especialista VII”. Ninguno de los dos alega -ni mucho menos acredita- estar en condiciones de acceder a cargos de supervisión, conducción y alta conducción. De esto se deriva una ausencia manifiesta de interés directo, ya que la norma impugnada no los afecta en el sentido pretendido, ya que no manifestaron estar comprendidos en la situación que alegan como agraviante. No existe ninguna línea en el escrito de interposición del presente accionamiento en la cual se sostenga que Valdivieso y Pintos se encuentren en condiciones de acceder al cumplimiento de funciones de supervisión, conducción y alta conducción. Esa era la mínima alegación que debían realizar para fundar su interés en el presente accionamiento. Es de verse que construyeron su pretensión sobre la base de los derechos a la carrera administrativa, al ascenso y a que el estatuto del funcionario sea definido por ley. Sin embargo, no expresaron por qué la regulación de la forma de asignación de funciones concretas los afecta a los comparecientes. El sistema de declaración de inconstitucionalidad de la ley es de base subjetiva, no resulta posible, en cambio, pretender en la defensa objetiva de la ley, como parece ocurrir en el presente caso. VI) Corresponde imponer las costas por resultar de precepto. Por lo expuesto, la Suprema Corte de Justicia FALLA: DESESTIMAR EL PLANTEO DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTO, CON COSTAS. HONORARIOS FICTOS: 20 B.P.C. Y, OPORTUNAMENTE, ARCHÍVESE.