Sentencia Definitiva N° 319/2020

Montevideo, ocho de octubre del dos mil veinte VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “INTENDENCIA DE MONTEVIDEO C/ FERNÁNDEZ CAPILLA, ROBERTO Y OTRO - TOMA URGENTE DE POSESIÓN - EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - ART. 224 DE LA LEY 17.930 Y ART. 1º DEL DECRETO Nº 36.619 DE LA JUNTA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO” – IUE: 2-62208/2019 , venidos a conocimiento de esta Corporación en mérito a la excepción de inconstitucionalidad interpuesta por Alexandro Sánchez Carballo contra el artículo 224 de la Ley Nº 17.930 y artículo 1 del Decreto Nº 36.619, de la Junta Departamental de Montevideo. RESULTANDO: I.- El día 5 de noviembre de 2019, se presentó ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de Primer Turno, la Intendencia de Montevideo y promovió juicio de toma urgente de posesión respecto del bien inmueble padrón N° 3731 ubicado en la calle Reconquista número 273 de esta Ciudad. Dirigió su demanda contra los propietarios María y Roberto Fernández, ambos con domicilio desconocido. Narró que por decreto N° 36.619, de fecha 15 de marzo de 2018, de la Junta Departamental de Montevideo se facultó a la Intendencia de Montevideo a designar para expropiar totalmente con toma urgente de posesión, con destino a cartera de tierras el inmueble de referencia. Por su parte, el Intendente de Montevideo, mediante resolución 1592/2018, de fecha 9 de abril de 2018, promulgó el decreto antes nombrado y designó para expropiar totalmente con destino a “cartera de Tierras” el padrón de autos. Se efectuaron las publicaciones de estilo en la Justicia Uruguaya y Diario Oficial, tanto a los propietarios como a quienes se consideren con derechos sobre el bien. Por último se efectuó el informe avaluatorio de estilo. En definitiva, solicitó –entre otras cosas- que se intime con plazo de 10 días perentorios, la desocupación del padrón afectado (artículo 224 de la Ley 17.930). II.- Levantadas las observaciones formuladas, por decreto Nº 78, de fecha 10 de febrero de 2020, se hizo lugar a lo solicitado y se ordenó intimar en la forma de estilo. III.- El día 6 de marzo de 2020, compareció el Señor Alexandro Sánchez Carballo, argumentó ser poseedor del bien de referencia, dedujo oposición a la desocupación ordenada e interpuso excepción de inconstitucionalidad contra el artículo 224 de la Ley Nº 17.930 y el decreto de la Junta Departamental de Montevideo Nº 36.619. En lo atinente al artículo 224, que modificó el artículo 42 de la Ley Nº 3.958 (en la redacción dada por el artículo 3º de la Ley Nº 10.247 y por el artículo 13 del Decreto-Ley Nº 14.250), argumentó que se violaron los artículos 7 y 72 de la Constitución “ya que no existe ningún elemento en virtud del cual permita concluir que la toma urgente de posesión considerada per se, constituya una razón de interés general”. Además, indicó que el artículo 224 viola el artículo 258 de la Constitución en tanto “prohíbe la interposición de excepciones en el procedimiento de toma urgente de posesión”. Por último, argumentó que el Decreto Nº 36.619 de la Junta Departamental vulnera los artículos 7, 32 y 45 de la Carta Magna. Argumentó que no mediaron razones de interés general para privarlo de su derecho en relación al padrón objeto de expropiación. En efecto, en el caso de autos, no medió ningún interés general ni necesidad o utilidad pública que justifique la expropiación y mucho menos la toma urgente de posesión, pues simplemente se mencionó la inclusión del inmueble de obrados en la nómina de una cartera de tierras sin un destino concreto. Recordó, que el artículo 32 de la Constitución supone necesariamente la existencia de un interés de utilidad pública que habilite al Estado a limitar el derecho de propiedad, y consecuentemente el de posesión sobre un inmueble. Enfatizó, que el Decreto Nº 36.619 de la Junta Departamental violenta flagrantemente el artículo 45 de la Constitución al despojar al compareciente de su única vivienda. IV.- Por providencia Nº 293, de fecha 10 de marzo de 2020, el Juzgado actuante, dispuso la suspensión de los procedimientos y la elevación de los autos a la Suprema Corte de Justicia, con las formalidades de estilo (fs. 246). V.- Recibidos los autos en la Corporación (fs. 250), se confirió traslado de la excepción opuesta, la cual fue evacuada por la contraparte (fs. 257 y ss.). En tal sentido, la Intendencia, en relación a la excepción contra el artículo 224 de la Ley Nº 17.930, argumentó que el compareciente no cumplió con la debida alegación del artículo 512 del C.G.P. Sin perjuicio de ello, analizó el fondo de la cuestión y concluyó que la norma no vulneró los principios constitucionales mencionados. En lo relativo al Decreto N° 36.619 de la Junta Departamental de Montevideo, indicó que no es materialmente un Decreto con fuerza de ley en su jurisdicción y, por ende, no resulta procesable ante la Corporación. En subsidio, indicó que la norma fue definitivamente aplicada dado que no se recurrió -ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo- el acto administrativo por el cual se ordenó expropiar el inmueble de autos. En una tercera línea argumen-tal, indicó que la utilidad pública emana de la referencia que se realiza a la “cartera de tierras” regulada en el artículo 63 de la Ley Nº 18.308. Dicha norma declara a texto expreso de utilidad pública “la expropiación por la Administración de los inmuebles en estado de abandono que teniendo potencialidades productivas o de utilidad social, no hayan sido explotados por más de diez años a efectos de integrar las carteras de tierra ”. Por último, indicó que el artículo 45 de la Constitución es una norma de carácter programático en la cual se fija una aspiración. En tal sentido, de ninguna forma se podría considerar afectada por el mencionado decreto. VI.- Por decreto Nº 781, de fecha 16 de julio de 2020, se agregó la prueba documental incorporada y se confirió traslado a las partes por el término de diez días (artículo 517.2 in fine del C.G.P.). Las partes en tiempo y forma evacuaron el traslado conferido. VII.- Por providencia Nº 889, de fecha 6 de agosto de 2020, se dispuso el pasaje a estudio y autos para sentencia, citadas las partes (fs. 292). VIII.- Culminado el estudio, se acordó emitir el presente pronunciamiento en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I.- La Suprema Corte de Justicia desestimará el planteo de inconstitucionalidad introdu-cido contra el artículo 224 de la Ley Nº 17.930 y declarará inadmisible la excepción de inconstitucio-nalidad interpuesta contra el Decreto Nº 36.619 de la Junta Departamental de Montevideo. II.- De la legitimación. Debe reconocerse la legitima-ción sustancial del compareciente (art. 258 de la Constitución de la República y art. 509 del C.G.P.) ya que conforme la jurisprudencia constante de la Suprema Corte de Justicia en planteos de inconstitucionalidad de la ley, el interés está representado por la existencia o la posibilidad cierta de la existencia de un perjuicio o agravio, donde la injusticia, desde el punto de vista subjetivo del impugnante, consiste en sufrir una lesión en su interés personal o en el riesgo de sufrirla (cf.: SANCHEZ CARNELLI, Las situaciones jurídicas subjetivas, Cuad. de Der. Púb. III, No. 1, Ed. Universidad, Mont., 1996, p. 40). Así, en el sub lite, corres-ponde calificar el interés alegado como concreto, serio y actual dado que Sánchez invocó ser poseedor del bien padrón N° 3731 de esta Ciudad. En efecto, en el referido proceso, la Intendencia pretende la desocupación del padrón afectado (véase petitorio II, de su demanda a fojas 107). Por su parte, en el despacho liminar, el <<a quo>> dispuso, se entregue la posesión del inmueble en caso de que no se deduzca oposición. Entonces, se concluye, que el interés directo está dado por resultar inmediatamente afectado por la aplicación de la norma que se impugna (Conforme: Cajarville Peluffo, J. P. (2013). Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor: Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general. Revista de Derecho Público, 139-156. Presentado en 7ª Jornadas Académicas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (Montevideo: 5-6 nov. 2012). III.- A continuación se analizará cada una de las normas que se tachan de inconstitucionales. En primer término corresponde emitir pronunciamiento sobre el artículo 224 de la Ley Nº 17.930. Tal como se reseñó, se indicó por el excepcionante que la toma urgente de posesión no constituye una razón de interés general (artículos 7 y 72). En lo formal, se comparten las apreciaciones realizadas por la Intendencia de Montevideo en el entendido que la parte excepcionante no cumplió con la debida alegación prevista por el artículo 512 del C.G.P. En efecto, no se indicó cuál de todos los derechos enunciados en el artículo 7 se encuentran vulnerados a los efectos de proceder a analizar si la toma urgente de posesión constituye o no una razón de interés general. En tal sentido, el razonamiento de la compareciente debió partir del derecho constitucional vulnerado, para luego afirmar que ese derecho solo puede limitarse por razones de interés general y, por último concluir que la toma urgente no es una razón que amerite tal limitación. Pero, nada de eso aconteció en obrados; la fundamentación, brilla por su ausencia. En conclusión, la exposición ensayada no logra cumplir con los estándares de exigencias establecidos por el Código General del Proceso (ver sentencias Nos. 414/1993, 760/1994, 989/1996, 221/1997, 131/1998, 215/2000, 606/2002, 150/2003, 524/2005, 54/2006, 2.419/2008, 2.076/2009, 899/2010, 286/2014, entre otras). Por otra parte, iguales comentarios nos merecen la supuesta violación al artículo 258 de la Constitución. En tal sentido, no logra observarse en qué momento el artículo 224 de la Ley Nº 17.930 no permite a la parte interponer la excepción de inconstitucionalidad. Tal afirmación, son meras conjeturas carentes del mínimo sustento normativo que las respalde; basta con observar el expediente para confirmar que la causa fue elevada a esta Corporación. Por último, en subsidio, de entenderse que la estructura regulada en el artículo 224 vulnera el debido proceso, corresponde traer a consideración que por Sentencias Nos. 431/2009, 258/2009, 150/2010, 1.748/2010, 543/2012, 749/2014, 514/2016 y 1.922/2017 la Corte desestimó la excepción de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 224 de la Ley Nº 17.930, en términos que por su exacta adecuación al caso se tendrán por reproducidos. En definitiva, corresponde desestimar el planteo formulado tanto en lo formal como en lo sustancial contra el artículo 224 de la Ley Nº 17.930. IV.- Por último, en relación a la inconstitucionalidad alegada que guarda relación con el Decreto N° 36.619 de la Junta Departamental de Montevideo. Pues bien, a criterio de la Corte, el excepcionamiento resulta inadmisible dado que el acto impugnado no es materialmente un decreto departamental con fuerza de ley en su jurisdicción. En tal sentido, la Corporación ya tuvo oportunidad de pronunciarse en sentencia Nº 708/2017. En la referida, se afirmó: “ el contenido del acto evidencia que no se trata de un acto dictado por la Junta en ejercicio de función legislativa. Cabe tener presente que el artículo 273 de la Constitución de la República establece: La Junta Departamental ejercerá las funciones legislativas y de contralor en el Gobierno Departamental. Es indiscutible que la Junta Departamental de Maldonado, como cualquier otra Junta Departamental del país, no solo ejerce función legislativa, producto de la cual emanan los “Decretos Departamentales con fuerza de ley en su jurisdicción” a los que refiere la Carta en su artículo 260, sino también otras funciones jurídicas, como la de gobierno (para quienes admiten tal categoría) o la administrativa. Ahora bien, los decretos departamentales con fuerza de ley en su jurisdicción poseen, como lo ha señalado un estudio específico sobre la materia: (...) la nota de generalidad, es decir que son actos jurídicos que crean normas objetivas e impersonales, o sea, susceptibles de aplicación en el tiempo en forma continuada, a cantidad de casos similares y también que no están dictados para aplicar a una sola persona o a una sola situación o un solo interesado, sino que tienen la nota de impersonalidad (Cf. Gonzalo AGUIRRE RAMÍREZ, ob. cit., págs. 2/8). Ninguna de esas notas están presentes en el acto impugnado, en el bien entendido de que en él se contempla una sola situación, la del Padrón No. 2562, manzana catastral 1577, zona urbana, localidad catastral Maldonado en cuanto se aprueba la designación efectuada por el Intendente Departamental a los efectos de expropiar por razones de necesidad y utilidad pública (fs. 423, ver art. 19 nral. 25) de la Ley No. 9.515, arts. 273 nrales. 1º y 10º y 275 nral. 7º de la Constitución de la República). Y desde esta óptica de análisis, no sorprende que en una obra jurídica de enjundia, especializada en la materia departamental, como lo es la del Prof. Daniel Hugo MARTINS ya citada, al analizar los supuestos en los que las Juntas Departamentales ejercen función administrativa se incluya, en forma expresa, las resoluciones “que otorgan la anuencia para designar bienes a expropiarse”, señalándose que estas resoluciones pueden ser impugnadas mediante el recurso de reposición en virtud de lo previsto en el artículo 317 inciso cuarto de la Constitución de la República y, agotada la vía administrativa, mediante la acción anulatoria ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (artículo 309 de la Carta), (ob. cit., pág. 120). El acto de aprobación, evidentemente, se inserta en el proceso formativo de la voluntad administrativa por la intervención sucesiva del Intendente al designar el bien inmueble a expropiar y de la Junta Departamental al aprobar la misma. Ello, permite razonablemente convenir que se está ante un supuesto de “acto complejo” ya que la voluntad orgánica se conforma por la intervención sucesiva de dos órganos (ex art. 60 inc. 1º del Decreto-Ley No. 15.524). Justamente, el constituyente en el art. 303 de la Carta al disciplinar el recurso de apelación para ante la Cámara de Representantes prevé que dicho mecanismo de contralor procede contra los Decretos de la Junta Departamental y las resoluciones del Intendente Municipal contrarios a la Constitución y a las leyes, no susceptibles de ser impugnados ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Una lectura a contrario sensu de la disposición constitucional habilita a concluir que existen determinados Decretos de las Juntas Departamentales que si están alcanzados por el parquet competencial del T.C.A. Precisamente, están alcanzados los Decretos que, en puridad, con prescindencia de su “auto-denominación” son actos jurídicos fruto del ejercicio de función administrativa, esto es, aquellos actos que no siguieron el procedimiento de elaboración de los actos legislativos departamentales. Como sostuvo RODRÍGUEZ VILLALBA con apoyo en la posición de JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, en referencia a los Decretos Departamentales, no están comprendidos en la definición de acto legislativo, la concesión de venias, los acuerdos, las autorizaciones que en ciertas circunstancias expide la Junta, ya sea para hacer posible una decisión ulterior del Intendente o para perfeccionarla (Cf. RODRÍGUEZ VILLALBA, Gustavo: “La potestad tributaria de los gobiernos departamentales”, F.C.U., Montevideo, 1999, pág. 291). En función de lo que viene de señalarse, en criterio de la Corte, de acuerdo a cómo está regulado el proceso de inconstitucionalidad de la ley en nuestro país y a las características del acto impugnado, la demanda instaura-da resulta manifiestamente improponible, ya que de su propio texto “surge su evidente inidoneidad para llegar a un resultado final útil” (Cf. VESCOVI, Enrique y otros, “Código General del Proceso”, Tomo I, Ed. Ábaco, 1992, pág. 366)” . En definitiva, corresponde de-clarar inadmisible el excepcionamiento dirigido contra el decreto N° 36.619 de la Junta Departamental de Montevideo. Por lo expuesto, la Suprema Corte de Justicia FALLA: DESESTIMAR EL PLANTEO DE INCONSTITUCIO-NALIDAD INTRODUCIDO EN RELACIÓN AL ARTÍCULO 224 DE LA LEY Nº 17.930. DECLARAR INADMISIBLE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD OPUESTA EN RELACIÓN AL ARTÍCULO 1º DEL DECRETO N° 36.619 DE LA JUNTA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO, CON COSTAS DE PRECEPTO (ART. 523 DEL C.G.P.), SIN ESPECIAL CONDENACIÓN EN COSTOS. HONORARIOS FICTOS: 20 B.P.C. Y DEVUÉLVANSE.