Sentencia Definitiva N° 253/2026

Ministra Redactora: Dra. Analía García Obregón Ministros Firmantes: Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Dra. Cecilia Schroeder Rius Dra. Analía García Obregón VISTOS : Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados: “AA c/ Ministerio Salud Pública y otro. Amparo.”; IUE 2-49933/2026, venidos a conocimiento de la Sala en virtud de los recursos de apelación deducidos por los demandados Ministerio de Salud Pública y Fondo Nacional de Recursos contra la sentencia número 63/2026 dictada por la titular del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de Primer Turno, Dra. Ma. Eugenia Ferrer Sugo. RESULTANDO: I Por el referido pronunciamiento de primer grado, en lo que interesa a la instancia, se falló: “ Amparando la demanda y en su mérito condenando al Estado- Poder Ejecutivo en la persona del Ministerio de Salud Pública y Fondo Nacional de Recursos a que, en un plazo de 24 horas, financie el estudio electrofisiológico y una crioablación de fibrilación auricular, incluyendo los actos en si, el uso de sala de hemodinamia, la internación durante el tiempo que dure el período de observación, lo materiales necesarios, los honorarios médicos y técnicos y cualquier otro gasto asociado al procedimiento que la su mutualista no esté obligada a cubrir, todo según lo indique el equipo medico tratante, en el IMAE de su elección, bajo apercibimiento de lo dispuesto de sanciones económicas. Sin especial condenación.” II Contra el mismo se alzó el MSP, agraviándose por entender que no se configura ilegitimidad manifiesta, habiendo cumplido con los cometidos que tenía a su cargo, citando las normas jurídicas que regulan su actuación y el acceso de los usuarios a las prestaciones de salud y destacando que dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo, inició diversos procesos de actualización del PIAS y el FTM, estableció un régimen de financiación solidario, garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado y creó un prestador de salud público (ASSE) encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado. Agrega que la prestación reclamada no se encuentra incluida en el PIAS para la patología que presenta la actora y que carece de atribuciones para suministrar directamente procedimientos terapéuticos a la población. Finalmente, señala la metodología que debe seguirse para la incorporación de nuevas tecnologías a las coberturas de salud y afirma que la condena impuesta omitió considerar la escasez de recursos económicos y su necesidad de priorizar y racionalizar los mismos, garantizando la sustentabilidad del sistema. Pide que se revoque la recurrida y se desestime la demanda en todos sus términos. Por su parte el FNR, también dedujo recurso de apelación por considerar que carece de legitimación pasiva. Expresó, en síntesis, que la hostigada fundamenta la condena a su respecto, en una supuesta responsabilidad del Estado de cuidar la salud de sus habitantes y le imputa ilegitimidad manifiesta a raíz de su negativa a financiarle al tratamiento indicado a la actora.Surge acreditado en autos que el estudio electrofisiológico y criablación indicados a la actora no están puestos bajo la cobertura financiera del FNR.Ello determina que no ha existido en la especie ninguna actuación manifiestamente ilegítima por parte del FNR, el que actuaría de forma manifiestamente ilegítima, si financiara un procedimiento médico que no está incluido bajo su cobertura.La interpretación normativa realizada en la Sentencia confunde las competencias de los demandados, condenando al FNR a suministrar el procedimiento que no se encuentra incluido bajo su cobertura en el PIAS. El FNR no integra el Estado y no existe ninguna disposición que le otorgue competencias para financiar fármacos, dispositivos o tratamientos médicos que no se encuentren previamente incluidos bajo su cobertura financiera y en las situaciones especificamente determinadas. Solicitó que, en definitiva, se acoja la falta de legitimación pasiva oportunamente opuesta, desestimándose la demanda a su respecto. III Sustanciada la recurrencia, fueron evacuados los traslados respectivos, por la parte actora, abogando por la confirmatoria. Franqueada la alzada, el expediente fue remitido con fecha 8/07/2026 al Tribunal de Feria, el cual por providencia 414/2026 dispuso dejar sin efecto la habilitación de feria y la remisión de los autos a esta Sala finalizada la misma. Por proveído 418/2026, dictado por esta Sala con fecha 16 de julio de 2026 se requirió informe a las partes, compareciendo las mismas con fecha 21/07/2026 y 23/07/2026, agregándose lo informado con vista personal, vencida la cual y, previo el estudio de rigor, se acordó sentencia por unanimidad, que se dicta el día de hoy. CONSIDERANDO: I El Tribunal habrá de confirmar (parcialmente) la sentencia apelada en cuanto condenó al MSP y la revocará en cuanto condenó al FNR, por los fundamentos que seguidamente se explicitarán. II A la hora de resolver un accionamiento de la naturaleza del que se ventila infolios, deben valorarse principalmente las alegaciones y pruebas concretas de cada caso en particular, no la genérica consideración de medicamentos o tratamientos, ni la fundamentación abstracta en las normas y principios constitucionales generales sobre el derecho a la salud e igualdad, circunstancia que explica que no todas las decisiones deban ser monolíticas ni a favor ni en contra de una u otra de las partes en litigio, sino, adecuándose a las concretas circunstancias del caso a resolución. III La accionante, tiene 40 años de edad y es portadora de un trastorno arrítmico. Desde hace varios años sufre cuadros de palpitaciones acompañadas de dolor torácico que motivaron varias consultas de urgencia. En los últimos meses esos síntomas aumentaron en intensidad y frecuencia, siendo las palpitaciones persistentes y muy limitantes para el desarrollo de su vida diaria, sufriendo dolor torácico, y agregando en los últimos episodios pérdida de conocimiento. Actualmente, estando en tratamiento medicamentoso optimo para su dolencia, sigue presentando episodios diarios y sintomáticos de palpitaciones, mareos, y perdida de conocimiento, que perjudican su cotideaneidad, generándole una mala calidad de vida. En virtud de esta situación la Dra. Valentina Agorrody especialista en electrofisiología cardíaca, le ha indicado realizar un ESTUDIO ELECTROFISIOLOGICO Y CRIOABLACION DE FIBRILACION AURICULAR. Lo indicado por la médica es no solo a efecto de preservar su calidad de vida, sino también su vida misma. En caso de no realizarse el procedimiento indicado, existe posibilidad de agravamiento de la arritmia, la tasa de éxito del procedimiento es del 95 % para curación de la arritmia y es el indicado ante la imposibilidad de tratar la misma con drogas antiarrítmicas disponibles en el país. Las ablaciones cardíacas no son un tratamiento novedoso, se desarrollan hace mas de 25 años en el país y está muy consolidada y perfeccionada desde el punto del visto tecnológico. No constituyen un tratamiento alternativo o experimental, sino una técnica terapéutica de primer orden para el tratamiento de las arritmias cardíacas, con tasas eficacia muy elevadas. El alto costo del procedimiento le impide financiarlo en forma privada. Presentó solicitud de cobertura ante los demandados, sin éxito. Al contestar la demanda, señala el Ministerio accionado que la prestación solicitada por la parte actora no se encuentra incluida en el PIAS para la patología que presenta, y por lo tanto, no se aprecia la existencia de ilegitimidad manifiesta. El Fondo Nacional de Recursos, por su parte, al contestar la demanda opone su falta de legitimación pasiva, alegando que el procedimiento pretendido no está en el PIAS y en consecuencia no se encuentra obligado a financiarlo. No se ha controvertido, y además ha resultado acreditado con los informes médicos agregados tanto de la Dra. Agorrody, como de los Dres. Alejandro Cuesta y Gonzalo Varela y la declaración de la primera recibida en audiencia, la patología que presenta la accionante y la pertinencia, idoneidad y urgencia en la realización del procedimiento indicado en el caso concreto. IV En relación al FNR, en hipótesis de tratamiento no incluido dentro de las prestaciones a su cargo, la solución desestimatoria se impone. En efecto, de la normativa invocada y suficientemente explicitada por el Fondo, emerge que el cometido de la Institución es la cobertura financiera de medicamentos y técnicas terapéuticas siempre y cuando se hayan cumplido todas las exigencias que el sistema prevé (Ley No. 16.343, decreto reglamentario No. 358/993, Art. 313 de la Ley No. 17.930 y Decreto No. 265/006). El FNR no es un organismo asistencial sino financiador y de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede realizar sino las actividades derivadas de su definido marco competencial. En la medida en que la conducta del FNR se adecuó al marco normativo que lo regula no puede válidamente sostenerse que su actuación es ilegítima. Es el MSP quien decide qué medicamentos y procedimientos o técnicas se incorporan bajo la cobertura del FNR, para qué patologías, y aprueba los protocolos de cobertura, requisitos necesarios para que nazca la obligación a cargo del FNR de suministrarlos. En sentencia dictada por esta misma Sala, se ha expresado en términos trasladables a la presente: “ En lo que refiere al Fondo Nacional de Recursos, en hipótesis como la de obrados, en que el medicamento no está incluido en el FTM, o sí lo está, pero no para la patología que se reclama: ... la negativa del FNR no resulta ilegítima, pues el marco normativo no le habilita a brindar medicamentos o tratamientos que no estén comprendidos en el FTM. (Ley Nº 16.343, Decretos Nos.358/993 y 265/2006; art. 313 de la Ley Nº 17.930). (Sentencia DFA-0004000878/2013 SEF-0004-000192/2013). Tal como señalara en diversos pronunciamientos el TAC 1°: IV) El Tribunal recuerda que el Fondo Nacional de Recursos es una persona pública no estatal cuyo cometido según Ley Nº16.343 de 24/12/92- es asegurar cobertura a prestaciones de medicina altamente especializada, afecciones, técnicas y medicamentos- que la Comisión Honoraria Administradora determine siguiendo un procedimiento que exige el previo asesoramiento de una Comisión Técnica Asesora sobre Medicina Altamente Especializada, que funciona en la órbita del Ministerio de Salud Pública. El procedimiento a seguir está reglamentado por Decretos del Poder Ejecutivo Nº358/993 de 5/8/93 y Nº265/006 de 7/8/06 y el Fondo Nacional de Recursos sólo debe suministrar los medicamentos que hayan sido incluidos en los respectivos anexos del Formulario Terapéutico de Medicamentos. Como expresamente señala el apelante, la Ley Nº17.930 de 19/12/05 dispuso que la inclusión de nuevas afecciones e introducción de nuevas técnicas y medicamentos únicamente podrá hacerse con asesoramiento de la Comisión Técnica Asesora en materia de salud. V) Como persona pública no estatal el Fondo Nacional de Recursos sólo tiene los cometidos y obligaciones que le han asignado las leyes y ninguna de ellas le impone, ni le permite, suministrar medicamentos que no figuren en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM). La Ley Nº 16.343 establece que el patrimonio del Fondo Nacional de Recursos estará destinado exclusivamente a los fines previstos por dicha ley (art.3 inc.5). VI) Como destaca el Ministro Dr. Eduardo Vázquez, no existe un derecho subjetivo de la actora que tenga como correlato un deber del Fondo Nacional de Recursos de suministrarle el medicamento. Ello, en tanto no es un organismo de asistencia sino financiador y, de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede sino realizar las actividades derivadas de su definido marco competencial (T.A.C. 6º Sentencia Nº 209/2009). (omissis) IX) Se reitera que, tal como surge de la normativa indicada, resulta que el cometido de dicha persona pública no estatal es la cobertura financiera de medicamentos y prestaciones, siempre y cuando se hayan cumplido las exigencias que el sistema prevé (Leyes Nos. 16.343, 17.930 y 18.211 y Decretos Nos. 358/1992, 265/2006,465/2008 y 289/2009).” En autos, resultó acreditado, que la prestación requerida no se encuentra incluida en el FTM como tratamiento a cargo del FNR, por lo que se revocará la recurrida en el punto. V. En cambio, corresponde confirmar la sentencia definitiva apelada en cuanto condena al MSP, atento a que ninguno de los agravios deducidos resultan de recibo. En este caso, el Ministerio de Salud Pública no controvirtió las manifestaciones realizadas por la actora en cuanto a su diagnóstico, el procedimiento recomendado para su enfermedad, la carencia de recursos económicos suficientes para solventarlo personalmente por su alto costo, y que la prestación solicitada se encuentra autorizada en el país, aunque no ha sido incluida en el PIAS, razón por la cual no se la brinda. Sin embargo, la pretensión articulada al demandar contra el Estado no consiste en que se incluya la prestación indicada en el PIAS, sino que se la financie para la actora en el caso concreto. En ese sentido, nada expresó la Secretaría de Estado demandada respecto a la existencia de razones de carácter científico que obsten a la solicitud de autos. En su impugnación, reiteró lo expresado en la contestación a la demanda, en el sentido de que ha cumplido con los cometidos que tenía a su cargo, citando las normas jurídicas que regulan su actuación y el acceso de los usuarios a las prestaciones de salud y destacando que dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo. Asimismo, señaló el Ministerio demandado, que no ha sido omiso, en la medida que ha ejercido sus competencias regulatorias y definido la inclusión de prestaciones en el PIAS en base a criterios científicos y de costo- eficacia, esto último, en atención a que los recursos son escasos y la variedad de medicamentos amplísima, siendo su deber garantizar la sustentabilidad del Sistema Nacional de Salud. No obstante lo expresado, la conducta del Ministerio de Salud Pública resulta manifiestamente ilegítima en el presente, en tanto a una paciente, que carece de recursos económicos, con indicación de un procedimiento avalado por su médica tratante, que padece enfermedad con riesgo severo, se le expresa que no se lo financia porque el mismo no está incluido en el PIAS para su patología, cuando la actora no cuenta con tiempo para aguardar las resultancias de ningún otro trámite. No demuestra el Ministerio accionado la existencia de razón de carácter científico que obste la inclusión de la prestación solicitada en el PIAS, tratándose de un procedimiento que se realiza desde larga data en nuestro país, como surge de la declaración de la Dra. Agorrody e informe de los Dres. Cuesta y Silva. Por lo tanto, incurre en ilegitimidad manifiesta al no incluir el procedimiento pretendido en el PIAS a cargo del Fondo Nacional de Recursos o de los prestadores de salud, pese a la profusa prueba científica que respalda su eficacia, no habiéndose ensayado explicación alguna sobre la razón por la que una técnica en relación a la que no existe controversia científica desde larga data, no se encuentra incluida en dicho Plan Integral de Asistencia. Como ha sostenido la Sala , si la cobertura financiera del tratamiento pretendido no se encuentra incluida en el PIAS por decisión u omisión del MSP, éste no puede escudarse en dicha solución, esto es, que no se encuentra obligado a brindar el tratamiento porque no está en el PIAS, como si la inclusión dependiera de alguien más. Por otra parte, de acuerdo al texto del artículo 44 de la Constitución, la competencia del Estado no es la de un mero regulador de un sistema nacional de salud sino la procura del “ perfeccionamiento físico, moral y social de todos los habitantes del país ”; estableciendo además como competencias del Estado “ todas las cuestiones relacionadas con la salud e higiene públicas ”. De manera pues, que el Ministerio demandado no puede excusarse únicamente realizando una descripción genérica de sus cometidos y diciendo que los cumple, sin aportar elementos concretos (frente a un reclamo particular) que así lo avalen. El Estado garantiza el derecho de las personas a acceder a prestaciones incluidas por el Ministerio de Salud Pública en el PIAS, pero esto no quiere decir que, si existieran otras no incluidas, el paciente no tenga derecho a recibirlas y el Estado obligación de proporcionarlas gratuitamente a quien carezca de recursos suficientes. En este sentido, el artículo 7 de la Ley No. 18.335, reiteradamente declarado inconstitucional por parte de la Suprema Corte de Justicia , interpretado en forma sistemática y a la luz de la Constitución, no conduce a la conclusión de que el paciente solo tiene derecho a acceder a medicamentos incluidas por el Ministerio de Salud Pública en el Formulario Terapéutico de Medicamentos. Esta Ley no le está otorgando al individuo el derecho a acceder a los medicamentos referidos, sino que está reconociéndolo, sin perjuicio de su derecho natural a acceder a medicamentos de calidad que sean necesarios para su perfeccionamiento físico, moral y social y de conocer los posibles efectos colaterales derivados de su utilización. Los Derechos Fundamentales a la vida y a la salud de la solicitante, de acuerdo a las emergencias de obrados, deben ser protegidos y es inminente que de tal modo se proceda (arts. 7º, 44, 72, 82 y 332 de la Constitución; arts. 3. 22 y 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; arts. 9, 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales más arts. 3 y 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos -ratificados por la Ley No. 13.751-; arts. I y XI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; arts. 4 y 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -ratificada por el art. 15 de la Ley No. 15.737-; arts. 9 y 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -ratificado por la Ley No. 16.519-; arts. 1º, 2º y 4º de la Ley No. 18.211; arts. 2º, 6º, 7º, 10 y 11 de la Ley No. 18.335). Se entiende que tampoco puede ampararse el Ministerio accionado en que ha actuado de conformidad a lo establecido en la Constitución y la Ley, ni que carece de atribuciones para suministrar directamente procedimientos terapéuticos a la población, cuando la accionante se encuentra comprendida y amparada en la disposición contenida en la oración final del inciso segundo del artículo 44 de la Constitución, en la medida que se ha acreditado que se trata de una persona que carece de recursos económicos suficientes para financiar el tratamiento que se le ha indicado, disponiéndose en la norma citada que: “ El Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan sólo a los indigentes o carentes de recursos suficientes ”. Por lo tanto es la Constitución la que le impone al Ministerio demandado la obligación de proporcionar gratuitamente a quienes, como la actora, no cuentan con recursos económicos suficientes, los medios de prevención y asistencia, no pudiendo admitirse entonces la defensa ensayada cuando despliega una conducta contraria a la que le impone el mandato constitucional. Tampoco demuestra el Ministerio de Salud Pública (ni ofrece prueba para hacerlo) que la sustentabilidad del sistema de salud esté en riesgo por financiar la crioablación y el estudio electrofisiológico requerido en el caso concreto, ni tampoco por incluirlo en el PIAS. En suma , se considera que, en el caso concreto, se verifica ilegitimidad que reviste la nota de manifiesta en el actuar del MSP, existen evidentes razones de urgencia y no hay otros medios judiciales o administrativos que permitan a la actora obtener el mismo resultado que el amparo, por lo que procede el accionamiento contra este codemandado. VI. Se distribuirán costas y costos del grado por su orden entre los litigantes (arts. 56 del Código General del Proceso y 688 inciso 2º del Código Civil). Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos; de conformidad con lo establecido por los arts. 7, 8, 72 y concordantes de la Constitución de la República; por la Ley Nº 16.011 de 19/12/1988; y demás disposiciones complementarias, el Tribunal, F A L L A : Confírmase parcialmente la sentencia apelada, en cuanto condenó al MSP, revócase la condena impuesta al FNR, por carecer de legitimación pasiva; sin especial sanción en costas ni costos de la alzada. Honorarios fictos 3BPC para cada parte gravada. Devuélvanse oportunamente estos obrados a la Sede de origen. Notifíquese a las partes en los domicilios electrónicos. Dra. Gabriela Rodríguez Marichal- Dra. Cecilia Schroeder Rius Dra. Analía García Obregón Minist ras Esc. Laura Falchetti Escudero Secretaria Subrogante