Sentencia Definitiva N° 244/2026

Sentencia No. 244/2026 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro Redactor: Patricia Hernández Ministros Firmantes: Gabriel Ohanian, Pablo Benítez y Patricia Hernández.- Montevideo, 31 de julio de 2026.- VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro – AMPARO – IUE 2-4356/2026”, venidos a conocimiento de esta Sede en virtud de los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia definitiva nro. 9 del 10/II/2026 dictada por la Sra. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 11º Turno, Dra. Alicia Aracely Olivero Gómez.- RESULTANDO: 1)Que se da por reproducida la relación de hechos formulada por el juez a quo por ajustarse a las resultancias de autos.- 2) Que por la sentencia definitiva apelada se amparó la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por el Fondo Nacional de Recursos y se condenó al Ministerio de Salud Pública a proporcionar a la parte actora estudio electrofisiológico con ablación por radiofrecuencia en el plazo de veinticuatro horas y según prescripción del equipo médico tratante.- 3) Que de fs. 196 a fs. 201 compareció la parte actora e interpuso recurso de apelación con formulación de agravio eventual para el caso de revocatoria de la condena impuesta al MSP.- Invocó como tal, el amparo de la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el FNR.- Lo fundamentó en: (a) el FNR es una persona pública creada por mandato constitucional para hacer efectiva la salvaguarda del acceso a la salud en forma equitativa e integral; (b) el FNR integra el conglomerado de instituciones creado por ley para la satisfacción de los ciudadanos que necesitan medicamento o procedimiento de alto costo y su Comisión Administradora es la encargada de determinar los medicamentos, técnicas y afecciones cubiertas por esa institución; (c) por esto, en la determinación de las patologías cubiertas por el medicamento solicitado la participación del FNR no es opcional.- En fin, solicitó la revocatoria parcial y condena del FNR.- 4) Que de fs. 206 a fs. 213 compareció el MSP e interpuso recurso de apelación.- Indicó como agravio la imputación de ilegitimidad manifiesta en su actuación.- Fundamentó el mismo en: (a) cumplió con la normativa aplicable y actuó en el marco de su competencia: dictó marco normativa que asegura el acceso a las prestaciones de salud, inició procesos de actualización del PIAS y del FTM, estableció régimen de financiación solidario, creó prestador de salud público (ASSE); (b) el artículo 44 de la Constitución consagra el principio de gratuidad respecto de prestaciones de salud insertas en la política de medicamentos o nuevas tecnologías diseñadas por el Estado-MSP a través de leyes y decretos; (c) el MSP no está obligado a suministrar medicamentos cuando el paciente carece de recursos; (d) consecuentemente, no violó ningún derecho reconocido constitucionalmente ni su deber de garantir la salud, el Estado efectivizó legislativa y reglamentariamente la implementación del derecho a la salud; y (e) la parte demandada controvirtió la indicación médica ya que adoptó actitud de expectativa, la historia clínica aportada está incompleta, no consta la indicación médica del tratamiento solicitado, el médico declarante dijo que no vio la historia clínica de la paciente.- En definitiva, solicitó que se revoque la apelada y se desestime la demanda.- 5) Que por providencias nro. 252 del 12/II/2026 y nro. 266 del 13/II/2026 se confirió traslado de los recursos de apelación interpuestos por el plazo legal.- 6) Que de fs. 216 a fs. 232 compareció la parte actora a fin de evacuar el traslado conferido e interpuso excepción de inconstitucionalidad respecto de los artículos 7 inciso 2º de la Ley 18.335 y de los artículos 45 inciso final de la Ley 18.211.- 7) Que por providencia nro. 386 del 23/II/2026 se suspendió el proceso y en virtud de la excepción de inconstitucionalidad opuesta, se dispuso elevación de los autos para ante la Suprema Corte de Justicia.- 8) Que por sentencia nro. 530 del 21/V/2026 de la Suprema Corte de Justicia fueron declarados inconstitucionales los artículos 7 inciso 2º de la Ley 18.335 y 45 inciso final de la Ley 18.211 y, consecuentemente, inaplicables al caso.- 9) Que por providencia nro. 2673 del 28/VII/2026 se franquearon los recursos de apelación interpuestos para ante este Tribunal.- 10) Que recibidos estos autos el 29/VII/2026 y efectuado el estudio respectivo, se acordó el dictado de la presente.- CONSIDERANDO: I-Que esta Sala, con el voto coincidente de sus integrantes naturales, habrá de confirmar la sentencia definitiva de primera instancia nro. 9 del 10/II/2026, en virtud de los fundamentos que se exponen a continuación.- II- Agravio del Ministerio de Salud Pública: Atribución de Ilegitimidad manifiesta y condena a incumplir normativa.- 2.1- Que el co-demandado Ministerio de Salud Pública (MSP) en su escrito de interposición del recurso de apelación de fs. 206 a fs. 213, formuló como agravio la atribución de accionar con ilegitimidad manifiesta violatorio del derecho fundamental a salud en virtud de la negativa a la cobertura del estudio electrofisiológico con ablación por radiofrecuencia de alto costo a la Sra. AA, de 31 años de edad, quien padece taquicardia supraventricular sintomática con aberrancia de rama derecha.- Fundamentó sus agravios de no haber incurrido en ilegitimidad y condena a incumplir normativa en que: (a) el artículo 7 inciso 2º de la Ley 18.335 limita el derecho al acceso a los medicamentos a los autorizados por el MSP e incluidos en el FTM; (b) no ha sido omiso ya que ha estado actualizando el FTM con inclusión de varios medicamentos en operativa en la que participaron cátedras de la Facultad de Medicina-Udelar, asociaciones de usuarios con diversas patologías, el FNR y el MEF, dictó marco normativo a fin de garantizar el acceso a los prestadores de salud, estableció régimen solidario de financiación; (c) el artículo 44 de la Constitución no consagra derecho subjetivo irrestricto al reclamo de medicamentos cuando el paciente carece de recursos para afrontar su costo sino que consagra principio de gratuidad respecto de las prestaciones de salud insertas en la política de medicamentos y tecnología diseñada por el Estado y por esto, cumplió con todas las atribuciones específicas cometidas legalmente; (d) igual norma constitucional no incluye como competencia del MSP la prestación directa de medicamentos/tratamientos sino la fijación de políticas, lo que cumple; y (e) controvirtió indicación: el Dr. Diego Luppano Marchesi no es el médico tratante es el médico cardiólogo electrofisiólogo a quien la parte actora fue derivada, dijo que no tuvo en cuenta los antecedentes de la misma, que hay duda diagnóstica y que no puede responder si hay urgencia .- 2.2- Que la acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfe. Bidart Campos en “Régimen Legal y Jurisdiccional del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas Diferenciadas de Tutela en el Proceso Civil Uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578).- La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional y residual, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa, peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166).- La procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfe. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650).- En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo, que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable e irreparable al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal, con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfe. LJU, caso 15.708; Viera, Luis en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22).- Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley 16.011 están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales, paraestatales o los particulares.- 2.3- Que aplicados estos conceptos a la hipótesis del sub-lite emerge que la acción de amparo deducida por la Sra. AA contra el MSP cumple con los requisitos exigidos.- Se efectuará análisis aposta de la verificación de conducta real y efectiva del MSP causante de lesión, restricción o amenaza actual e inminente del derecho fundamental a la salud de la pretensora con ilegitimidad manifiesta, por haber sido la invocación de su inexistencia el fundamento de los agravios formulados.- 2.4- Que la parte actora fundamentó la acción de amparo que instauró el 4/II/2026 en la lesión del derecho fundamental a la vida y a la salud a través de actos y omisiones manifiestamente ilegítimos del Ministerio de Salud Pública (MSP) consistentes en la negativa a prestarle asistencia financiera para la práctica de estudio electrofisiológico y ablación por catéter prescripto como tratamiento de su enfermedad.- El MSP, representado por la Dra. Cecilia Ubilla, en oportunidad de contestar la demanda en la audiencia de precepto simultáneamente blandió adoptar una actitud de expectativa, postura procesal que colide entre sí.- En el numeral 4) a 12) de su escrito de interposición del recurso de apelación en examen a fs. 207 vto. y 208 se esforzó por contrarrestar la eficacia probatoria de la deposición del testigo calificado médico cardiólogo y electrofisiólogo Dr. Diego Mauricio Lupano Marchesi, aunque sin éxito.- Veamos.- La joven AA según historia clínica agregada de fs. 3 a fs. 133 está afiliada al SMI.- A fs. 4 vto. y a fs. 132 y 133 de la misma consta su diagnóstico definitivo fechado el 12/I/2026 de taquicardia supraventricular.- En la oportunidad había sido ingresada a sanatorio de SMI y según asentó el Dr. Diego Pereyra Sansberro: “se decide en conjunto con coordinación del servicio y equipo de electrofisiología otorgar alta para continuar abordaje de manera ambulatoria con estudio electrofisiológico y probable ablación”.- A fs. 134 luce informe, con autoría atribuida al Dr. Diego Mauricio Lupano Marchesi y que el mismo reconoció en oportunidad de deponer como testigo a fs. 190 vto. y al Dr. Daniel Banina Aguerre, del Instituto Nacional de Cirugía Cardíaca Prof. Orestes Fiandra – Servicio de Electrosifiología.- Según el mismo, la paciente Sra. AA, socia del SMI, fue derivada por su médico tratante para realizar su tratamiento de arritmia.- Ambos médicos firmantes indicaron que la parte actora tiene una taquicardia de QRS ancho, que impresiona corresponder a una taquicardia paroxística supraventricular sintomática con aberrancia de rama derecha.- Agregan que considerando las guías científicas, basadas en la mejor evidencia disponible, establcen que esta paciente tiene indicación clase I nivel de evidencia A de estudio electrofisiológico y ablación por catéter, debido a que dicho procedimiento es potencialmente curativo.- Esta información fue ratificada por el Dr. Lupano en oportunidad de declarar como testigo (audire, fs. 190).- En la oportunidad, ilustró que además a la paciente Sra. AA le habían sido practicados todos los estudios no invasivos susceptibles de ser practicados.- Sólo resta practicarle el estudio solicitado ya que si bien la paciente presenta corto-circuito en unión de aurículas, la única manera de poder diagnosticar el lugar del mismo es a través de dicho estudio y así saber donde practicarle la ablación.- De ahí que, a contrario de lo esgrimido por la Dra. Ubilla, no existe duda diagnóstico sino que el testigo Dr. Lupano aseguró el diagnóstico ya dado, lo que el estudio impetrado permite es saber donde ha de practicarse la ablación.- Es desde esta perspectiva que el testigo calificó al estudio solicitado como: “estudio diagnóstico-terapéutico”.- Asimismo, contrario a lo argüido por al Dra. Ubilla, el testigo Dr. Lupano Marchesi afirmó que el carácter urgente del estudio solicitado ya que detectado en la joven AA el problema: la arritmia, hay que resolverlo.- Destacó que es imposible prever (sin hacer futurología) cuando la paciente ha de presentar nuevamente arritmia y presentada sus resultados pueden ser variados.- Nuevamente, a contrario de lo esgrimido por la Dra. Cecilia Ubilla, como declarado por el testigo Dr. Lupano Marchesi, éste afirmó que vio los exámenes practicados a la joven AA así como los motivos por los que fue derivada por su médico tratante y por los que consultó.- Es así que de acuerdo a la prueba documental y testimonial relacionada se entiende probada la patología que padece la parte actora así como la necesidad urgente de lo solicitado.- La parte actora afirmó y probó con copia recibo a fs. 143 haber percibido a diciembre de 2025 subsidio por desempleo por la suma de $ 22.491 (pesos veintidós mil cuatrocientos noventa y uno).- Asimismo, con respuesta a oficio nro. 25 del 5/II/2026 librado al Centro de Cirugía Cardíaca INCC agregada a fs. 177, fue acreditado que el costo del estudio y procedimiento (incluidos uso de sala, internación convencional durante dos días y honorarios médicos) es de $ 529.142,90 (pesos quinientos veintinueve mil ciento cuarenta y dos con 90/100) incluidos impuestos.- Ante esta situación, cobra vigencia la obligación impuesta por la Constitución al Estado de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (artículo 44 inciso 2º) y los correlativos derechos fundamentales al goce de la vida, a la salud y demás derechos inherentes a la personalidad humana, la que tiene un alcance mucho más amplio al que el MSP ensayó otorgarle en oportunidad de interpo Véase que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas internacionales como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagra el derecho de toda persona a la salud, “… entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un “bien público” y particularmente, a adoptar las medidas concretas que promuevan la atención integral de toda su extensión.- …” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al Derecho a la Salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125; Díaz Fernández, Hugo en “El Amparo Sanitario en el Derecho Uruguayo. Aportes Básicos para su Sistematización” en LJU, Tomo 149 (abril 2014), págs. JC37-JC72; Ley 13.751; Ley 16.519).- En este marco, “Se ha dicho que “en el Estado democrático donde los gobernantes surgen por elección de los ciudadanos, ellos son los responsables directos de que no existan desigualdades en el acceso a los bienes relacionados con la salud que deben ser considerados dentro de los Derechos Humanos”.- Frente a esta obligación estatal, cada individuo cuenta con el derecho a que “… objetivamente, se le haga disponible todo lo necesario para el acceso al estado de bienestar completo, mediante las políticas y medidas de acción positiva que resulten conducentes”, al decir de Bidart Campos” (Müller, Enrique en “La equidad en los servicios de salud” en Revista Crítica de Derecho Privado, nro. 1, págs. 129-146).- “… con este propósito deben realizar todos aquellos pasos que conduzcan a los más adecuados tratamientos, priorizando los derechos de los pacientes” (TAC 2º Turno, Sentencia nro. 216/2018; cfe. Sentencia nro. 3/2015, entre otras).- Entonces, partiendo de las premisas consistentes en: la consideración del derecho a la salud como un derecho fundamental garantizado constitucionalmente, que vincula la Ética y el Derecho y que ni siquiera fue cuestionado por el MSP y, la no desvirtuada eficacia del medicamento de alto costo solicitado a fin de combatir la enfermedad que padece la parte actora; endilgan a concluir que el co-demandado MSP no puede so pretexto de aspecto administrativos o contables, que él mismo regula, limitar el derecho constitucional a la salud de sus habitantes (entre otros derechos fundamentales).- Esto conduce a concluir que la negativa del MSP a su suministro a la parte actora comporta por sí sola una manifiesta ilegitimidad por afectación de su derecho constitucional a la salud, a la asistencia sanitaria integral y de calidad.- Medicamento que, en la especie, aparece como la chance para la reducción sustancial del riesgo de progresión.- La protección de dichos derechos fundamentales de los habitantes exige la pronta “… puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida …”, por esto, la no prestación del tratamiento suministro o la demora en recibirlo conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44, 72 de la Constitución; artículos 10, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Protocolo de San Salvador; artículo 4 Ley 18.331; cfe. LJU: casos 15.510; 17.408; TAC 2º Turno, Sentencias: nro. 88/2016, 92/2018, 14/2019, 94/2019, 156/2019).- 2.5- Que finalmente, el agravio del MSP fundado en que la condena de marras supone la imposición de actuar en violación de lo previsto por el artículo 7 inciso 2º de la Ley 18.355, se desvaneció en tanto por sentencia de la Suprema Corte de Justicia nro. 530 del 21/V/2026 recaída en autos (fs. 245 y 246), fue declarado inconstitucional así como el artículo 45 inciso final de la Ley 18.211 y consecuentemente inaplicables a este caso.- III- Apelación parte actora: agravio eventual.- 3.1- Que de fs. 196 a fs. 201 compareció la parte actora e interpuso recurso de apelación con formulación con carácter de agravio eventual consistente en el amparo de la excepción de falta de legitimación causal pasiva opuesta por el Fondo Nacional de Recursos, para el caso de revocatoria de la condena impuesta al MSP.- 3.2- Que en la medida que, según se analizó en el Considerando precedente, se desestima el agravio del co-demandado MSP y con ello se confirma la hostigada; se entiende que no corresponde ingresar al agravio eventual esgrimido por la parte actora.- IV- Condenas Causídicas.- Que de conformidad con los artículos 56 y 261 del Código General del Proceso y artículo 688 del Código Civil, la conducta procesal de las partes no amerita la imposición de sanciones procesales.- Por los fundamentos antes expuestos y de conformidad con los artículos 7, 8, 12, 18, 72 de la Constitución; Ley 16.011; artículo 688 del Código Civil; artículos 137 a 142, 261 del Código General del Proceso; y disposiciones concordantes y complementarias; el Tribunal FALLA: Confírmase la sentencia definitiva de primera instancia nro. 9 del 10/II/2026.- Las costas y costos por el orden causado.- Notifíquese en el domicilio electrónico.- Devuélvase a la Sede de origen con las formalidades de estilo.- Gabriel Ohanian Ministro Pablo Benítez Ministro Patricia Hernández Ministra