Sentencia Definitiva N° 222/2020

Montevideo, treinta de julio del dos mil veinte VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SALLE, Gustavo y otro c/ ESTADO - PODER EJECUTIVO. Acción judicial de acceso a la información pública ley 18.381. Excepción de inconstitucionalidad. Artículo único de la ley Nº 16.819”, IUE 2-55051/2018. RESULTANDO : I) En el curso de un proceso de acceso a información pública, habeas info, seguido por los abogados Gustavo Salle y Enrique Viana contra el Estado–Poder Ejecutivo, los actores Salle y Viana solicitaron, por vía de excepción, la declaración de inconstitucionalidad del artículo único de la ley 16.819, por la cual aprobó el Convenio entre la República Oriental del Uruguay y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte sobre fomento y protección de inversiones de capital (fs. 372-412). La excepción de inconsti-tucionalidad se opuso en un proceso de acceso a información pública en etapa de casación: en primera instancia se había acogido el pedido de acceso a información pública y en segunda instancia se lo rechazó, ante lo cual los actores interpusieron el recurso de casación. En el mismo acto en que interpusieron recurso de casación plantearon la excepción de inconstitucionalidad a ser resuelta por esta sentencia. Fundaron su excepción de inconstitucionalidad, en lo medular, en los siguientes argumentos: - La Sala invocó el Convenio entre la República Oriental del Uruguay y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte sobre fomento y protección de inversiones de capital, ratificado por la ley 16.819. Ello pese a que ni el Poder Ejecutivo ni el Tribunal hicieron siquiera el esfuerzo de citar esa ley. El artículo único de la Ley 16.819 es inconstitucional y así debe ser declarado por la Suprema Corte de Justicia. A través del referido tratado sobre inversiones, el Estado uruguayo le confirió competencias para la resolución de las controversias relativas a inversiones entre el Estado y un inversor de otro Estado contratante a un “ arbitraje privado anacional” (sic, fs. 393). Ello implica “un abandono de soberanía”, por suponer la renuncia a la jurisdicción natural del Poder Judicial nacional y de la aplicación del Derecho nacional, la violación del principio de igualdad de las personas ante la ley nacional a través del otorgamiento de un estatuto de privilegio indebido. - Alegaron que se viola lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 12, 18, 72, 82, 233 y 244 de la Constitución de la República. Afirmaron que la ley 16.819 ratifica un tratado que implica una cesión o el abandono de la soberanía nacional. Al Estado le está prohibido renunciar, o siquiera ceder parcialmente el ejercicio de la soberanía nacional, no puede abandonarla en favor de un poder extranjero, estatal o de personas privadas. - Destacaron que a la Nación le compete el derecho exclusivo de establecer sus leyes (artículos 4 y 82). El Estado les otorgó a estas personas privadas nada menos que un derecho potestativo para evadir la jurisdicción del Poder Judicial. Al enajenar la soberanía nacional, se consiente el desequilibrio sinalagmático que consiste en otorgarle a un poder privado extranjero la facultad de elegir Juez y el Derecho. - Precisaron que la inconstitucionalidad denunciada ya había sido anticipada por el Poder Ejecutivo en el año 1965, en su resolución Nº 558/1965, en la cual se consideró que la Constitución de la República no permite aceptar otros Tribunales que no sean los nacionales para juzgar la juridicidad de los actos del Estado en el orden interno, ni aceptar otras leyes que no sean las del país para regular las relaciones o situaciones jurídicas que se operen o concreten en su territorio. Por imperio de dichos textos, en nuestro país, tanto los inversionistas privados locales como los extranjeros son tratados en pie de igualdad. - En definitiva, soli-citaron la declaración de inconstitucionalidad de la ley 16.819. II) El expediente se recibió en la Corte el 8 de marzo de 2019 (fs. 419). Por providencia Nº 369/2019 se confirió traslado a la parte demandada en el proceso donde se planteó la excepción y se dio vista al Sr. Fiscal de Corte (fs. 420). III) A fs. 477-490, el Estado -Poder Ejecutivo evacuó el traslado conferido abogando por el rechazo de la pretensión de inconstitucionalidad deducida. Alegó que de la mera lectura del artículo 6 inciso primero de la Carta se despeja cualquier duda sobre la eventual inconsti-tucionalidad de una cláusula de arbitraje, en tanto, el mismo establece un mandato favorable al arbitraje. En efecto, existe una norma constitucional que impone a los poderes de gobierno que se ven involucrados en la suscripción y aprobación de tratados internacionales, prever en sus textos cláusulas de arbitraje para la solución de las diferencias. En pleno ejercicio de su soberanía, el Estado uruguayo suscribió el tratado cuestionado, en el nuevo escenario internacional, no hay duda de que las personas físicas y jurídicas individuales son sujetos de Derecho Internacional y así se reconoce en los tratados de inversiones. Y es por ello, que en ejercicio de su soberanía, los Estados firman compromisos contractuales incluyendo cláusulas de arbitraje. Sostuvieron que los marcos jurídicos de solución de controversias están previstos antes de que se produzca el conflicto, lo cual transmite seguridad no sólo al inversor, sino también al Estado que recibe la inversión. Afirmaron que en un mundo que requiere inversión y desarrollo, es prioritario garantizar la seguridad jurídica de las relaciones y flujos económicos transfronterizos. Sostuvo que la soberanía está salvaguardada si un órgano imparcial, es el que decide las eventuales controversias, ubicándose éste en un lugar o localidad que no sea hostil al arbitraje, buscando evitar interferencias de otros tribunales en su labor. IV) El Sr. Fiscal de Corte, aconsejó rechazar la excepción de inconstitucionalidad planteada, por las razones que expuso en el dictamen Nº 232/2019 (fs. 494-498). V) Por providencia Nº 876/2019 se confirió traslado a las partes y al Sr. Fiscal de Corte a los efectos previstos en el artículo 517.2 in fine del C.G.P. (fs. 500). VI) A fs. 506-510 vto. se expidió el Sr. Fiscal de Corte (subrogante), reiterando su parecer contrario al progreso de la excepción planteada y a fs. 512-515 hizo lo mismo la parte demandada. A fs. 517-525 vto. compareció la parte actora, abogando por el acogimiento de su excepción. VII) Por providencia Nº 1276/2019 se dispuso el pasaje a estudio de la causa (fs. 528). VIII) En el curso del estudio se advirtió que el Sr. Ministro, Dr. Tabaré Sosa Aguirre, suscribió en su anterior calidad de Ministro del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2º Turno, la sentencia identificada como SEF-0005-000021/2019 dictada en este expediente (fs. 364-369). Por tal motivo, el Sr. Ministro se declaró inhibido de oficio para conocer en esta causa y la Corporación se integró debidamente con el Sr. Ministro de Tribunal de Apelaciones, Dr. Julio Posada Xavier (fs. 560-570). IX) Cumplidos los trámites de rigor, se acordó dictar sentencia en el día de la fecha. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia desestimará la solicitud de declaración de inconstitucionalidad del artículo único de la ley 16.819. La Corte considera que se impone el rechazo de la pretensión de declaración de inconstitucionalidad por falta de legitimación de los excepcionantes. Así, como se lo expondrá en el considerando III de esta decisión, se considera claro que quienes plantearon la excepción no son titulares de un interés que presente la nota de “directo”. II) Breve reseña del proceso en cual se planteó la excepción de inconstitucionalidad planteada . Antes de ingresar a considerar el recurso planteado, es de utilidad realizar una breve reseña de los hechos que fundaron la promoción del proceso de acceso a información pública en el cual se planteó la excepción de inconstitucional a resolver. Los abogados Gustavo Salle y Enrique Viana promovieron una acción de información pública a efectos de que el Poder Ejecutivo les suministrara una copia de la demanda presentada por Ritika Mehta, Vinita Agarwal y Prenay Agarwal ante la Comisión Permanente de Arbitraje de La Haya, Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI), correspondiente al caso CPA Nº 2018-4, así como toda la documentación y anexos agregados. Señalaron que esa demanda arbitral de inversores de Zamin Ferrous/Aratirí no es de conocimiento público. El Poder Ejecutivo a través de una resolución dictada por el Secretario de Presidencia, denegó el acceso a la información que le fuera solicitada, en razón de que la demanda arbitral y su documentación y anexos se encuentra clasificada por el Poder Ejecutivo como confidencial y porque no existen datos en poder de Presidencia de la República relativos a la negociación de un contrato de inversión con la empresa Zamin Ferrous/Aratirí. Asimismo, por resolución de la misma fecha dictada por el Poder Ejecutivo actuando en Consejo de Ministros, se clasificó como confidencial toda información intercambiada o presentada en el procedimiento arbitral “caso CPA Nº 2018-04” promovido por los Sres. Ritika Mehta, Virita Agarwal y Prenay Agarwal contra la República Oriental del Uruguay, ante la Comisión Permanente de Arbitraje de La Haya y específicamente la demanda y sus anexos. El Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 2º Turno, por sentencia Nº 130/2018 de fecha 19 de diciembre de 2018, amparó la acción de acceso a la información pública entablada y, en su mérito, condenó al Poder Ejecutivo a brindar a los actores la información detallada en el objeto del proceso a fs. 254-255, con la limitación emergente de los considerandos sexto y octavo (fs. 270-288). En segunda instancia, por sentencia definitiva identificada como SEF 0005-000021/2019, dictada el 26 de febrero de 2019, el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2º Turno, revocó la sentencia apelada y, en su lugar, desestimó la demanda, sin especiales condenaciones (fs. 364-369). Como lo consignamos, contra la sentencia de segunda instancia la parte actora interpuso recurso de casación, comparecencia en la que también opuso la excepción de inconstitucionalidad contra el artículo único de la Ley 16.819 mediante la cual se aprobó el Convenio entre la República Oriental del Uruguay y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte sobre fomento y protección de inversiones de capital. III) La disposición impugnada . Ley 16.819, artículo úni-co: “ Apruébase el Convenio entre la República Oriental del Uruguay y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte sobre el Fomento y la Protección de Inversiones de Capital, suscrito en Londres, el 21 de octubre de 1991” . IV) En cuanto a la legiti-mación . Como es sabido, quien promueve un proceso de inconstitucionalidad debe alegar y acreditar ser titular de un interés directo, personal y legítimo para poder obtener un pronunciamiento de la Suprema Corte de Justicia acerca de su demanda de inconstitucionalidad. Se trata de un requisito esta-blecido constitucionalmente (artículo 258 inciso prime-ro), que la Corte debe relevar de oficio. Los promotores del pre-sente proceso de inconstitucionalidad no están legitimados para obtener un pronunciamiento de la Corte sobre la inconstitucionalidad denunciada, habida cuenta de que no son titulares de un interés que presente la nota de “directo”, como lo requiere nuestra Consti-tución. El interés invocado por los promotores, Dres. Salle Lorier y Viana Ferreira no presenta la nota de “directo”, dado que la declaración de inaplicabilidad que pretenden de la Corte, no tendría incidencia en la resolución del proceso de acceso a información pública en el cual se ha planteado la excepción de inconstitucionalidad sometida a decisión. Y ello, al menos, por dos órdenes de razones. A) En primer lugar porque, aun si la Corte declarara inconstitucional e inaplicable al presente caso la norma legal tachada de inconstitucional, ello no determinaría que la concreta declaración de reserva realizada por el Tribunal Arbitral fuera revocada, lo que demuestra claramente la ausencia de un interés “directo”. En efecto, una eventual sentencia de esta Corte declarando la inconstitu-cionalidad solicitada por los Sres. Salle y Viana no impondría el cese de la actuación del Tribunal Arbitral o la revocación de sus resoluciones. El Tribunal Arbitral seguiría actuando válidamente en cumplimiento del tratado suscripto entre nuestro país y el Reino Unido, el cual únicamente puede quedar sin efecto en aplicación de lo dispuesto en su artículo 13 (“Duración y denuncia”). Véase que los Sres. Salle y Viana se encuentran litigando a los efectos de acceder a información pública que el Estado uruguayo les niega y, en ese marco, pretenden que su excepción de inconstitucionalidad torne inaplicable el Convenio entre Uruguay y el Reino Unido por una única razón: hacer “caer” la orden del Tribunal Arbitral que dispuso la reserva del caso “Aratrirí vs. Uruguay”. Sin embargo, tal planteo no puede prosperar toda vez que la pretendida declaración de inconstitucionalidad del Tratado no conlleva jurídicamente el objetivo buscado por Salle y Viana. De ahí que se releve la patente ausencia de un interés que presente la nota de “directo”. B) En segundo lugar, ¿la norma que consagra el sometimiento del Uruguay a tribunales arbitrales tiene razonablemente vocación de ser aplicada en el proceso de acceso a la información pública promovido por los Sres. Salle y Viana? La respuesta a esta pregunta es, definitivamente, negativa. Debemos destacar nueva-mente que en el que se promueve la excepción de inconstitucionalidad es un proceso judicial de acceso a la información pública en el que los actores, Dres. Salle y Viana solicitan acceder a documentos relativos a la negociación del contrato de inversión con Zamin Ferrous/Aratirí y personas físicas relacionadas con el emprendimiento de mega minería y, por otra parte, acceder a la copia de la demanda arbitral entablada contra nuestro país por parte del inversor extranjero. En el caso, tal como quedó delimitado el objeto del proceso a fs. 255/256, lo que corresponde determinar es si el Estado - Poder Ejecutivo debe suministrar la información solicitada, o si, por el contrario, no debe hacerlo por encontrarse en alguno de los excepcionales supuestos de reserva o confiden-cialidad previstos por la ley, para evitar la divulgación de datos que puedan comprometer el interés público. Sobre estas bases, es claro que la arbitrabilidad de una controversia entre el Estado Uruguayo y un inversor extranjero así como la validez de la cláusula arbitral no son el sustento normativo de la decisión jurisdiccional a recaer en el proceso de habeas info . Y ello, téngase presente, con independencia de que los órganos de mérito hayan hecho alusión a reglamentos del tribunal arbitral constituido a tal efecto. El proceso de acceso a la información pública tiene como material normativo objeto de decisión al artículo 9 literales “c” y “g” de la ley 18.381. Es resorte de la Justicia Ordinaria determinar, en concreto, si procede suministrar la información o ésta está alcanzada por algunas de las excepciones normativas. De hecho, el Poder Ejecutivo a través de sendas resoluciones, invocando la disputa en materia de inversión planteada por las ciudadanas británicas Ritika Mehta, Vinita Agarwal y Prenay Agarwal, invocando la calidad de nacionales de Reino Unido e inversores de Minera Aratairí S.A., Invertex S.A., y sus subsidiarias y afiliadas procedió a “ reservar la información mencionada mientras dure la preparación del Estado para su mejor defensa frente a la disputa planteada, al menos hasta que acaezca la oportunidad procesal en que su divulgación resulte pertinente. (...) De lo expuesto resulta demostrada la existencia de elementos objetivos que permiten determinar que la divulgación de la información referida genera un riesgo claro, probable y específico de daño al interés público protegido” (ver resoluciones de fechas 1º de marzo de 2017 y 31 de mayo de 2017, fs. 234-237 vta.). Y lo hizo con base a los literales “c” y “g” de la ley 18.381, sobre acceso a información pública. Es tan claro que el tratado de protección de inversiones entre Uruguay y el Reino Unido, en sí mismo considerado, no resuelve el punto objeto de debate, que si se declarara su inconsti-tucionalidad tampoco se daría satisfacción al impugnante al cese de la reserva o confidencialidad. En cualquier proceso de inconstitucionalidad es imprescindible que exista una conexión entre la ley impugnada y la cuestión en discusión, lo que el Profesor Vescovi en su clásica obra refería como “pertinencia”; cf. Enrique Vescovi: “El Proceso de Inconstitucionalidad de la Ley” , Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Cuadernos Nº 18, Montevideo, 1967, pág. 162. En el proceso de inconsti-tucionalidad, señalaba Vescovi, deben ser rechazadas las demandas de inconstitucionalidad en los casos en que ellas, por sus diversos supuestos no resultan indispensables para la resolución de la cuestión o cuestiones propuestas como principales (ob. cit, pág. 162 supra ). La pretensión de declara-ción de inconstitucionalidad de los Sres. Salle y Viana se dirigió contra una norma legal que no es indis-pensable para la resolución de su acción de acceso a información pública: la ley que aprobó el tratado de protección de inversiones entre nuestra República y el Reino Unido no es la norma que impide acceder a la información solicitada. El punto en debate en el proceso de acceso a la información pública es ése: si la información solicitada es de acceso irrestricto al público o no. Justamente, porque bien podría suceder que el Poder Judicial considerara que la solicitud de información encuadra en alguna de las hipótesis de excepción y no entregara la información con independencia de una norma que muda la jurisdicción a un tribunal arbitral internacional. Dicho de otro modo: la norma pertinente para resolver el caso concreto será el artículo 9 de la ley 18.381 y no el Convenio sobre Fomento y Protección de Inversiones de Capital entre Uruguay y el Reino unido ratificado por la ley 16.819. El error conceptual de los excepcionantes radica en considerar que, si se declarara inaplicable el Convenio, necesariamente, caería la reserva de la información pública. Quizás el error estuvo animado por la individualización de las órdenes proce-sales del tribunal arbitral que realizara el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2º Turno y la demandada. Pero aunque el órgano de mérito haya justificado su decisión en tales normas, ello no determina su vocación aplica-tiva en ese proceso. Máxime cuando la sentencia de segunda instancia fue impugnada mediante la interpo-sición del recurso de casación que, siguiendo el criterio de la Corte, deberá sustanciarse con arreglo a Derecho y del que, en su oportunidad, habrá de conocer. Tal como la Corte lo viene sosteniendo desde la sentencia Nº 651/2017, de regla resulta irrelevante a la hora de juzgar un planteo de inconstitucionalidad, las apreciaciones que se realicen respecto a la aplicabilidad o no de las disposiciones tachadas de inconstitucionales. Lo relevante a efectos de determinar la legitimación es si la Corte considera que la ley que se considera inconstitucional es o no aplicable al caso concreto. Ahora bien: en qué circunstancias una ley debe aplicarse no depende, de regla, de la voluntad de sus destinatarios, si no de que éstos se encuentren en el supuesto de hecho previsto por la regla legal de que se trate. Por ello, mal podría la Corte considerar que la mera afirmación de la parte o de un órgano de mérito tiene la virtualidad de hacer inaplicable una ley. Al presentarse una soli-citud de declaración de inconstitucionalidad la Corte, actuando como Juez Constitucional, tiene el poder-deber de determinar si efectivamente la ley cuya declaración de inconstitucionalidad se pretende es o no aplicable al caso planteado y tal extremo de regla no depende de la voluntad del sujeto involucrado, ni del órgano de mérito, sino de la voluntad del legislador. En definitiva, también por esta segunda línea argumental se releva la falta de legitimación de los promotores de la excepción de inconstitucionalidad a estudio, al resultar patente que dirigieron su pretensión contra una norma que, razonablemente, no puede considerarse dentro del elenco normativo llamado a resolver el caso. C) Por último, no es ocioso dejar sentado que todas las consideraciones respecto a la aplicabilidad –o no- del Convenio ratificado por la ley 16.819 han sido realizadas por la Corte incidenter tantum , “a los solos efectos de la determinación de la legitimación del excepcionante por parte de esta Corte actuando como Juez Constitucional en esta etapa del proceso, por lo que los órganos de mérito son enteramente libres en cuanto a decidir si cabe o no aplicar la norma impugnada en el ámbito de su competencia ordinaria” (cf. sentencia Nº 809/2018). V) Condenaciones procesales . No hay mérito para imponer especiales condenaciones en gastos causídicos (artículo 523 del C.G.P.). Por lo expuesto, la Suprema Corte de Justicia, en ejercicio de la competencia que le confiere la Constitución de la República, FALLA : Desestímase la excepción de inconstitucionalidad planteada. Costas a cargo de los excepcionantes. Honorarios fictos: 20 B.P.C. Y devuélvase.