Sentencia Definitiva N° 118/2020

Montevideo, veintiuno de mayo del dos mil veinte VISTOS: Estos autos caratulados: CC C/ F.N.R. Y OTRO – AMPARO – REC. DE QUEJA – DENEGACIÓN DE EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - IUE: 2-60429/2019. RESULTANDO: 1.- En autos la parte actora interpuso excepción de inconstitucionalidad de los arts. 7 inc. 2 y 10 de la Ley No. 18.335, art. 51 literal B y el inciso final del art. 45 de la Ley No. 18.211 por las razones que desarrolló a fs. 349/364 vta. 2.- Por Providencia No. 2872 de 21.XI.2019 el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 5º Turno dispuso: “Por evacuado el traslado; a la excepción de inconstitucionalidad interpuesta, no ha lugar por extemporánea (art. 511 del C.G.P.); habiéndose interpuesto en tiempo y forma recurso de apelación contra la sentencia Nº 77/19, concédese para ante el Tribunal de Apelaciones en lo Civil que resulte asignado. Notifíquese a domicilio” (fs. 365). 3.- A fs. 368/374 la excepcionante interpuso recurso de queja por denegación de excepción de inconstitucionalidad. 4.- Por Interlocutoria No. 3049 de 9.XII.2019 la Sede a quo dio cumplimiento a lo dispuesto por el art. 264.1 del C.G.P. y ordenó la elevación de los autos a la Corporación (fs. 375/375 vta.). 5.- Por Providencia No. 35 de 3.II.2020 la Corte dispuso: “Autos para resolución” (fs. 382). CONSIDERANDO: 1.- La Suprema Corte de Justicia, desestimará la excepción de inconstitucionalidad interpuesta, por resolución anticipada. Debe de verse que el Juez de primera instancia ante la queja deducida revocó el auto que rechazó la excepción por extemporánea en aplicación de lo dispuesto por el art. 264.1 C.G.P. 2.- Por Sentencias Nos. 125/2018 y 1.981/2017, la Corte, por mayoría, desestimó la excepción de inconstitucionalidad deducida contra el art. 45 inciso final de la Ley No. 18.211 y contra los arts. 7 inc. 2 y 10 de la Ley No. 18.335, en términos que -en lo pertinente- se tendrán por reproducidos y como parte integrante de esta decisión. 3.- En reiterados pronunciamientos, la Corte (en aplicación de lo dispuesto por el art. 512 del C.G.P.) ha declarado inadmisibles los planteamientos de inconstitucionalidad en los que se omite desarrollar las razones en las que se funda el cuestionamiento (ver sentencias Nos. 414/93, 760/94, 989/96, 221/97, 131/98, 215/00, 606/02, 150/03, 524/05, 54/06, 2419/08, 2076/09 y 899/10, entre otras). De conformidad con el referido criterio, se declarará inadmisible el planteo de inconstitucionalidad formulado contra el art. 51 literal B) de la Ley 18.211, pues si bien la excepcionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de la citada norma, no desarrolla con la precisión y claridad que exige el art. 512 del C.G.P., los fundamentos por los cuales considera que se produce la alegada colisión con la Carta. Por lo expuesto, la Suprema Corte de Justicia, por mayoría FALLA: DESESTÍMASE EL EXCEPCIONAMIENTO DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTO, CON COSTAS A CARGO DE LA EXCEPCIONANTE. HONORARIOS FICTOS: 20 B.P.C. Y, OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVANSE. SR. MINISTRO DR. LUIS TOSI Discorde : porque entiendo que corresponde declarar inconstitucionales y, consecuentemente, inaplicables en el caso, los arts. 7 inc. 2° y 10 de la Ley 18.335, así como los arts. 45 inc. final y 51 literal B) de la Ley 18.211. 1) En cuanto a la constituciona-lidad del artículo 45 de la Ley 18.211 y del art. 7 inc. 2° de la Ley 18.335. Considero que, efectivamente, las disposiciones impugnadas vulneran el derecho a la salud consagrado en el artículo 44 inciso tercero de la Constitución, así como el derecho a la vida. Llego a tal conclusión revalidando la línea argumental que la Corte, en mayoría, siguió en la Sentencia Nº 396/2016, que hizo lugar a la excepción de inconstitucionalidad que un paciente opuso contra el artículo 7 de la Ley 18.335, que le impedía acceder a un medicamento que necesitaba para paliar la grave enfermedad que padecía. En ese caso, la Corte dijo: El derecho a la salud, expresamente reconocido en el art. 44 de la Constitución, constituye un derecho humano esencial, inherente a la persona, y de cuyo pleno goce dependen todos los demás. En este sentido, el derecho a la salud podría considerárselo, conjuntamente con la vida, uno de los derechos absolutos, ya que su instrumentalidad respecto del segundo nombrado es indiscutible. Es de señalar que la citada norma superior establece: “El Estado legislará en todas las cuestiones relacionadas con la salud e higiene públicas, procurando el perfeccionamiento físico, moral y social de todos los habitantes del país. Todos los habitantes tienen el deber de cuidar de su salud, así como el de asistirse en caso de enfermedad. El Estado proporcionará gratui-tamente los medios de prevención y de asistencia tan sólo a los indigentes o carentes de recursos suficientes”. Como se indicara en la Sentencia N° 696/2014, citando a su vez el Pronunciamiento N° 1.713/2010: “En efecto, la Salud Pública es un cometido esencial inherente del Estado, y en casos como el de autos la legislación sobre tabaquismo resulta un bien jurídico superior que participa de la noción de orden público (art. 44 de la Constitución), por lo que resulta natural que se cometiera al M.S.P. dicha reglamentación, pues de acuerdo a la Ley Orgánica de Salud Pública N° 9.202, le compete al mismo adoptar todas la medidas que estime necesarias para mantener la Salud colectiva, dictando todos los reglamentos y disposiciones necesarias para este fin primordial (art. 2)...”. Sobre esa base el Juez debe analizar la norma impugnada, así como toda la legislación en la materia, incluso decretos y resoluciones del Poder Ejecutivo y Ministerio de Salud Pública, para desentrañar el espíritu de la Ley, que en ningún caso puede revelar la intención de limitar en forma alguna el acceso a la salud”. Como se señaló en el fallo que vengo de transcribir, la ley no puede, como sucede en este caso, dejar ningún “margen” para limitar el derecho a la salud. Ello, porque ese “ (…) “margen” legal previsto, y que se completará en vía administrativa, deja una “ventana” abierta para la limitación de un derecho que, por su naturaleza instrumental con el derecho a la vida, no admite la menor restricción” . Pues bien, bajo estas premisas, considero que las disposiciones atacadas son inconstitucionales, por cuanto habilitan al Ministerio de Salud Pública a limitar el alcance de los medicamentos y tratamientos médicos a los que tienen derecho los usuarios del Sistema Nacional de Salud, carentes de los recursos suficientes en casos en los que, como el aquí planteado, su salud y hasta su vida están en riesgo. En efecto, ello contraviene lo dispuesto en el artículo 44 inciso tercero de la Constitución. Se revalida así el criterio que sostuve como integrantes del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2° Turno y del Tribunal de Apelaciones del Trabajo de 2° Turno (actuando como Tribunal de Feria), en cuanto al indiscutido rango constitucional del derecho prestacional derivado de dicha norma constitucional (Sentencia N° 159/2008 de la Sala Civil de 2° Turno y Sentencias SEF-0008-000001/2014 de la Sala Laboral de 2° Turno –actuando como Tribunal de Feria-). Finalmente, estimo que la excepcionante acreditó encontrarse en la situación económica allí prevista, tal como surge de fs. 49-51. 2) En cuanto a la constitucio-nalidad del artículo 51 literal B) de la ley 18.211 . Nuevamente, y por las razones indicadas en el numeral precedente, considero que la disposición es inconstitucional, al restringir el derecho a obtener tratamiento médico (artículo 44 inciso tercero de la Constitución). En este caso, la restricción deriva de la remisión que efectúa el art. 51 lit. B) de la Ley 18.211 al art. 45 de la misma ley, cuya inconstitucionalidad viene de señalarse. SR. MINISTRO DR. TABARÉ SOSA AGUIRRE Discorde en parte : por cuanto entiendo corresponde hacer lugar a la declaración de inconstitucionalidad del art. 45 inc. final de la Ley 18.211 y del art. 7 inc. 2 de la Ley No. 18.335 y, en su mérito, declarar dicha norma inaplicable al caso concreto, en tanto limita el acceso solo a las prestaciones taxativamente dispuestas por la reglamentación. Se comparte el criterio que la mayoría de la Suprema Corte de Justicia sostuvo en sentencia N° 396/2016 cuando, citando reiterada jurisprudencia de la Corte, indica que los derechos establecidos en el art. 7 de la Carta -salvo el derecho a la vida- no pueden ser limitados, excepto por razones de interés general, las que no se han articulado debidamente a la hora de establecer la limitación en la norma cuestionada. Tal pronunciamiento en mayoría toma nota, asimismo, que el derecho a la salud, expresamente reconocido en el art. 44 de la Constitución de la República, constituye un derecho humano esencial, inherente a la persona, y de cuyo pleno goce dependen todos los demás; que en tal sentido, el derecho a la salud puede considerárselo, juntamente con la vida, uno de los derechos absolutos, ya que su instrumentalidad respecto del segundo es indiscutible. También dicha Corte expresó: “Ahora bien. Teniendo en cuenta que según el art. 44 de la Carta la obligación del Estado se extiende a proporcionar asistencia no sólo a los indigentes, sino también a aquellos que carezcan de recursos para cubrir los costos de la atención médica, en aplicación del principio “pro homine” el Estado no puede desconocer el mandato constitucional citado, derechos respecto de los cuales la Constitución no autoriza ni habilita limitación de especie alguna”. Además de lo antes relacionado, considera el suscripto que el derecho a la salud (en muchos casos estrechamente vinculado con el derecho a la vida e indispensable para el ejercicio de otros derechos, así como para la realización de valores y proyectos personales en la vida) está garantizado por la Constitución de la República y por normas de fuente internacional con jerarquía constitucional o supra legal (Declaración Universal de Derechos Humanos, arts. 3 y 25; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, art. 12 que dice: “1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental”; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 6 inc.1; Convención Americana sobre Derechos Humanos, arts. 4 y 5). A la luz de lo anterior, cabe determinar el carácter taxativo de la delegación al reglamento que norma el inciso final del art. 45 impugnado colide con el derecho a la salud, de atención connaturalmente dinámica. Es de esencia prestar un servicio médico acorde con la evolución científica y poseer los medios técnicos que la ciencia va incorporando, no pudiendo permanecer inmutables las obligaciones del prestador (deber estatal de prestación y protección, las dos caras visibles del derecho). Estar necesariamente a las prestaciones taxativamente definidas manifiestamente consolidar inequidades y comportamientos contrarios a las normas de mayor jerarquía. La versión reducida del derecho a la salud de la norma en examen disminuye sin razones justificadas el deber estatal de actuar (deber de prestación y deber de protección antes señalados) y no procura -como debiera- el nivel más alto posible de los servicios de salud. Quien suscribe considera que no consta que haya existido interés general alguno que presidiera la aprobación del texto; sólo podría inferirse como lo hizo la mayoría de la Corte en la sentencia citada liminarmente, el motivo económico. No obstante, debe recordarse que los motivos justificantes (en sede de limitación de derechos) deben ser ostensibles, claros, evidentes. Para eventual hipótesis de limitación por motivo de la medida de recursos económicos y financieros, las normas y principios de superior jerarquía imponen el previo análisis de todos y cada uno de los rubros de gastos en salud por parte de auditores técnicos independientes, para luego estar en condiciones de establecer si correspondía establecer límites para gastos como los relativos a medicamentos o procedimientos de alto costo. Una medida legal netamente regresiva en nuestro Derecho debió contar con fundamentos transparentes y aceptables, para luego estar en condiciones de establecer límites justos y racionales ya que “Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a las leyes que se establecen por razones de interés general” (Constitución, art. 7). Sobre el punto, recuerda el firmante, la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 1/VII/09 (Acevedo Buendía y Otros “Cesantes y jubilados de la Contraloría” vs. Perú) -que se funda en jurisprudencia conteste de la Corte Europea de Derechos Humanos- la que en conceptos enteramente trasladables, señala: “103. Como correlato de lo anterior, se desprende un deber – si bien condicionado – de no-regresividad, que no siempre deberá ser entendido como una prohibición de medidas que restrinjan el ejercicio de un derecho. Al respecto, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas ha señalado que “las medidas de carácter deliberadamente regresivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto [Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales] y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que [el Estado] disponga”. En la misma línea, la Comisión Interamericana ha considerado que para evaluar si una medida regresiva es compatible con la Convención Americana, se deberá “determinar si se encuentra justificada por razones de suficiente peso”. Por todo lo expuesto, cabe afirmar que la regresividad resulta justiciable cuando de derechos económicos, sociales y culturales se trate.” En relación a la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 51 lit. b de la Ley 18.211 y 10 de la Ley 18.335, la pretensión carece de objeto, dada la solución a la que se arriba respecto al art. 45 inc. final de la Ley 18.211. La declaración de inconstitucionalidad de esta norma agota el interés de la promotora.