Sentencia Definitiva N° 84/2020

Montevideo, tres de abril de dos mil veinte VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados : “CASTILLO BOTTI, WASHINGTON FABRICIO C/ INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE SALTO – ACCIÓN DE NULIDAD – EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 1 DEL DECRETO DE LA JUNTA DEPARTAMENTAL DE SALTO Nº 6.818/2015 Y ARTS. 4 LITERAL G E INCISO FINAL, 5 Y 7 DE LA LEY Nº 16.127”, individualizados con el IUE: 1-71/2018. RESULTANDO : I.- El 30 de marzo de 2016, Washington Fabricio Castillo Botti compareció ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) y promovió proceso contencioso anulatorio contra la Intendencia Departamental de Salto, a los efectos de obtener la anulación de la Resolución No. 178/2015, dictada el 10 de agosto de 2015 (autos caratulados “CASTILLO BOTTI, Washington Fabricio c/ Intendencia Departamental de Salto. Acción de nulidad”, Ficha 139/2016, fs. 129/147 vto.). Por dicha resolución, la Intendencia demandada suspendió el vínculo funcional, cualquiera fuera la denominación que tuviera, de aquellos funcionarios que, como el actor, hubieran sido designados en forma directa, a partir del 11 de agosto de 2015. En sustento de su pretensión, el actor alegó diversas razones de forma y fondo: falta de vista previa, ausencia de motivación, violación de las normas del Estatuto del Funcionario que establecen que la suspensión únicamente procede como sanción, violación de los principios y derechos consagrados en los artículos 8, 54 y 72 de la Constitución, 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, Ley No. 17.060, Decreto del Poder Ejecutivo No. 33/2003 y Convenio Internacional del Trabajo No. 111 y desviación de poder. En el curso del proceso contencioso administrativo anulatorio ante el TCA, el 13 de junio de 2018, luego de contestada la demanda y diligenciada prueba, el actor compareció ante el órgano jurisdiccional de lo contencioso anulatorio y promovió, por vía de excepción, proceso de inconstitucionalidad en relación a lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto Departamental de Salto No. 6818/2015 y de los artículos 4 (literal “g” e inciso final), 5 y 7 de la Ley No. 16.127 (fs. 279/302 vto.). La disposición departa-mental citada establece: “Declárase con carácter de decreto interpretativo del Art. 18 del Decreto Nº 6.500/2011 de 16 de mayo de 2011 que el mismo se aplica exclusivamente a los funcionarios que hubieren ingresado o ingresaren por concurso o sorteo público, de acuerdo con las normas del Estatuto del Funcionario, artículos 20, 21 y concordantes, en la redacción dada por el Decreto Nº 3438/0955 y Decreto 3714/1957. El funcionario contratado permanentemente, zafral o con plazo determinado, que no haya ingresado por el procedimiento establecido en dichas normas, no goza de estabilidad laboral y podrá ser cesado en cualquier momento por resolución del Sr. Intendente” . Por su parte, los artículos citados de la Ley No. 16.127 preceptúan: Artículo 4º : “No regirán las exigencias del Artículo 1° de las designaciones de nuevos funcionarios en los siguientes casos: (...) ‘G) Los cargos presu-puestados o funciones contratadas de los Gobiernos Departamentales que se provean con personas, que habiendo sido funcionarios de los mismos, fueron cesadas a partir del 15 de febrero de 1990. En todo caso de designación al amparo de estas excepciones, que suponga el ingreso de una persona que no reúna la calidad de funcionario público, será preceptivo el previo informe de la Oficina Nacional del Servicio Civil’” . Artículo 5º : “El ingreso a la función pública en los escalafones A, B, C, y D, al amparo de las excepciones previstas en los Artículos 1° y 4°, sólo podrá realizarse mediante concursos de oposición y méritos, o de méritos y prueba de aptitud” . Artículo 7º: “Las designaciones de nuevos funcionarios que se efectúen en contravención a las normas del presente capítulo, serán nulas de pleno derecho, sin perjuicio de la responsabilidad en la que el jerarca designante haya incurrido” . Sostuvo que lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto Departamental de Salto No. 6818/2015 vulnera el derecho a la seguridad jurídica, consagrado en los artículos 7 y 72 de la Constitución. En relación a lo dispuesto en los artículos 4 (literal “g” e inciso final), 5 y 7 de la Ley No. 16.127, sostuvo que violan lo establecido en los artículos 62 inciso primero, 64, 262 inciso primero, 273 numeral séptimo y 275 numeral quinto de la Constitución. II.- El TCA, por Resolución No. 4718/2018, dictada el 22 de junio de 2018, suspendió las actuaciones y dispuso la remisión de la causa a esta Suprema Corte de Justicia (fs. 304). III.- Recibidos los autos por la Corporación el 2 de agosto de 2018 (fs. 308), por Resolución No. 2046/2018, dictada el 6 de agosto de 2018, la Corporación confirió traslado a la parte demandada y vista al Sr. Fiscal de Corte (artículos 125 y 516.1 del C.G.P.). IV.- La Intendencia Departa-mental de Salto compareció a fs. 457/483 vto. abogando por el rechazo de la demanda, tanto por falta de legitimación activa, derivada de la falta de impugnación administrativa del acto de su cese y de haberse aplicado definitivamente la norma impugnada, como por razones de fondo. V.- Por su parte, el Sr. Fiscal de Corte se expidió a fs. 487/489, aconsejando el rechazo de la excepción de inconstitucionalidad planteada, por entender que no se verifica ninguna de las inconstitucionalidades denunciadas (Dictamen No. 00762, del 17 de setiembre de 2018). VI.- Por Providencia No. 1.808/2019 se dispuso el pasaje a estudio sucesivo y se llamaron los autos para sentencia (fs. 603). CONSIDERANDO : I.- La Suprema Corte de Justicia por mayoría conformada por los Sres. Ministros, Dres. Elena Martínez, Luis Tosi y el redactor, desestimará el excepcionamiento de inconstitucionalidad promovido. II.- Improponibilidad de la demanda por ausencia de interés de la parte actora : En efecto, para los referidos Sres. Ministros, corresponde desestimar el planteo de inconstitucionalidad promovido, por razones ajenas al mérito, conforme se pasa a exponer. Previamente, los Sres. Ministros, Dres. Elena Martínez y el redactor entienden del caso realizar la siguiente precisión: Esta Corporación ha sostenido que no corresponde emitir pronunciamiento alguno en cuanto a la eficacia temporal de la sentencia de declaración de inconstitucionalidad, cuando ello no fue objeto de pedido expreso (cfme. Sentencia No. 255/2018, entre otras y, NICASTRO, Gustavo, Proceso de declaración de inconstitucionalidad de la ley. Cuestiones relevantes en la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, en “Procesos Constitucionales”, Revista Uruguaya de Derecho Procesal, obra coordinada por Jorge Veiras, FCU, 1ra. Ed., Montevideo, junio de 2018, pág. 548). En base a tales premisas, corresponde resaltar que en los presentes, el excepcionante destina un capítulo de su impugnación, a justificar desde cuándo debería computarse los efectos de la declaración de inconstitucionalidad que solicita (fs. 298 vto. in fine/301 vto.). Dicho esto, la Corte se encuentra habilitada a analizar el punto y por tanto, el interés de la parte para impugnar. a) Ahora bien, aclarado el punto anterior y en relación a los efectos que tiene la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal en aquellos casos en que la solicitud haya sido planteada por vía de excepción, tanto la Constitución como el C.G.P. remarcan que tal declaración solo tiene efectos en el caso concreto, o más específicamente, en el procedimiento en el cual se haya pronunciado. En efecto, conforme a lo previsto en el art. 259 de la Carta: “ El fallo de la Suprema Corte de Justicia se referirá exclusivamente al caso concreto y sólo tendrá efecto en los procedimientos en que se haya pronunciado ”. En igual sentido, el art. 521 del C.G.P. dispone: “ Efectos del fallo – La declaración de inconstitucionalidad hace inaplicable la norma legal afectada por ella, en los procedimientos en que se haya pronunciado ”. Por lo tanto, dado que el fallo de inconstitucionalidad solamente va a producir efectos en el proceso en el que se ha planteado la cuestión, resulta imperioso que la Suprema Corte analice si su fallo, eventualmente declaratorio de la inconstitucionalidad de una disposición legal, tendría aplicación en el proceso en el que se plantea la inconstitucionalidad en vía de excepción. Si la Corte entendiera que una hipotética sentencia que declarase la inconstitucionalidad de la norma impugnada no tendría ninguna aplicación en el “proceso principal”, entonces no debería pronunciarse respecto de la constitucio-nalidad o inconstitucionalidad de la disposición. En reciente sentencia, cuyos fundamentos son enteramente trasladables al subexámine, señaló la Corporación: “ Si una parte comparece solicitando la declaración de inconstitucionalidad de una ley, es porque considera que esa ley puede serle aplicada y tiene interés en impedir esa aplicación , independientemente de que considere que no correspondería su aplicación ” (Cfme. Sentencia No. 1.318/2019; los destacados no son originales). Asimismo, conforme ha señalado la Corte en reiteradas ocasiones, cabe partir de la premisa de que la solicitud de declaración de inconstitucionalidad tiene por finalidad evitar la aplicación de la ley impugnada a un caso concreto (Cfme. Sentencias Nos. 119/2004, 31/2005, 78/2006, 263/2007, 3.301/2008, 27/2009, 153/2010, 1.972/2011 y 1.124/2018, entre otras). En otras palabras, la Corte solo habrá de pronunciarse respecto de la inconstitucionalidad de una norma legal cuando la eventual declaración de inconstitucionalidad tenga por consecuencia impedir la aplicación de dicha disposición en el proceso principal. Por el contrario, cuando la declaración de inconstitucionalidad y consecuente desaplicación de la norma atacada resulte completamente irrelevante a efectos de la resolución del proceso principal, la Corporación no deberá pronunciarse sobre el mérito del planteo, dado que, en tales circunstancias, tal pronunciamiento de la Corte sobre el fondo del asunto supondría “(...) la emisión de un juicio abstracto, genérico y no relevante para la resolución de un caso concreto, actividad que no está habilitada por el ordenamiento jurídico (art. 508 del C.G.P.) ” (Cfme. Sentencia No. 918/2019). b) Sentado lo anterior, tal y cómo está regulado el proceso de declaración de inconstitucionalidad de la ley en nuestro país, la demanda instaurada es manifiestamente improponible, ya que de su propio texto “surge su evidente inidoneidad para llegar a un resultado final útil” (cfme. Enrique Vescovi y otros, Código General del Proceso , T. I, ed. Ábaco, 1992, pág. 366). La demanda presentada por vía de excepción es inidónea para llegar a un resultado final útil porque lo que el accionante pretende es obtener una sentencia de inconstitucionalidad que disponga la desaplicación de ciertas normas que reputa inconstitucionales respecto de su caso concreto –única pretensión posible en este proceso– con efecto retroactivo a la presentación de la demanda “principal”, y ello no es jurídicamente posible, dado que las sentencias dictadas en el proceso de inconstitu-cionalidad tienen efecto a partir de la demanda de inconstitucionalidad, tal y como lo ha sostenido la Corporación en múltiples oportunidades desde larga data. En efecto, la presente excepción de inconstitucionalidad ha sido opuesta por vía de excepción en un proceso contencioso adminis-trativo de anulación en virtud del cual el Sr. Washington Castillo pretende que el TCA anule la resolución administrativa por la cual se lo cesó como funcionario de la Intendencia de Salto. En el marco de ese proceso ante el TCA, planteó la excepción de inconsti-tucionalidad a estudio, con la finalidad de que la Corte declarara inaplicable a su caso una serie de normas relativas a la designación y cese de los funcionarios de la Intendencia demandada. Ahora bien, tal como ha sostenido la Corporación en reiterados pronunciamientos, los efectos de la sentencia que declara la inconstitucionalidad de una norma legal se producen desde la fecha en que se plantea la inconstitu-cionalidad. En tal sentido, en Sentencia No. 1.315/2019, sostuvo la Corte: “ Pues bien, en relación a la fecha desde la cual operan los efectos de la sentencia que declara la inconstitucionalidad de una norma legal, se trata de un tema en el cual los magistrados que suscriben esta sentencia tienen posiciones diversas. Así, para la mayoría de la Corte, conformada por los Dres. Eduardo TURELL, Luis TOSI y la redactora [Dra. MARTÍNEZ] , tales efectos se producen desde la fecha de la demanda de inconstitucionalidad. En tal sentido, reafirman la posición asumida en sentencia de la Corte nro. 1.980/2017, ocasión en la que se afirmó: ‘En tal sentido, comparten la argumentación del Dr. Jorge Larrieux, cuando sostuvo que (...) la sentencia declarativa de inconstitucionalidad participa de alguna de las características de la sentencia de condena (impone la inaplicabilidad de la Ley), retrotrayendo sus efectos al día de la demanda, actuando esa declaración al momento mismo de la acción o excepción, pues la actividad judicial de conocimiento conlleva un tiempo y es necesario impedir que aquel que se sirve del proceso para obtener razón, sufra daño por el tiempo que éste ha insumido (...), ('Eficacia temporal de la sentencia declarativa de inconstitucionalidad', Revista Judicatura Nº 33, año 1992, pág. 172)’ . Las características gene-rales, los principios de prudencia y certeza con que actúa el instituto en nuestro sistema; la presunción de regularidad constitucional de las normas legales (este último a juicio exclusivo del Dr. TURELL y la redactora), y su presupuesto: el interés directo, personal y legítimo de la parte afectada, imponen la consideración de limitar los efectos retroactivos de la sentencia declarativa de inconstitucionalidad a la fecha de la interposición del recurso, en cualquiera de sus vías (sentencia de la Corte nro. 203/2013). El Dr. TOSI estima pertinente precisar que, a su juicio, no opera en nuestro ordenamiento una presunción de regularidad constitucional de las normas legales, la cual constituye un criterio apriorístico del obrar legislativo que carece de apoyatura en nuestro sistema jurídico (cf. sentencias de la Corte nros. 852/2017 y 1.612/2018, entre otras) ” (los destacados no son originales). En ese marco, en la medida que lo que el actor pretende es que se declare la inaplicabilidad de ciertas normas, para impedir su aplicación por parte del TCA en el proceso en el cual se realizó el planteo de inconstitucionalidad, resulta evidente la ausencia de interés del actor, toda vez que la eventual declaración de inconstitucionalidad de la Corte, al tener efecto desde la demanda, no puede impedir que el TCA aplique las normas tachadas de inconstitucionales. Como es sabido, el TCA analiza la legitimidad del acto de acuerdo con el marco normativo vigente al momento de su dictado, en el caso, al 10 de agosto de 2015. En la medida que la sentencia de la Corte no puede retrotraer sus efectos a esa fecha, porque únicamente puede desplegar efectos a partir de la fecha de la demanda de inconstitucionalidad (13 de junio de 2018), surge patente la inidoneidad de la demanda de inconstitucionalidad planteada, en la cual se pretende que se declare la inaplicabilidad de las normas tachadas de inconstitucionales desde su fecha de vigencia (cf. demanda de inconstitucionalidad, fs. 302 vto.). Lo expuesto resulta razón suficiente a efectos de desestimar la acción deducida en el punto. III.- Las costas serán de cargo del excepcionante conforme al artículo 523 del C.G.P., sin especial condenación en costos. Por estos fundamentos, la Suprema Corte de Justicia por mayoría, FALLA : DESESTÍMASE EL EXCEPCIONAMIENTO DE INCONSTITUCIONALIDAD DEDUCIDO, CON COSTAS A CARGO DEL EXCEPCIONANTE. HONORARIOS FICTOS 40 B.P.C. NOTIFÍQUESE Y OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE. SRA. MINISTRA DRA. BERNADETTE MINVIELLE DISCORDE: por cuanto entiendo que la excepción de inconstitucionalidad opuesta no resulta manifiestamente improponible por ausencia de interés del oponente. A diferencia de la mayoría, considero que una eventual sentencia declarativa de la inconstitucionalidad de las normas impugnadas tiene eficacia temporal ex tunc a la fecha de configuración de la lesión jurídica al interesado (en tal sentido, véanse las discordias a las sentencias Nos. 1980/2017 con el agregado incorporado por las sentencias Nos. 2.081/2017, 698/2017, 602/2019, entre muchas otras). En el caso, la lesión jurídica coincide con el dictado del acto administrativo que se dice “aplicativo” de las normas legales impugnadas (resolución No. 178/2015 de fecha 10 de agosto de 2015 dictada por el Intendente, fs. 1). Por lo tanto, a mi modo de ver las cosas, la vía procesal intentada es perfectamente útil, idónea y viable. Justamente, porque si se acogiera la pretensión y se retrotrajera la inaplicabilidad de las normas legales al momento en el que se perfeccionó el acto administrativo cuya anulación se persigue ante el TCA, dicha volición perdería el sostén normativo que llevó a su dictado (el decaimiento del acto por ausencia de soporte de derecho). En base a lo expuesto, y teniendo presente que la mayoría integrada por los Sres. Ministros, Dres. MARTINEZ, TURELL y TOSI, relevan la manifiesta improponibilidad por ausencia de interés, es que carece de utilidad práctica analizar el mérito del planteo. SR. MINISTRO DR. TABARÉ SOSA AGUIRRE DISCORDE: Por las razones que se expondrán el suscripto estima que corresponde ingresar al fondo del asunto, no obstante lo cual, no se pronunciará sobre el mérito atento a la solución a la que arriba la mayoría. Como ya tuvo ocasión de explicar en su calidad de integrante de esta Corte en la Sentencia No. 44/2020, el dicente entiende que la sentencia que acoge la pretensión de declaración de inconstitucionalidad es naturaleza declarativa y, como tal, tiene efectos “ex tunc”; pero se retrotrae solamente al momento en que el gestionante resulta afectado al configurarse contienda de intereses. En tal sentido, se ha pronunciado el T.A.C. de Segundo Turno que integraba el suscripto en Sentencias Nos. 157/2009 y 302/2011, así como también lo consignó como integrante sorteado en la Suprema Corte de Justicia (Sentencia No. 257/2015). Cuando fuera sentado tal criterio (TAC 2º Sentencia No. 157/2009) se expresaba: “ Sin perjuicio de reconocer la extrema opinabilidad del punto, la Sala se inclina por suscribir el actual criterio de la Suprema Corte en mayoría que señala en conceptos trasladables: En cuanto a la eficacia del fallo que hace lugar a la declaración de inconstitucionalidad, las accionantes solicitaron que los efectos se retrotraigan a la fecha de vigencia de la ley. En este sentido, cabe precisar que en opinión de la mayoría de los integrantes de la Corporación, la sentencia que declara la inconstitucionalidad de una ley es declarativa y como tal tiene efectos ex tunc. En cuanto a la dilucidación del tema sostienen que se debe partir de la interpretación específicamente del art. 259 de la Constitución y no de una ley ordinaria que en definitiva es de rango inferior que la Carta Magna. Ahora bien, debe hacerse hincapié en que ese efecto retroactivo no es absoluto y que por lo tanto no podría retrotraerse a la fecha de entrada en vigencia de la norma tachada de inconstitucional, sino al momento en que el gestionante resulta afectado por la norma inconstitucional, al configurarse lesión o contienda de intereses. Ha sostenido la Corte en Sentencia Nº 264/98 en relación al tema que nos convoca: ‘...el efecto de la declaración de inconstitucionalidad -aunque limitado al caso concreto- se retrotrae al momento en que se suscita la respectiva contienda, en concordancia con el efecto propio de toda sentencia declarativa... el caso concreto a que alude la Carta no surge con el planteo del interesado, sino que lógicamente preexiste a él...’. Como señala Artecona: ‘...declarar es explicitar algo que preexiste y lo principal en el proceso que nos ocupa es la ‘declaración de inconstitucionalidad’... Siempre se ha interpretado que el carácter declarativo implica reconocer algo ya existente; que como tal, no había en la declaración una innovación, sino una explicitación. No hay razón para apartarse de ese criterio cuando el constituyente por tres veces (arts. 256, 258 y 260) ha usado el vocablo declaración. La doctrina procesalista ha distinguido los tres tipos de sentencias (declarativas, constitutivas y de condena) y a texto expreso nuestra Constitución le atribuye a la dictada en el proceso de inconstitucionalidad el carácter de declarativa con el efecto consiguiente: la retroactividad absoluta’ (Daniel Artecona Gulla, ‘Revista de Derecho Público’ Nº 2, año 1992, pág. 127). En apoyo de esta posición conviene tener presente además, el estudio sobre el punto efectuado por los siguientes autores: Cassinelli Muñoz: ‘Vías y efectos de la Declaración de Inconstitucionalidad’ en Estudios Jurídicos en memoria de Eduardo J. Couture, pág. 129; A. Pérez Pérez: ‘Eficacia temporal de la declaración de Inconstitucionalidad de las leyes’, Tercer Coloquio Contencioso de Derecho Público - Responsabilidad del Estado y Jurisdicción, en la misma obra: Risso Ferrand, pág. 105; Risso Ferrand: ‘Derecho Constitucional’ t. 1 pág. 183; Korzeniak: ‘Primer Curso de Derecho Público - Derecho Constitucional’, ed. FCU año 2001, p. 152; ... (Sent. 43/08 en LJU c. 137060)”.