Sentencia Definitiva N° 82/2020

Montevideo, tres de abril del dos mil veinte VISTOS: Estos autos caratulados: “SOTO, VÍCTOR C/ PODER LEGISLATIVO – ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – ART. 9 INC. 4 DE LA LEY Nº 15.869” – IUE: 1-141/2019. RESULTANDO: 1) En autos Víctor Antonio Soto interpuso demanda de inconstitucionalidad por vía de acción con el inciso 4 del artículo 9 de la Ley No. 15.869 por las razones que desarrolló a fs. 31/37. 2) Por Providencia No. 2229 de 4.XI.2019 la Corte confirió vista personal al accionante a fin de que proporcione los datos de las personas a quienes considere pertinente emplazar (arts. 517.1 y 117.3 del C.G.P.) (fs. 39), lo que fue cumplido a fs. 42/42 vta. 3) Por Providencia No. 2303 de 14.XI.2019 la Corporación dispuso: “1.- Por presentado y por evacuada la vista conferida. 2.- Confiérese traslado a la parte demandada por el término común de veinte días (art. 517. C.G.P.)” (fs. 44). 4) Los representantes del Estado – Poder Legislativo evacuaron el traslado oportunamente conferido solicitando se desestime la acción por todos los fundamentos planteados (fs. 50/52 vta.). 5) Por Providencia No. 2567 de 19.XII.2019 la Corte dispuso: “Por presentados, por denunciado el domicilio real, por constituido domicilio electrónico, por acreditadas las personerías invocadas y por evacuado el traslado conferido. A lo demás: Oportunamente se proveerá. Al otrosí: Téngase presente. Agréguese la documental incorporada a fojas 1/30 y a fojas 48/49 vta. Cumplido, traslado a las partes por el término común de diez días a los efectos previstos por el art. 517.2 in fine del C.G.P.” (fs. 54). 6) A fs. 58 el representante del Estado – Poder Legislativo y a fs. 60/64 vta. la parte actora evacuaron el traslado conferido. 7) Por Decreto No. 146 de 17.II.2020 la Corporación dispuso: “Pasen a estudio y autos para sentencia, citadas las partes” (fs. 66). CONSIDERANDO: I.- La Suprema Corte de Justicia desestimará la acción de declaración de inconstitucionalidad deducida. II.- Si bien el actor en su demanda de inconstitucionalidad hace referencia a que la vía de acción es la adecuada ya que no existe proceso jurisdiccional pendiente, lo cierto es que el promotor carece de interés directo para solicitar la declaración de inconstitucionalidad del art. 9 inc. 4° de la Ley 15.869. En efecto, la norma impugnada regula la caducidad bienal de la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En el caso, el actor reconoce que en los autos “SOTO, VICTOR ANTONIO C/ BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL” (Ficha: 557/09), el T.C.A. a través de la sentencia interlocutoria con fuerza de definitiva No. 7024/2019 de fecha 23 de setiembre de 2019 (fs. 1) declaró que había operado la caducidad bienal del accionamiento (art. 9 inc. 4° de la Ley 15.869). La mencionada interlocutoria con fuerza de definitiva fue notificada electrónicamente el 26 de setiembre de 2019 (fs. 1 vta.) y, como tal, admitía ser impugnada mediante la interposición del recurso de reposición (art. 97 del Decreto-Ley 15.524 y art. 652 del C.P.C.) y/o del recurso de revisión (art. 99 del Decreto-Ley 15.524). Sin embargo, la mencionada providencia no fue impugnada y, en consecuencia, pasó en autoridad de cosa juzgada. La situación quedó absolutamente consolidada y firme. La definitiva aplicación de la norma que regula el instituto de la caducidad bienal determina la ausencia de interés directo del actor en promover la declaración de inconstitucionalidad (Cf. Sentencias Nos. 268/2018, 133/2018, 1.390/2019, entre otras). Es valor entendido que la legitimación activa un presupuesto material para el dictado de una sentencia eficaz, es perfectamente relevable ex officio , como reiteradamente ha señalado la Corte (Cf. Sentencias Nos. 47/2005, 825/2018, entre muchas otras). III.- En un segundo nivel de análisis, la solicitud de inconstitucionalidad formulada por vía de acción, tampoco puede progresar en razón de la ausencia de legitimación pasiva del Estado-Poder Legislativo. Adviértase que la Corporación, por providencia No. 2229 de fecha 4 de noviembre de 2019 (fs. 39), confirió vista personal al accionante a fin de que proporcionara los datos de las personas a quienes consideraba pertinente emplazar (fs. 39). En respuesta a lo requerido, el Sr. SOTO textualmente consignó que: “ Si bien la norma legal considerada inconstitucional fue aplicada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, quien dictó la norma fue el Parlamento, por lo cual es este el que corresponde sea emplazado ” (fs. 42). Quiere decir que el accionamiento se dirigió contra el Poder Legislativo, en tanto sistema orgánico emisor del acto y no como afectado por la Ley. La Corte, a partir del dictado de la sentencia No. 643/2018, ha precisado en términos perfectamente trasladables que: “ Entonces, a juicio de la Corporación, en vía de acción y en el caso concreto, el organismo demandado no puede ser considerado como una `parte a quien afectare la Ley o la norma´, pues, su sola condición de “autor” de la Ley, sin otro aditamento, no lo coloca en una situación jurídica que le confiera un interés que la disposición atacada podría afectar. Esta posición no se encuentra huérfana de respaldo, pues prestigiosa doctrina especializada también se ha pronunciado en el sentido apuntado. En referencia a las partes en el proceso de inconstitucionalidad por vía principal y con especial referencia a los `sujetos de derecho público que dictaron la norma´, el Prof. Enrique VESCOVI se pronunció negando categóricamente su legitimación pasiva. Específicamente, expresó: `Parte de nuestra doctrina ha sostenido que el proceso de inconstitucionalidad por vía directa, debería entablarse contra los Entes públicos que han dictado la norma impugnada (ley o decreto de la Junta Departamental)´. `(...)´ `Resulta inadmisible... esta posición´. `De la naturaleza del proceso se deduce que el que acciona por inconstitucionalidad de la ley no litiga contra el órgano que dictó la ley. Mucho menos en nuestro derecho en el cual la sentencia dejará siempre en vigor la norma impugnada y la desaplicará, solamente, para el caso concreto´. `La intervención del Parlamento (u otro órgano del que emane una norma impugnada por inconstitucionalidad) está totalmente fuera de sus funciones, y sólo podría ser admisible cuando se realiza un contralor de tipo político y no jurisdiccional, como es el nuestro. Por lo demás no se ve claro por qué razón habría de intervenir el órgano que dictó la ley y no la parte afectada por la resolución que va a emanar de la Corte (es decir el particular a quien la ley afecto o confiere un Derecho)...´. `(...)´ El jurista relacionado, anali-zando un ejemplo propuesto por Arturo Sampay, en el cual se imponía un tributo departamental, refiere que el autor argentino afirmó que la demanda de inconstitucionalidad debía dirigirse contra el `gobierno local que impuso la carga cuestionada´. Disintiendo con ello, VESCOVI manifestó: `En el ... ejemplo, el actor podrá dirigirse contra el Gobierno local, no porque impuso la carga cuestionada, sino porque es el interesado en la relación. Es decir que se dirigirá contra el Intendente Municipal (Ejecutivo) no contra la Junta Departamental (Legislativo). Del mismo modo que si la ley nacional crea un beneficio para un Ente, el actor se dirigirá contra el Ente y no contra el Parlamento´. Finalmente, a modo de conclusión, el autor nacional citado señaló: `De todo lo expresado, resulta que la única posición que corresponde a la naturaleza de nuestro proceso constitucional de declaración de inconstitucionalidad de la ley, consiste en sostener que tiene legitimación pasiva en éste el titular del derecho que la ley impugnada tutela, es decir, el interesado en que se mantenga ésta en vigor y sea aplicada a la relación concreta, respecto de la cual el actor pide su apartamiento (inaplicación). Y sola-mente con relación a este demandado valdrá la sentencia dictada. No podemos admitir que los demandados sean todos los que pueden estar eventualmente interesados en la aplicación de la ley. Esto se ha sostenido en nuestro país y se ha llegado a concluir -erróneamente- que si no se ha demandado a todos los que pudieron ser emplazados en virtud de su interés, aunque fuere eventual, a ellos no podría, luego oponerse la excepción de inconstitucionalidad´ (cf. El proceso de inconstitucionalidad de la ley, Ed. Facultad de Derecho, Montevideo, 1967, págs. 210/211 y 214). Tales argumentos son compar-tidos por Augusto DURÁN MARTÍNEZ, quien sostuvo: `Nuestra Constitución no regula la legitimación pasiva. Sí lo hace el Código General del Proceso, aun sin emplear tal terminología. Con relación a la vía de acción, el artículo 517 del Código, al prever que se dé ‘traslado a las artes a quienes afectare la ley o la norma con fuerza de ley’ impugnada, obviamente les asigna legitimación pasiva. Quien debe ejecutar la ley o, en términos generales, el afectado por la ley, es quien pose legitimación pasiva´. `(...)´ `Este artículo no menciona al órgano legislativo que dictó el acto, por lo que estimo que carece de legitimación pasiva. A menudo se ha demandado al órgano legislativo o se le cita en garantía, pero considero que esto sería legítimo únicamente en casos en que este órgano fuere afectado por la ley o norma con fuerza de ley ... impugnada. Como se percibe, nuestra solución de derecho positivo se aparta en este punto de la opinión doctrinaria enunciada por GONZÁLEZ PÉREZ con relación al derecho español, en virtud de la cual asigna legitimación pasiva a quien dictó el acto. Una cosa es la comunicación al Poder Legislativo y al Gobierno Departamental correspondiente de toda sentencia que declare una inconstitucionalidad, prevista en el artículo 522 del Código General del Proceso y otra, muy distinta, es la legitimación pasiva en el proceso. En la vía de excepción o de defensa, el artículo 516 del mismo Código, al prever un traslado a las demás partes, les está confiriendo legitimación pasiva, y en la vía de oficio el artículo 518, al prever un traslado a las partes, confiere a todas ellas legitimación pasiva´ (cf. `Estudios de Derecho Administrativo´, No. 12/2015, Ed. La Ley, págs. 261/262; ver también, en la misma obra, Gabriel VALENTÍN: `Cuatro cuestiones sobre el proceso de inconstitucionalidad de la Ley´, págs. 341/343) ”. IV.- En la especie, el accionante pretendió delimitar el caso concreto, refiriéndose a un proceso jurisdiccional ante el Tribunal de la Contencioso Administrativo ya concluido por relevamiento del incumplimiento de un requisito de admisibilidad de la acción anulatoria. Si se admitiera su línea argumental –que tampoco puede compartirse- debió demandar al órgano público demandado en aquel proceso, esto es, el virtual beneficiario del instituto de la caducidad bienal que vedaría el acceso a la instancia jurisdiccional contencioso-anulatoria (léase “BPS”). O, eventualmente, el propio Tribunal de lo Contencioso Administrativo en tanto órgano de aplicación –como director del proceso contencioso anulatorio- y encargado de relevar de oficio el incumplimiento de ese requisito formal (art. 319 de la Carta, art. 67 del Decreto-Ley 15.524). Las carencias apuntadas, como se adelantara, impiden el análisis de mérito de la inconstitucionalidad denunciada. Por lo expuesto, la Suprema Corte de Justicia, FALLA: DESESTÍMASE LA ACCIÓN DE DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DEDUCIDA, CON COSTAS. HONORARIOS FICTOS: 20 B.P.C. Y, OPORTUNAMENTE, ARCHÍVENSE.