Sentencia Definitiva N° 36/2020

Montevideo, cinco de marzo de dos mil veinte VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “COOPERATIVA DE VIVIENDAS DE FUNCIONARIOS DEL BROU Y OTRA C/ AGENCIA NACIONAL DE VIVIENDA - ACCIÓN DE AMPARO - INCONSTITUCIONALIDAD DE OFICIO ART. 2 DE LA LEY Nº 18.125 Y MODIFICATIVAS”, IUE: 330-534/2019 , venidos a conocimiento de esta Corporación en mérito a la solicitud de inconstitucionalidad promovida por vía de oficio por el señor Juez titular del Juzgado Letrado de Primera Instancia de Rivera de Cuarto Turno, Dr. Mario Gabin Sassón contra el artículo 2 de la ley 18.125 y <<leyes modificativas>>. RESULTANDO : I.- Surge de autos que el Sr. Diego Ranero y Fabián Machado en su calidad de Presidente y Secretario respectivamente de la Cooperativa de Viviendas de Funcionarios del Banco de la República Oriental del Uruguay (COVIFUBRI) y Belquis Gislaine Goularte (cooperativista del Complejo COVIFUBRI), promovieron acción de amparo contra la Agencia Nacional de Vivienda (ANV), en virtud de la resolución que dispuso proceder a la venta en subasta pública, mediante remate extrajudicial de la unidad número 11 de dicho complejo (fs. 28/34). II.- En la audiencia de rigor, por Resolución No. 3040 de fecha 18 de septiembre de 2019, el Señor Juez Letrado de Primera Instancia de Rivera de Cuarto Turno, planteó de oficio la declaración de inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley No. 18.125 y de los artículos 80 y 81 de la Ley Orgánica del Banco Hipotecario del Uruguay. En tal sentido, el Magis-trado actuante expresó que las normas impugnadas contravienen los artículos 12, 32 y 35 de la Carta, ya que están en juego derechos como el de propiedad y el debido proceso que requieren la actuación bajo forma de proceso y sentencia legal. En efecto, los órganos jurisdiccionales son quienes deben ejecutar la limitación a los derechos sustanciales dispuestos por otras leyes. La auto-tutela solamente se permite en pequeños casos como el derecho de retención. A juicio del Magistrado, no se desconoce la potestad administrativa de crear resoluciones declarando deudas, de imponer derechos reales (siempre que la Ley lo autorice). Sin embargo, el remate extrajudicial excede la órbita de la función administrativa. III.- En la misma sentencia interlocutoria se ordenó elevar las actuaciones a la Suprema Corte de Justicia (fs. 136). IV.- Recibido el expediente en esta Corporación el 24 de septiembre de 2019, se confirió traslado a las partes, el que fue evacuado únicamente por la Agencia Nacional de Vivienda (fs. 154/157) y bregó por su rechazo. En tal sentido, indicó que la jurisprudencia de la Corte (Sentencias Nos. 153/1998, 27/1989, 35/1989 y 47/1993), ha desestimado acciones de inconstitucionalidad de los procedimientos especiales previstos en la Carta Orgánica del BHU. El sistema especial regulado obedece a una conveniencia pública que la justifica constitucionalmente. En efecto, la deudora dispuso del proceso contencioso administrativo de anulación del acto que ordenó la ejecución, cuya naturaleza de acto administrativo no puede cuestionarse, teniendo una vía jurisdiccional para ejercitar sus defensas. V.- Por Providencia No. 2324 de fecha 18 de noviembre de 2019, se dispuso el pasaje a estudio y autos para sentencia, citadas las partes (fs. 164). VI.- Culminado el estudio, se acordó emitir el presente pronunciamiento en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I.- La Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de sus integrantes, desestimará la solicitud de inconstitucionalidad promovida de oficio por los fundamentos que pasan a exponerse. II.- En forma liminar, se estima que no se identificaron nominalmente las disposiciones legales que se tachan de inconstitu-cionales por parte del Señor Magistrado. En tal sentido, pudo y debió el Señor Juez identificar las disposiciones legales cuya inconstitucionalidad se pretende. En su lugar, indicó: <<este juez por vía de oficio solicitará a la Suprema Corte de Justicia la declaración de inconstitucionalidad del art.2 de la ley 18125 y las leyes que modifican en lo concerniente exclusivamente a la posibilidad que se realicen remates extrajudiciales. La fundamentación de esta acción de inconstitucionalidad tiene que ver con que dicha batería de leyes contraviene expresamente (...)>> (fs. 134 vto./135). La referencia al artículo 2, a juicio de esta Corporación, no es correcta, por cuanto la disposición legal mencionada no contiene la norma que reputa inconstitucional, al regular una cuestión diversa. Por otra parte, referirse a <<las leyes que modifican lo concerniente exclusiva-mente a la posibilidad de que se realicen remates extrajudiciales>> o a una <<batería de leyes>> que no se identifican, no se condice con lo requerido legalmente. Recuerda la Corte que el artículo 512 del Código General del Proceso exige que <<la solicitud de declaración de inconstitucionalidad deberá formularse por escrito, indicándose, con toda precisión y claridad, los preceptos que se reputen inconstitucionales y el principio o norma constitucional que se vulnera o en qué consiste la inconstitucionalidad en razón de la forma>>. A pesar de lo impreciso que resulta el cumplimiento de la carga de la debida alegación impuesta por el referido artículo 512 del C.G.P. se analizará el fondo de la cuestión, ya que en casos similares, planteados por particulares, la Corte ha propiciado un criterio flexible, toda vez que pese a no identificarse explícitamente las disposiciones lega-les tachadas de inconstitucionales sí se identifica claramente la norma reputada inconstitucional, lo cual, en general, acontece en este caso. III.- Efectuada la preci-sión que antecede, observa la Corte que el artículo 2 de la Ley No. 18.125 cuya inconstitucionalidad se promueve no cumple con la llamada <<regla de pertinencia>>, esto es, la imprescindible conexión entre la ley impugnada y la cuestión en discusión. En efecto, el proceso de amparo que se ventila ante la Sede Letrada de Rivera de Cuarto Turno refiere a la pretensión de desaplicación del acto administrativo que ordenó el remate extraju-dicial del bien inmueble. Por tal motivo, es evidente que la norma resultante del artículo 2 de la Ley No. 18.125 refiere, en estricto rigor, al precio base del remate y no propiamente a la procedencia de la vía extrajudicial para el desapoderamiento del bien inmue-ble. Considera la Corte que, en el mejor de los casos, puede entenderse que existe una remisión normativa a los artículos 80, 81 y 82 de la Ley Orgánica del BHU que son las reglas que disciplinan esa prerrogativa exorbitante en favor del Estado en función del cometido que se le asigna. IV.- Se ha alegado por el magistrado que las normas que autorizan la ejecución extrajudicial violentan el principio del debido proceso, la separación de poderes y la tutela jurisdiccional, ya que no se garantiza el acceso a la justicia a los interesados. A juicio de esta Corporación, el enfoque jurídico efectuado no resulta compartible. Puede sostenerse, que la regla es que los actos administrativos de gravamen (aquellos que afectan derechos individuales fundamen-tales), no pueden ser cumplidos por sí, por el órgano administrativo a través de sus medios humanos y materiales; es necesario que la volición administrativa sea <<conformada>> por un tercero imparcial (juez). Sin embargo, tal afirma-ción admite excepciones como en los casos en que, atendiendo a una finalidad legítima y en base a razones de interés general, el legislador puede normar expresamente que el acto administrativo tenga la propiedad de ejecutividad directa y, de este modo, pueda ser cumplido en su objeto (como la realización de una ejecución extrajudicial de un bien) a través de los medios humanos y materiales propios de la Administración. En esta orientación conceptual, destaca Delpiazzo que la potestad de ejecución <<per se>> de los actos administrativos no permite utilizar procedimientos coercitivos sobre la persona o los bienes de los particulares, salvo norma legal expresa que así lo determine (Cf. DELPIAZZO, Carlos E.: <<Notas acerca de las nulidades de los actos administrativos>> en Revista de Derecho Público No. 42, FCU, Montevideo, 2012 pág. 36; acerca de la denominada <<autotutela administrativa>> véase la Sentencia No. 167/2014, TAC 4º). En similares términos enseña Rotondo, que en nuestro país no existen normas que establezcan reglas generales sobre la ejecutoriedad y el cumplimiento coactivo de los actos en casos de resistencia de los particulares afectados. Se considera que cabe la ejecución directa con el personal y medios de la administración pero que –ante aquella resistencia- la coerción sobre la persona o bienes de los habitantes requiere decisión judicial, salvo norma legal (expresa) que habilite la ejecución forzosa administrativa mediante un procedimiento debidamente reglado (ROTONDO TORNARÍA, Felipe: <<Manual de Derecho Administrativo>>, 9ª Edición, Montevideo, 2015, pág. 358; cabe consignar que el autor, en la página 359, pone como ejemplo de ejecución directa la venta de propiedades hipotecadas por sí y sin forma de juicio). En definitiva, a juicio de la Corte no se vulnera el principio del debido proceso, la separación de poderes ni la tutela jurisdiccional efectiva. Como ha dicho la Corporación con anterioridad, en términos trasladables: <<...no ha existido una infracción del art. 12 de la Constitución, en lo que tiene que ver con el debido proceso legal. En efecto, éste está contemplado por la acción ante el Contencioso Administrativo para impugnar el acto de la administración que reputa lesivo de su derecho. De ese modo lo ha resuelto el Cuerpo en sentencia No. 31/89 que establece en forma muy clara el alcance de la garantía del debido proceso: ‘La jurisprudencia de la Corte es constante y conocida en cuanto a que el principio constitucional no tutela determinada forma concreta de procedimiento, sino que sólo requiere que el justiciable tenga acceso al Tribunal, en las formas y condiciones que la Ley determine. Por tanto no puede argumentarse que en la especie el ejecutado esté privado de acceder a la justicia...’>> (Sentencia No. 47/1993). V.- Ahora bien, los señores Ministros Dres. Minvielle, Tosi y Martínez, estiman oportuno aclarar que el acto dictado por la Gerencia General de la Agencia Nacional de Vivienda, que ordenó la realización del remate, es un acto administrativo (manifestación de voluntad productora de efectos jurídicos, en el caso, subjetivos) y, como tal, sería pasible de ser impugnado mediante la interposición de los recursos administrativos de revocación, jerárquico (ante el Directorio de la ANV) y anulación ante el Poder Ejecutivo. Cumplido el agotamiento de la vía administrativa, puede promoverse la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administra-tivo. Asimismo (conjuntamente con la demanda), el administrado puede solicitar la suspensión de la ejecución del acto (artículo 2 de la Ley No. 15.869). En consecuencia, existe un órgano jurisdiccional que puede analizar y apreciar la legitimidad del acto que ordena el remate y, eventualmente, anularlo. El hecho de que el TCA, por ejemplo, pueda suspender los efectos del acto, es sintomático de que el administrado goza de una vía procesal ante un órgano jurisdiccional en tutela de sus derechos. Existe un proceso, como es el contencioso anulatorio, ante el TCA en el que se podrá analizar la legitimidad del acto fruto del ejercicio de la prerrogativa normativamente atribuida. VI.- Continúan los señores Ministros antes mencionados, señalando que el planteo formulado en el numeral anterior no se encuentra desvirtuado por el hecho de que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en su jurisprudencia más reciente (Sentencias Nos. 878/2017, 128/2015), considere –erróneamente- que el acto que ordena el remate o ejecución extrajudicial no es procesable en la jurisdicción contencioso-anulatoria por entender que se trata de un acto regido por el Derecho Privado (artículo 27 numeral 4º del Decreto-Ley No. 15.524). Ello, naturalmente, desa-tiende que el procedimiento de ejecución extrajudicial, para lograr el cumplimiento coactivo del objeto del acto administrativo, no es otra cosa que la consagración, en favor del órgano público, de una potestad exorbitante que determina que se trate de actos regidos por el Derecho Público y, por tanto, pasibles de contralor jurisdiccional. En tal sentido, los ministros antes mencionados comparten otra línea jurisprudencial expresada por el TCA (en su momento), al señalar: <<El procedimiento de venta de las propiedades hipotecadas está previsto en la Carta Orgánica del BHU, Ley No. 5343 arts. 80 a 89, constituyéndose en una potestad extraordinaria. El art. 80 dispone que ‘El Banco podrá ejecutar judicialmente a sus deudores o proceder a la venta de las propiedades hipotecadas por sí y sin necesidad de juicio alguno, ordenando el remate público’ y el art. 81 alude a que la venta a que refiere el artículo anterior se hará con prescindencia absoluta del deudor. Ello tiene su razón en la Ley No. 13.728 que instauró el Plan Nacional de Viviendas ya que el interés tutelado importa la posibilidad de recupero del crédito a los efectos de revitalizar la existencia del sistema instaurado por la ley antes mencionada, en base a la ‘conveniencia pública’. La naturaleza de la institución y los fines confiados a su gestión y dirección justifican la excepcional previsión del articulado. Es una potestad especial que la ley confiere al Banco, cuya vigencia fue analizada por la Suprema Corte de Justicia con posterioridad a la entrada en vigencia del CGP y ratificada por el art. 16 de la Ley No. 16.112 y más recientemente por la Ley No. 17.596 y tratándose de potestades extraordinarias, es necesario el contralor jurisdiccional. Lo actuado por el Ente demandado en vía administrativa, al disponer en forma unilateral la rescisión de un contrato y su posterior ejecución, es procesable ante este Cuerpo, en tanto pueda lesionar o afectar el interés directo de un sujeto, fundado en una situación jurídica particular respecto del acto impugnado (art. 309 de la Constitución)>>. VII.- Por último, se considera pertinente ratificar la motivación de anteriores pronunciamientos; así <<Por Sentencias Nos. 31/89, 47/93, 215/06 y 759/08, la Corte desestimó el planteo de inconstitucionalidad formulado contra los arts. 80 y 81 de la Ley No. 5.343, en términos trasladables al caso de autos expresando: ‘En lo que refiere a la invocada vulneración del principio del debido proceso legal... los impugnantes no sólo olvidan que los actos administrativos emanados del Banco Hipotecario del Uruguay son pasibles del contralor de legalidad en vía contencioso-administrativa, constituyendo el mismo un típico procedimiento jurisdiccional... >> (Sentencia No. 823/2014, Cf. Sentencia No. 49/2015). VIII.- En definitiva, por unanimidad de sus integrantes naturales con las matizaciones señaladas, la Corte estima que el planteo de inconstitucionalidad promovido de oficio no resulta de recibo. Por los fundamentos expuestos y en atención a lo establecido en los artículos 508 y concordantes del Código General del Proceso, la Suprema Corte de Justicia, FALLA : DESESTÍMASE LA SOLICITUD DE DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA DE OFICIO. SIN ESPECIAL CONDENACIÓN EN COSTAS Y COSTOS. NOTIFÍQUESE A DOMICILIO Y, OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE.