Sentencia Definitiva N° 1.413/2019

Montevideo, dos de diciembre del dos mil diecinueve VISTOS : Estos autos caratulados: ANDINO, WALTER Y OTROS C/ INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES – COBRO DE DIFERENCIAS SALARIALES E INCIDENCIAS – CASACIÓN – IUE: 459-1204/2007. RESULTANDO: I.- En autos el 21 de diciembre de 2007 se presentaron ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Canelones de 3º Turno los actores en su calidad de funcionarios de la Intendencia Municipal de Canelones, promoviendo demanda de cobro de pesos derivados de las diferencias salariales, incidencias en salario vacacional, aguinaldo, intereses legales, daños y perjuicios preceptivos contra la referida Comuna. Alegaron en apretada síntesis, que son o han sido funcionarios de la demandada entre los años 2002 a la fecha y reclaman por el incumplimiento de la normativa vigente. De acuerdo con lo previsto por el artículo 32 del decreto 21/01 de la Junta Departamental de Canelones, que refiere al Presupuesto Quinquenal, se ubicó el art. 8 literal D, el que específicamente dispuso “para los ejercicios 1996, 1997, 1998 y 1999 los aumentos se realizarán en los meses de enero, mayo y septiembre y serán equivalentes hasta el incremento del índice de precios al consumo del cuatrimestre inmediato anterior”. El presupuesto fue observado por el Tribunal de Cuentas dado que los funcionarios públicos reajustaban en forma semestral sus salarios, mientras que por imperio de esa norma los funcionarios de la Comuna pasarían a tener reajustes cuatrimestrales. A los efectos de subsanar tal observación se dictó por parte de la Junta Departamental el decreto 25/95 por el cual se dispuso “agrégase al art. 8º el siguiente literal: c- los aumentos precedentemente dispuestos estarán limitados en función de las disponibilidades de Tesorería”. En el período de gobierno departamental 2000-2005 se aprobó el nuevo presupuesto y mantuvo el mismo numeral sin modificaciones. Hasta enero de 2002 los salarios se ajustaban en la forma prevista por el presupuesto (aumentos salariales del 100% de la variación del IPC del cuatrimestre inmediato anterior. A partir de mayo de 2002, dichos aumentos no fueron derogados por la Comuna, como se venía haciendo en estricto cumplimiento de la normativa vigente, de tal forma que se ha configurado una deuda, la cual no fue abonada en tiempo y forma. Efectúan liquidaciones indivi-duales desde diciembre de 2003 a mayo de 2005 y solicitan como daños y perjuicios el máximo legal permitido del 50% de los previstos en el Ley No. 10.449. II.- Por Sentencia Definitiva Nº 21/2018, dictada el 21 de marzo de 2018, el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Canelones de 3º Turno, falló: “Ampárase parcialmente la demanda y en su mérito, condénase a la demandada a abonar a los actores las diferencias salariales generadas e incidencias pretendidas, las que se deberán determinar en vía incidental de liquidación de sentencia. Las sumas condenadas se cuantificarán, en etapa de liquidación de sentencia, sobre la base de la disponibilidad de tesorería constatada. Rechazando el Daño pretendido. Sin especial condena en costas y costos, debiendo abonarse en el orden causado. Consentida o ejecutoriada, cúmplase y oportunamente archívese. Honorarios fictos $75.000. Notifíquese personalmente” (fs. 1056/1076). III.- Por Sentencia Definitiva individualizada como SEF 0006-000093/2019, dictada el 5 de junio de 2019, el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 6º Turno, falló: “Revócase la sentencia definitiva de primera instancia y en su lugar, desestímase la demanda. Sin especiales sanciones causídicas en el grado. Oportunamente, devuélvase va la sede de origen (fs. 1129/1141). IV.- El representante de la parte actora interpuso recurso de casación (fs. 1144/1151 vta.). V. - Conferido traslado del recurso de casación, fue evacuado por la parte demandada solicitando que se declare inadmisible el recurso interpuesto por carecer de los requisitos necesarios para su procedencia (fs. 840/845). VI .- Recibidos los autos por la Corte (fs. 1164), por Decreto Nº 1929/2019 se dispuso el pase a estudio y autos para sentencia (fs. 1165 vta.). CONSIDERANDO: 1.- La Suprema Corte de Justicia, por mayoría integrada por los Sres. Ministros, Dres. Eduardo Turell, Elena Martínez y Tabaré Sosa Aguirre, desestimará el recurso de casación interpuesto. 2.- En autos resultan aplicables `mutatis mutandi´ las consideraciones efectuadas en la Sentencia No. 1.091/2019 que a continuación se transcriben: “ Marco normativo aplicable al subexamine . Atento a que el presente reclamo salarial gira en torno a la interpretación de diversas disposiciones normativas, resulta de suma utilidad relacionarlas brevemente. El Decreto Departamental No. 22/1995 en su art. 8 lit. d) previó que los aumentos para los ejercicios 1996, 1997, 1998 y 1999 se realizarían en los meses de enero, mayo y setiembre, y serían equivalentes hasta el incremento del IPC del cuatrimestre inmediato anterior (fs. 1010 vto.). El Tribunal de Cuentas de la República, por resolución de fecha 11 de diciembre de 1995, observó el Presupuesto Quinquenal de la Intendencia Municipal de Canelones. En el Considerando VII) de la resolución, el Órgano expresó que conforme a lo dispuesto en el art. 86 de la Constitución, los salarios debían estar determinados en la norma presupuestal, por lo que además de un límite máximo (IPC) debía agregarse un parámetro objetivo (por ejemplo, las disponibilidades de Tesorería) para determinar cuál sería el porcentaje de aumento en cada oportunidad (ver fs. 1015-1016 vto., especialmente fs. 1016 y fs. 1036). Ante ésta y otras observaciones, la Junta Departamental de Canelones, por Decreto Departamental No. 25/1995, de fecha 14 de diciembre de 1995, en su art. 2 dispuso la agregación del literal `e´ al art. 8 del Decreto Departamental No. 22. En el aditivo mencionado, la Junta estableció que los aumentos precedentemente dispuestos estarían limitados en función de las disponibilidades de Tesorería (fs. 1023). Por Decreto Departamental No. 65/2004, de fecha 2 de julio de 2004, la Junta Departamental de Canelones interpretó el art. 8 del Decreto Departamental No. 22 del 16 de noviembre de 1995 (en la redacción dada por el Decreto Departamental No. 25 de fecha 14 de diciembre de 1995) en el sentido de que la Administración debía indefectiblemente otorgar aumentos en los meses de enero, mayo y setiembre, quedando facultada sólo a determinar el porcentaje del aumento y con las limitaciones establecidas (fs. 1025). IV) En cuanto al mérito , como se adelantó, a juicio de los Sres. Ministros que integran la mayoría, aunque por fundamentación disímil, el recurso no puede prosperar. V) Para el Sr. Ministro Dr. Turell, la demanda no puede ser amparada por cuanto los accionantes no agotaron la vía administrativa. En efecto , aun cuando el punto ya fue resuelto (fs. 340-347 y 386-394) y no es causal de agravio, a criterio del Sr. Ministro, igualmente el agotamiento de la vía administrativa resulta materia relevable de oficio por lo que puede ingresarse a su estudio por la vía del art. 216 C.G.P., aún cuando no se haya expresado agravio por las partes (Cf. VESCOVI, Enrique y Otros en ´Código General del Proceso comentado, anotado y concordado´, T. 6, Ed. Abaco, Buenos Aires, 2000, pág. 312), por tratarse de un requisito previo que constituye un presupuesto procesal de este (cf. ABAL OLIÚ, Alejandro, ´Curso sobre el C.G.P. del I.U.D.P.´, T. II, FCU, 3ª Ed., 1992, págs. 66-68; TARIGO, Enrique `Lecciones de Derecho Procesal Civil según el Nuevo Código´, T. II, FCU, 1ª Ed., 1994, págs. 343-344; BARRIOS DE ANGELIS, Dante, `Introducción al Proceso´, Ediciones IDEA, 1980, págs. 184-185 y `El proceso civil´, Vol. II, Ediciones IDEA, 1990, págs. 24-26; KLETT, Selva, `Proceso Ordinario en el Código General del Proceso´, T. II, FCU, 1ª Ed., págs. 144-145). En este sentido y, en casos análogos al de autos, el Sr. Ministro ya ha tenido oportunidad de pronunciarse integrando el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 4to. Turno, en términos que considera oportuno reeditar: `Si bien la acción se propuso en naturaleza de pretensión remuneratoria debe ser categorizada en calidad de reparatoria, porque, en esencia, propone la ilicitud del acto administrativo a través del que el Intendente Municipal, según compe-tencia atribuida por el art. 8 del Decreto Departamental No. 22/95, adecuó las retribuciones de los funcionarios municipales, para el caso según disponibilidades de tesorería. Entonces, la Res. 2272 debió ser impugnada en vía administrativa y cuando el acto adquiriera la calidad de definitivo podría promoverse la acción reparatoria conforme arts. 309, 312 y 317 de la Constitución. (...) En consecuencia corresponde revocar la sentencia en el punto objeto de agravio y declarar la improponibilidad del proceso reparatorio por falta de agotamiento de la vía administrativa` (Cf. Sentencias Nos. 157/2007, 206/2007 y 129/2008, entre otras). Pues bien, a partir de lo señalado precedentemente y dado que los accionantes no recurrieron oportunamente las Resoluciones Nos. 2272/2002, 6006/2003, 294/2005 y 2725/2005, las cuales establecieron los incrementos de las retribuciones de los funcionarios municipales según disponibilidades de tesorería, a juicio del Sr. Ministro Dr. Turell, su pretensión no puede progresar. VII) Agravios relativos a la errónea interpretación de las normas presupuestales . Los recurrentes señalaron que la sentencia impugnada no realiza una interpretación acorde a las normas que rigen el sistema general de interpretación de la ley. Y, en particular, que la solución a la que arriba la Sala impide la aplicación de la norma válida y eficaz. No les asiste razón. En primer lugar, la escasa batería argumental de los recurrentes gira en torno a considerar que la Intendencia Municipal de Canelones tenía la obligación de otorgar los aumentos de salarios del 100% de variación del IPC del cuatrimestre anterior, a partir del 1º de mayo de 2002 al 31 de diciembre de 2005. Sin embargo, a poco que se examina la normativa que regula los incrementos y el régimen presupuestal de los Gobiernos Departamentales, se advierte que los aumentos de salarios no dependían únicamente del IPC, sino que el gasto, para concretarse, estaba `vinculado´ o `atado´ a las `disponibilidades de tesorería´. Cabe preguntarse ¿qué quiere decir disponibilidades de tesorería? Pues bien, más allá de los términos técnicos desde el punto de vista de la contabilidad y a los que refiere el perito actuante en su dictamen (fs. 1122-1123), lo cierto es que la modificación introducida por el Decreto Departamental No. 25/1995 fue dictada en respuesta a la observación del Tribunal de Cuentas de la República por considerar que los eventuales incrementos de salarios debían estar respaldados por recursos con que pudieran ser cubiertos. De ahí que se planteó, a título enunciativo en la observación, un parámetro objetivo de `disponibilidades de tesorería´, en base a las posibilidades económico-financieras de la Comuna. Pero, además, no se puede perder de vista que las limitantes de disponibilidades financieras previstas en el Decreto Departamental no son las únicas, sino que existen otras que provienen de la normativa presupuestal constitucional. En efecto, el art. 225 de la Constitución de la República consagra el principio de equilibrio presupuestal, estando expresamente vedado al legislador departamental aprobar proyectos que signi-fiquen déficit. Esta regla fiscal prevista en la Carta parte de la idea de un presupuesto adecuado que, cuando se formula, debe estar siempre equilibrado, en el sentido de que, el monto de sus gastos debe igualar exactamente al de los recursos para financiarlos (Cf. MARGULIES, Isaac y VIDAL, Martha: `La Administración Financiera y la Contabilidad en el Sector Público del Uruguay´, FCU, 1ª Ed., Montevideo, 2001, págs. 112 y 113). Sucede que, en el subexamine, la contingencia de otorgar aumentos salariales se subordinó a las posibilidades financieras reales para atender tal erogación. En tanto, como señaló el perito actuante en su fundado dictamen, la situación económico-financiera de la Intendencia Departamental de Canelones en los períodos que abarcan el reclamo fue deficitaria. En tal sentido, señaló el Cr. Alberto Cotro Souto que: `...se puede apreciar en los años 2002, 2003 y 2004 los resultados anuales de la Intendencia Municipal de Canelones arrojan un importante déficit del orden en promedio de más de $400.000.000 pesos anuales, mientras que en el año 2005 arroja un superávit de 36.540.071, una cifra bastante menor que los déficits de los años anteriores. Por lo expuesto, el resultado acumulado del período es notoriamente deficitario. (...) De ello se desprende que sin haber otorgado el aumento la Intendencia a fin de cada año presenta un déficit acumulado. Si bien en la exposición se ve que en el año 2005 hay un Superávit, este no logró ser tal como para cubrir el déficit que venía de años anteriores´ (fs. 1128-1129). Luego, en audiencia, fue interrogado por la Sede si al cierre de los ejercicios 2002-2005 había disponibilidad para otorgar los aumentos sin que aumentara el déficit. Ante ello, contestó: `No, no había tal posibilidad, todo incremento salarial aumenta el déficit´ (fs. 1159). A juicio de los Sres. Ministros Martínez y el redactor, resulta equivocado considerar que, mecánicamente y sin importar la estabilidad financiera de la Comuna, deban otorgarse los aumentos salariales. Justamente, porque los recurrentes estiman que el único requisito previsto para la generación del derecho al aumento es la variación del IPC. La interpretación propugnada por la recurrente se basa en el incorrecto alcance que se le brinda al Decreto Departamental No. 65/2004, de fecha 2 de julio de 2004. Norma en la que la Junta Departamental de Canelones interpretó el art. 8 del Decreto Departamental No. 22 del 16 de noviembre de 1995 en la redacción dada por el Decreto Departamental No. 25 de fecha 14 de diciembre de 1995, en el sentido de que la Administración debía indefectiblemente otorgar aumentos en los meses de enero, mayo y setiembre quedando facultada sólo a determinar el porcentaje del aumento y con las limitaciones establecidas (fs. 1025). Como bien relevó la Sala al invocar antecedentes jurisprudenciales de su Homólogo de 1er. Turno (Sentencias Nos. 15/2017 y 135/2018; en idéntico sentido del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2do. Turno Sentencia No. 151/2016), la interpretación posterior realizada por el legislador departamental mantuvo vigentes las `limitaciones establecidas´ para el otorgamiento de los aumentos. Así, señaló el órgano de alzada en términos plenamente compartibles que: `...los aumentos dispuestos en el art. 8º de la norma multicitada se encontraban limitados en función de las disponibilidades de Tesorería, lo que no es incompatible con el Decreto No. 65/2004 de la Junta Departamental de Canelones que remarca que el porcentaje del aumento se realiza ‘con las facultades establecidas’; por lo que un argumento piedeletrista que intenta relacionar el ‘giro disponibilidades de Tesorería’ solamente con el incremento de Índice de Precios al Consumo correspondiente al cuatrimestre inmediato anterior, no es de recibo´ (fs. 1249-1250). VIII) Agravios relativos a la aplicación de la teoría de los actos propios . Expresaron los impugnantes que les causa agravio el hecho de que la Sala no analizara la conducta de la demandada, esto es, que durante el período legalmente previsto para los ajustes (2002-2005) la Comuna otorgó parte de ellos (fs. 1256 vto.). Pues bien, en este punto, a juicio de los Sres. Ministros, la plataforma fáctica invocada y el agravio articulado es abiertamente extemporánea. Ello, por cuanto los actores en su acto de proposición inicial nada explicitaron con suficiencia y precisión acerca de la conducta contradictoria de la Administración. Simplemente en la demanda incorporaron un recuadro con fechas de aumentos, los porcentajes a aplicar cuatrimestralmente y los aplicados por la Intendencia, sin ningún tipo de explicación o aclaración (fs. 111). No existe una elucidación de cómo y en qué circunstancias ocurrieron los hechos alegados y sobre los que se asienta el reclamo en este punto. Como señalan Vescovi y Otros, en referencia a la teoría de la sustanciación, la demanda debe contener una relación circunstanciada de los hechos que originaron el derecho que se alega y necesaria para fundamentar el petitum. Esta teoría parte de la base de que una pretensión procesal solo puede fundarse en hechos; si el actor desea obtener buen éxito debe exponer en la demanda los antecedentes de hecho de los que surja la relación jurídica litigiosa, así como aportar la suma de los hechos constitutivos. La mención ordenada de los que sean importantes tiene superlativo interés para identificar el proceso (VESCOVI, Enrique y Otros: `Código General del Proceso. Comentado, anotado y concordado´, T. 3, Ábaco, Montevideo, 1995, págs. 95 y 96; en la jurisprudencia de la Corte véanse, a guisa de ejemplo, las Sentencias Nos. 857/2017, 213/2016, 189/2016, 1.429/2011, entre muchas otras). Por tanto, mal podía ahora en esta etapa la Corporación examinar un agravio que se asientan sobre una plataforma fáctica que, en los actos de proposición, no fue invocada”. Con tales antecedentes, corresponde en definitiva, desestimar el recurso de casación interpuesto por la actora. 4.- La correcta conducta procesal de ambas partes determina que las costas y los costos de la presente etapa se distribuyan en el orden causado (art. 688 del C. Civil y arts. 56.1 y 279 del C.G.P.). Por los fundamentos expuestos y las normas citadas, la Suprema Corte de Justicia, FALLA : DESESTÍMASE EL RECURSO DE CASACIÓN INTERPUESTO POR LA PARTE ACTORA, SIN ESPECIAL CONDENACIÓN PROCESAL. HONORARIOS FICTOS 20 B.P.C. NOTIFÍQUESE A DOMICILIO Y, OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE. Sra. MINISTRA DRA. BERNADETTE MINVIELLE DISCORDE: por los mismos fundamentos que expresará el Sr. Ministro Dr. Tosi a continuación. Sr. MINISTRO DR. LUIS TOSI DISCORDE , por cuanto que corresponde acoger parcialmente el recurso de casación interpuesto y, en su mérito, anular la sentencia impugnada en cuanto desestimó la pretensión de condena al pago de las diferencias suscitadas por el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto de la Junta Departamental de Canelones N° 22 del 16 de noviembre de 1995, por el período 1º de mayo de 2002 a 31 de diciembre de 2005. En su lugar, correspondería acoger parcialmente la demanda y, en su mérito, condenar a la demandada al pago a los actores de las diferencias suscitadas por el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto de la Junta Departamental de Canelones N° 22, del 16 de noviembre de 1995, por el período 1º de mayo de 2002 a 31 de diciembre de 2005, de acuerdo con las pautas que serán indicadas. En tal sentido, me remito a la discordia expresada en la Sentencia No. 1.091/2019 en la que señalé, en consideraciones que resultan aplicables, “mutatis mutandi”, al presente caso : “I) Respecto al agotamiento de la vía administrativa . En primer lugar, no tengo el honor de compartir la posición sustentada por el Sr. Ministro Dr. TURELL en la sentencia a la que arriba la mayoría, en lo que respecta a la exigencia del agotamiento de la vía administrativa. Sobre el punto, indica el referido colega que corresponde relevar de oficio la falta de agotamiento de la vía administrativa y, en consecuencia, desestimar el recurso de casación en base a dicho fundamento, por entender que debió desestimarse la demanda en función de dicho extremo. A mi juicio, ello no resulta procedente, por cuanto: A) No estamos ante un proceso reparatorio patrimonial, en el que los accionantes peticionen la indemnización de los daños y perjuicios derivados de un acto administrativo, sino ante un proceso por cobro de pesos, en el que los funcionarios piden que la Administración cumpla con lo dispuesto en una norma con fuerza de ley en su jurisdicción, cuya correcta ejecución se ha omitido. Dicha acción no tiene naturaleza reparatoria o indemnizatoria; en consecuencia, no le resulta aplicable lo dispuesto en el art. 312 de la Constitución de la República (Cfme. CASSINELLI MUÑOZ, H., `Pago de haberes atrasados no tiene naturaleza indemnizatoria´, en R.D.J.A. , T. 77, págs. 46 y ss. y también en Derecho Constitucional y Administrativo , La Ley Uruguay, Montevideo, 2010, pág. 1103; véase asimismo la discordia de la Ministra Dra. MINVIELLE y del Ministro integrante Dr. FRANÇA en la Sentencia de la Suprema Corte de Justicia No. 1.829/2017). B) Sin perjuicio de lo anterior, aun si se entendiera que estamos ante una acción reparatoria patrimonial contra el Estado, considero que no corresponde exigir el previo agotamiento de la vía administrativa para el hábil ejercicio de tal pretensión. Sobre el punto, cabe remitir a la posición expuesta por los Sres. Ministros Dres. MINVIELLE y CHEDIAK en la Sentencia de la Suprema Corte de Justicia No. 2.029/2017, entre muchas otras. II) En cuanto a la infracción de la norma departamental, con fuerza de ley en su jurisdicción, que impone el reajuste de los salarios de los funcionarios de la Intendencia en forma cuatrimestral . La actora sostuvo que la Sala aplicó erróneamente la norma departamental, con fuerza de ley en su jurisdicción, que consagra el derecho de los funcionarios al reajuste cuatrimestral de sus salarios de acuerdo con las disponibilidades de tesorería (artículo 8 literales “d” y “e” del decreto de la Junta Departamental N° 22/1995, del 16 de noviembre de 1995, en la redacción dada por el decreto departamental N° 25/1995 del 14 de diciembre de 1995). La accionante sostuvo al respecto que la normativa aplicable alude a una condición objetiva para cumplir con los ajustes salariales: la disponibilidad de tesorería. Adujo que se exige como única condición para su otorgamiento la disponibilidad de tesorería, independientemente del pasivo o superávit. La norma presupuestal no refiere, ni a liquidez, ni a déficit, tan solo refiere a una exigencia objetiva que es la disponibilidad de tesorería que, en el caso, quedó acreditado que existía en las fechas en las que se debieron otorgar los aumentos. A su vez, expuso que la Comuna no estaba facultada a abonar un porcentaje inferior al 100%, sino que debió otorgar a los actores los aumentos salariales del 100% del IPC a cuatrimestre vencido, entre mayo de 2002 y diciembre de 2005. A mi juicio, le asiste parcialmente razón en su agravio. II.I) El alcance de lo dispuesto en el artículo 8 literales `e´ y `d´ del Decreto Departamental No. 22/1995 . Ésta es la cuestión jurídica medular para resolver el caso planteado, respecto de la cual, me aparto del parecer de la Sala, así como del criterio sostenido por la mayoría de la Corporación. Ello por cuanto considero que, efectivamente, la Administración demandada aplicó erróneamente el artículo 8 literal `d´ del Decreto Departamental de Canelones No. 22/1995, con la adición que le hiciera el artículo 2 del Decreto Departamental No. 25/1995 -por la cual se agregó el literal `e´-. Se establece en el artículo 8, literales `d´ y `e´ del Decreto Departamental No. 22/1995: `d) (...) los aumentos se realizarán en los meses de Enero, Mayo y Setiembre y serán equivalentes hasta el incremento del Índice de Precios al Consumo del cuatrimestre anterior. e) Los aumentos preceden-temente dispuestos estarán limitados en función de las disponibilidades de Tesorería´ . Cabe recordar que esta disposición, que está contenida en el presupuesto quinquenal del Gobierno Departamental de Canelones 1995-1999, es aplicable al período reclamado en virtud de lo establecido en el artículo 32 del Decreto Departamental No. 21/2001, de 21 de mayo de 2001 (presupuesto quinquenal 2001-2005). Considero que el alcance de esta norma es claro. Respecto de los funcionarios del Gobierno Departamental de Canelones, la disposición los coloca en dos situaciones jurídicas: (i) son titulares de un derecho subjetivo a recibir un aumento cuatrimestral, con un importe máximo que establece la norma; y, al mismo tiempo, (ii) son titulares de un interés legítimo a que ese aumento se fije, con el límite referido (el incremento del IPC en el cuatrimestre anterior). En función del contenido y régimen de cada una de esas situaciones jurídicas, cabe advertir la procedencia parcial de la pretensión ejercida. II.II) Contenido y alcance del derecho subjetivo de los actores . Lo dispuesto en el artículo 8, literales `d´ y `e´, hace a los accionantes titulares de un derecho subjetivo al aumento, en forma cuatrimestral. Dicho derecho subjetivo al aumento está sometido únicamente a las condiciones establecidas en el artículo 8: (1ª) el incremento no puede superar la variación del IPC en el cuatrimestre anterior]; y (2ª) el aumento está limitado en función de `las disponibilidades de Tesorería´. Cabe precisar que este derecho subjetivo de los accionantes no supone un derecho al cobro cuatrimestral de un aumento equivalente al incremento del IPC en el cuatrimestre anterior, como se ha afirmado por la parte actora en su demanda (fs. 110 vto.). No es ése el contenido o alcance de su derecho. La norma establece un `techo´ para el aumento: el incremento del IPC en el cuatrimestre anterior a la fecha del aumento; sin embargo, no establece un `piso´, siendo patente de los términos del literal `d´ transcripto que la determinación del concreto importe del aumento será fijado discrecionalmente por la Administración. En efecto, la referida disposición preceptúa que el importe del aumento podrá llegar a ser equivalente, como máximo, `hasta el incremento del Índice de Precios al Consumo del cuatrimestre anterior´ . Por ello, es improcedente pretender que el aumento sea fijado por el Poder Judicial en su guarismo máximo; ello carece de respaldo jurídico, como desarrollaré a continuación al considerar el contenido del interés legítimo de los accionantes. La determinación concreta del importe del aumento debido compete exclusivamente al Intendente Departamental, gozando al efecto de discrecionalidad; ningún Tribunal está habilitado para sustituir al órgano administrativo en la determinación del monto. Hay un margen de apreciación a raíz de la discrecionalidad conferida que, principio de separación de poderes mediante, es exclusivo del órgano administrador. En tal sentido, ha señalado el Prof. CAJARVILLE: `(...) si una norma impone a la Administración como debido un comportamiento favorable a otro sujeto, éste es en principio titular de un derecho subjetivo. Pero puede ocurrir que imponiéndose como debido a la Administración un comportamiento determinado favorable a otro sujeto, el ordenamiento jurídico no proporcione a éste la acción adecuada para obtener su satisfacción, porque ella sólo puede lograrse con el dictado de un acto de la Administración y el juez no está habilitado para dictarlo en su lugar (...)´ (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, `Apuntes sobre el concepto de ‘interés legítimo’ en la Constitución uruguaya´, en Revista de Derecho Público , No. 41, FCU, 2012, pág. 26). En la misma línea, se ha dicho por otra muy autorizada opinión: ` La Administración tiene, pues, libertad de elegir dentro de los márgenes previamente definidos una solución u otra dentro de las varias, pocas o muchas, que en cada caso concreto de que se trate se le presenten como posibles. En eso consiste (...) su poder discrecional, en cuyo ejercicio no puede el juez sustituirla´ (Cfme. FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Discrecionalidad, Arbitrariedad y Control Jurisdiccional, Palestra Editores, Lima, 2006, pág. 391; el subrayado no pertenece al original). Sin embargo, para lo que el Intendente Departamental no goza de discrecionalidad, es para el otorgamiento del aumento, el cual, de verificarse la condición prevista en el literal `d´ del artículo 8 multicitado y con la limitante cuantitativa previamente referida -no superar el incremento del IPC en el cuatrimestre anterior- debe otorgar en las fechas previstas en la norma. Tal hacer le está impuesto por la norma, constituyendo un deber a cuyo cumplimiento puede y debe ser condenado. En el caso, surge de autos que las dos condiciones para que la Intendencia deba disponer el aumento se cumplieron en esta causa. En efecto, los accionantes pretendieron que se condenara al pago de los reajustes por variación del IPC en el cuatrimestre anterior, por lo cual se cumplió con la primera condición referida: se peticionó un aumento dentro del límite previsto en la norma. Y también se cumplió con la segunda condición: a la fecha en que la norma impone dar los aumentos había `disponibilidades de Tesorería´. Ciertamente, así surge del informe pericial producido en autos por el Cdor. Alberto COTRO SOUTO ( vide : pericia a fs. 1124/1125 y respuesta dada por el perito en audiencia, ante la pregunta relativa a si había disponibilidades de tesorería en el período 2002-2005, a fs. 1160). Por lo tanto, siendo indiscutible la titularidad del derecho subjetivo referido, ello sí habilita a sus titulares a obtener la condena del Gobierno Departamental demandado al hacer pretendido: disponer el aumento de los salarios en las fechas previstas, dentro de las condiciones previstas en los literales `d´ y `e´ referidos. II.III) En cuanto al contenido y alcance del interés legítimo derivado de los actores . Amén del derecho subjetivo que viene de analizarse, los accionantes son también titulares de un interés legítimo a que la Administración cuantifique el guarismo del aumento en un importe no superior al máximo establecido por la propia norma. Como fuera anteriormente señalado, la situación jurídica en la que se encuentran los funcionarios en relación a la concreta cuantifica-ción del guarismo de aumento es diversa a la que aquéllos se encuentran en relación a la disposición del aumento. Son titulares de un interés legítimo a que la Intendencia cuantifique el aumento en el mayor valor posible, con el límite ya señalado, porque la norma establece, con total claridad, que es el Intendente quien debe cuantificarlo discrecionalmente, con la única limitación de no superar el incremento del IPC en el cuatrimestre anterior a la fecha del aumento. Por ello, los accionantes no pueden obtener la condena peticionada, al pago de cierta cifra concreta, ya que su determinación debe ser fijada, únicamente, por la Intendencia. Tal como enseña CAJARVILLE, con su habitual fineza jurídica: ` Cuando existe un interés legítimo, su titular pretende o puede legítimamente pretender de una entidad estatal determinado comportamiento que le es favorable, pretensión que no es arbitraria sino fundada en reglas de derecho que configuran su situación jurídica frente a esa entidad (...) La pretensión habilitada por aquellas normas que configuran la situación del titular frente a la entidad estatal puede ser legítimamente satisfecha, porque el comportamiento a que se refiere es arreglado a derecho [en el caso: dar el mayor aumento previsto por la norma, el equivalente a la variación del IPC] , de lo contrario el interés sería ilegítimo. Pero a diferencia de la hipótesis de derecho subjetivo, esa satisfacción no es jurídicamente necesaria (...) la pretensión del titular del interés puede ser legítimamente satisfecha, pero también legítimamente puede ser insatisfecha. (...) Si existe más de un comportamiento arreglado a derecho en relación con la pretensión, quiere decir que su satisfacción depende del ejercicio de una potestad discrecional (...) Si existe discrecionalidad, la juris-dicción debe abstenerse de condenar a la entidad estatal a cumplir uno u otro de los comportamientos legítimos posibles. Por lo tanto, no caben en el caso acciones de condena que conduzcan a imponer un hacer concreto pretendido por el promotor [en el caso: condenar al pago de un aumento equivalente al incremento del IPC]´ (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, ob. cit., pág. 25). En definitiva, la pretensión de condena por concepto de aumento de un importe equivalente al máximo previsto por la norma no puede recibirse, ya que la determinación concreta de a cuánto asciende el aumento corresponde, de regla, únicamente al Intendente. II.IV) Conclusión . A modo de conclusión, por las razones referidas, considero que el agravio por la errónea aplicación de la norma departamental que impuso al Gobierno Departamental de Canelones aumentar cuatrimestralmente el salario de sus funcionarios, es de parcial recibo. III) En cuanto a las razones esgrimidas por la Sala para desestimar la pretensión . Como fuera adelantado, no tengo el honor de compartir la argumentación de la distinguida Sala Civil de 7mo. Turno, y por razones de lealtad argumentativa, fundo mi discrepancia. Básicamente, el órgano de alzada consideró que el proceder de la Intendencia Departamental de Canelones `(...) fue correcto y acorde a Derecho, habiendo dispuesto los aumentos salariales dentro del período de reclamo 2002 a 2005 (...) conforme a las disponibilidades de Tesorería o financieras del caso, con independencia de si las disponibilidades debían examinarse en función de un déficit en concreto o de un déficit acumulado´ (fs. 1247). La Sala precisó que debían contemplarse `(...) los derechos de los trabajadores departamentales con los equilibrios fiscales y presupuestales, armonizando plausiblemente las normas vigentes en la materia. (...) El artículo 8° literal ‘e’ (del Decreto Departamental) No. 22/1995 había establecido que los aumentos salariales estarían limitados a las disponibilidades de Tesorería, lo que iba de acuerdo con los arts. 86 y 225 de la Constitución nacional que en cuanto corresponde, determinan la imposibilidad de que los Gobiernos Departamentales aprueben presupuestos deficitarios, comportamiento correcto que no fue modificado por normas posteriores´ (fs. 1247). Agregó el Tribunal que `(...) al estar supeditados los aumentos salariales a criterios objetivos como las disponibilidades de Tesorería y el déficit acumulado, los mismos debían ser sustentables, sin agravar la situación financiera de la Comuna ni comprometerla aún más económicamente´ (fs. 1248). Respecto a los argumentos que vienen de citarse, cabe plantear una serie de objeciones. III.I) Primera objeción: La argumentación de la Sala desconoce la imperatividad de ciertas normas departamentales . Una norma contenida en un decreto departamental con fuerza de ley en su jurisdicción, como lo es la multicitada que estableció el aumento de los salarios de los funcionarios de la Comuna canaria cuatrimestralmente, tiene valor y fuerza de ley, es imperativa y su aplicación no queda sujeta a la voluntad de las partes o al criterio de un Tribunal, mientras no sea declarada inconstitucional en el caso concreto y por la Suprema Corte de Justicia. Es una norma válida y vigente, que goza de la misma fuerza imperativa de una ley nacional y, como tal, debe acatarse. Si alguien entiende que esa norma es inconstitucional, deberá plantear el correspondiente proceso de inconstitucionalidad, mas no puede desaplicarla por sí y ante sí. III.II) Segunda objeción: No puede validarse el criterio interpretativo de la Sala según el cual, cuando la norma condiciona el aumento a `las disponibilidades de Tesorería´, este concepto debería leerse como comprensivo de la ausencia de `déficit acumulado´ y del no agravamiento de la `situación financiera de la Comuna´ . Al respecto, huelga indicar que en la sentencia atacada, la Sala valida el criterio interpretativo según el cual, cuando el Decreto Departamental No. 22/1995 en su artículo 8 literal `e´ condiciona el aumento a ` las disponibilidades de Tesorería´ , tal concepto debería leerse como comprensivo de la ausencia de ` déficit acumulado´ y del no agravamiento de la ` situación financiera de la Comuna´ ( vide : fs. 1248). A mi juicio, la interpretación que se realiza de la norma no se compadece con su tenor literal, ni con la finalidad del Gobierno Departamental que la creó. El concepto de `disponi-bilidades´ es un concepto técnico y normativo, cuyo significado no está alejado del que coloquialmente se le reconoce. El diccionario de la Real Academia Española lo define como ` Fondos disponibles en un momento dado´ . En este expediente, el Perito Contable actuante, Cdor. Alberto COTRO SOUTO, señaló que el Decreto No. 103/991, relativo a la formulación de estados contables uniformes, definía a las `disponibilidades´ de esta forma: ` Las existencias de dinero, los cheques, giros a la vista bancarios, depósitos bancarios (cuentas corrientes, cajas de ahorro en caso de no existir limitaciones para retirar fondos, depósitos a plazo fijo, si pueden retirarse aún con pérdida de los intereses) u otros valores que tengan las características de liquidez, certeza y efectividad en moneda nacional y extranjera´ . En tal sentido, señaló que para determinar ` la disponibilidad de Tesorería de la Intendencia Municipal de Canelones (...) se deberán tener en cuenta los ingresos en poder efectivo a las fechas de corte de los períodos analizados´ (fs. 1122). De acuerdo con lo señalado por el perito, es erróneo equiparar el concepto de `disponibilidades´ a `déficit presupuestal´, o consi-derar al primero comprensivo del segundo. El razonamiento de la Sala hace rememorar la actitud del Poder Ejecutivo que promovió el aumento de salario de los Ministros de Estado y que desencadenó el sonado conflicto salarial del Poder Judicial hace pocos años. El razonamiento vendría a ser el siguiente: `Mi intención no es la que se reflejó en la norma finalmente sancionada, ya que únicamente quería aumentar el salario de los Ministros de Estado´. Tal razonamiento no es jurídicamente acertado: si la norma no condicionó el aumento a la inexistencia de déficit, mal puede hacerlo luego el intérprete. Por otra parte, cabe considerar que, como es notorio, los Gobiernos Departamentales y el propio Estado Central presentan desde muy larga data constantes déficits presupuestales. El perito actuante consignó el muy cuantioso déficit presupuestal que padece la Intendencia de Canelones desde larga data (fs. 1127/1128). En ese contexto, cabe preguntarse cómo es posible pensar que el aumento dispuesto en favor de los funcionarios estaba condicionado -pese a que la norma NO lo dice- a la inexistencia de un déficit que siempre existió. ¿Es razonable llegar a un resultado interpretativo como el que validó la Sala, conforme al cual se habría sancionado una norma, disponiendo un aumento salarial, que nunca sería aplicable, porque el déficit siempre existió y existe? Sería una norma absurda y una afrenta al sentido común. III.III) Tercera objeción: El hecho de que el otorgamiento de los aumentos pretendidos implique agravar el déficit del Gobierno Departamental de Canelones en nada incide en la licitud o constitucio-nalidad de lo pretendido . A mi juicio, y en disonancia con lo sostenido por los órganos de mérito, el hecho de que el otorgamiento de los aumentos pretendidos por los funcionarios departamentales implique agravar el déficit del Gobierno Departamental de Canelones, como lo constató el perito actuante, en nada incide en la licitud o constitucionalidad de lo pretendido. La norma constitucional que se reputa violada es la contenida en el artículo 225 de la Carta, en cuanto establece: ` Las Juntas Departamentales sólo podrán modificar los proyectos de presupuestos para aumentar los recursos o disminuir los gastos, no pudiendo prestar aprobación a ningún proyecto que signifique déficit (...)´ (el subrayado no es original). Esta norma está inequívo-camente dirigida al legislador departamental y regula el momento de creación del presupuesto departamental, vedándole aprobar un proyecto de presupuesto que impli-que déficit. Por ello, aun cuando se hubiera aprobado un presupuesto que significara déficit, ello resultaría irrelevante para resolver este caso, dado que la norma en cuestión no ha sido declarada inconstitucional en el subexamine , único supuesto que habilitaría a desconocer la obligatoriedad de una norma departamental con fuerza de ley en su jurisdicción, como la de marras. En este caso no está en juego el principio de equilibrio presupuestal. III.IV) Cuarta objeción: El razonamiento de los órganos de mérito, conforme al cual no puede conferirse el aumento porque este genera déficit, lleva a conclusiones absurdas . Conforme viene de señalarse, lo que está vedado constitucionalmente es aprobar presupuestos con déficit; cuestión muy distinta es que, al momento de ejecutarse una norma presupuestal, su ejecución implique incrementar un déficit preexistente, como sucede en este caso. Siguiendo la lógica de estos razonamientos, en el marco del déficit acumulado desde hace muchísimos años por el Gobierno Departamental de Canelones, todo gasto incrementa el déficit, lo que impediría cualquier gasto de la Intendencia, de cualquier entidad -desde pagar un rollo de papel higiénico hasta abonar cualquier partida salarial a un funcionario-, lo que es absurdo. En efecto, véase que el perito actuante consignó en su informe que el déficit acumulado en el año 2002 era de $U1.640.555.228 (fs. 1127). En definitiva, a mi criterio, se ha confundido el alcance de una norma constitucional que regula la creación del presupuesto con una cuestión atinente a un momento posterior: la ejecución presupuestal. Además, se dio un alcance a la expresión ` disponibilidades de Tesorería´ que no se ajusta al tenor de la disposición interpretada, ni a su definición desde la ciencia contable, ni a su definición normativa, ni a la finalidad de quienes la propusieron y aprobaron, ni al sentido común, ya que el alcance que se le confirió llevaría a la inaplicabilidad permanente de la norma, atento al déficit crónico de las cuentas departamentales. IV) Acogimiento parcial de la pretensión incoada por los actores en su demanda En función de lo expuesto en los capítulos anteriores, estimo que corresponde acoger el recurso de casación y anular parcialmente la sentencia impugnada. En su lugar, considero que corresponde acoger, en forma parcial, la demanda entablada, con los contenidos que explicitaremos a continuación. IV.I) Conforme emerge de la demanda de obrados, más concretamente de su exordio, los accionantes incoaron proceso ordinario `(...) para el cobro de adeudos generados por ajustes salariales impagos contra la citada, desde 1 de mayo de 2002 al 31 de diciembre de 2005 inclusive, daños y perjuicios, reajustes (Decreto-Ley No. 14.500), interés legal, hasta la fecha del efectivo pago´ (fs. 110). Asimismo, al describir su pretensión, los actores alegaron que ` La presente demanda consiste en: a- el reclamo del pago de las diferencias suscitadas por el incumplimiento, en la no aplicación de lo ordenado por el art. 8 Decreto de la Junta Departamental No. 22 del 16/11/95, en la redacción dada por el Decreto de la Junta Departamental No. 25 del 14/12/95 (...) , a partir del 1º de mayo de 2002 al 31 de Diciembre de 2005´ (fs. 110 vto.). A su vez, señalaron la interpretación que entienden correcta de esas normas, alegando que las disposiciones invocadas `(...) establecen la obligación de la demanda de otorgar aumentos salariales del 100% de la variación del Índice de Precios al Consumo del cuatrimestre inmediato anterior´ (fs. 110 vto.). Y en base a dicha interpretación de la normativa, cuantificaron las diferencias que, a su juicio, corresponde sean abonadas a cada uno de los accionantes (cuadro de fs. 111), y solicitaron en su petitorio 3º que se condene a la Intendencia demandada a abonar a los comparecientes los montos establecidos en dicho cuadro (fs. 114). Pues bien. A mi juicio, de acuerdo a las consideraciones vertidas en el capítulo II) de esta discordia, asiste parcialmente razón a los actores en su pretensión, en tanto: a) Efectivamente cuentan con un derecho (subjetivo) a que la demandada les pague las diferencias suscitadas por el incumplimiento de lo dispuesto en el art. 8 del Decreto de la Junta Departamental de Canelones No. 22 de fecha 16/11/1995, en la redacción dada por el Decreto de la Junta Departamental No. 25 de fecha 14/12/1995; b) En cambio, no tienen derecho (subjetivo) a que los aumentos salariales correspondientes a aquellas diferencias equivalgan al 100% de la variación del IPC en el cuatrimestre inmediato anterior, sino que cuentan exclusivamente con un interés legítimo a que el Intendente cuantifique discrecionalmente el monto de aquellos aumentos, con la única limitación de no superar el incremento del IPC en el cuatrimestre anterior a la fecha del aumento. IV.II) En base a lo expuesto, entiendo que los accionantes: i) No pueden obtener la condena peticionada al pago de cierta cifra concreta (primera parte del petitorio 3º, a fs. 114), ya que su determinación debe ser fijada, únicamente, por la Intendencia, no correspondiendo su fijación al Poder Judicial, por tratarse de una potestad discrecional de la Administración. ii) Sí pueden obtener la condena a que la Intendencia demandada les abone las diferencias por los aumentos de sueldo no otorgados, de acuerdo a los montos que discrecionalmente deberá fijar el Intendente, tomando en cuenta las limitaciones im-puestas por el art. 8 del Decreto de la Junta Departamental No. 22 de fecha 16/11/1995. Sobre este último punto, cabe señalar que los actores, en su petitorio 3º, no solicitaron expresamente que se condenara a la Intendencia demandada a abonar las diferencias, sino que pidieron directamente los montos que -a su juicio- les eran adeudados por la Comuna (fs. 114). Ahora bien. De acuerdo a una interpretación contextual de la demanda (Cfme. ODRIOZOLA, H. `Interpretación de la demanda´, Revista Judicatura , Año I, No. 10, Vol. II, Dic. 1976, págs. 245 y ss.), huelga entender que los accionantes efectivamente solicitaron la condena a la Intendencia a abonar las diferencias que correspondan por la no aplicación de lo ordenado por el art. 8 Decreto de la Junta Departamental No. 22 del 16/11/95, en la redacción dada por el Decreto de la Junta Departamental No. 25 del 14/12/95, por el período 1º de mayo de 2002 a 31 de Diciembre de 2005, lo que surge tanto del exordio obrante a fs. 110, como especialmente de la descripción de la pretensión, luciente a fs. 110 vto. iii) También debe abonarse a los actores las cantidades que los aumentos del sueldo base, a ser fijados por la Intendencia, generaron por su incidencia en los demás rubros salariales. El presente rubro fue peticionado expresamente por los actores en el literal c) del capítulo III de la demanda, a fs. 111, así como en el petitorio 4º, a fs. 114. iv) Tanto las diferencias relativas al sueldo base, como las correspondientes a las incidencias sobre los demás rubros, deberán ser abonadas, luego de la fijación discrecional por el Intendente del porcentaje que estime correspondiente, con más reajuste desde la fecha de exigibilidad de cada partida (Decreto Ley 14.500) e interés legal desde la fecha de la demanda. v) No corresponde acceder a lo peticionado por los actores en el literal b) del capítulo III de la demanda (fs. 111), así como en la segunda parte del petitorio 3º, esto es, que se falle `(...) determinando que el sueldo base que cada compareciente debe percibir a partir del 1° de enero de 2006, son los que surgen del literal b.- del presente ´ (fs. 114), pues de acuerdo a los conceptos previamente señalados, no corresponde al Poder Judicial establecer el sueldo base que debió abonarse a los funcionarios, por estar ello fuera de su órbita de competen- cia. En resumen, considero que debe acogerse parcialmente la pretensión incoada y, en su mérito, condenar a la Intendencia demandada al pago a los actores de las diferencias por los aumentos de sueldo no otorgados, de acuerdo a los montos que discrecionalmente deberá fijar el Intendente, tomando en cuenta las limitaciones impuestas por el art. 8 del Decreto de la Junta Departamental No. 22 de fecha 16/11/1995 y por el período 1º de mayo de 2002 a 31 de diciembre de 2005. Deberán abonarse tanto las diferencias relativas al sueldo base, como las correspondientes a las incidencias sobre los demás rubros salariales. Todo ello, con más reajuste desde la fecha de exigibilidad de cada partida (Decreto Ley No. 14.500) e interés legal desde la fecha de la demanda”.