Sentencia Definitiva N° 1.398/2019

Montevideo, veinte de noviembre de dos mil diecinueve VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “CUCCURULLO CONTRERAS, SILVANA Y OTROS C/ PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTRO – ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 733 DE LA LEY 19.355”, IUE: 1-83/2016. RESULTANDO : 1.- A fojas 56-82, en fecha 7 de noviembre de 2016, los actores individualizados en el exordio promueven Acción de Inconstitucionalidad del Artículo 733 de la Ley No. 19.355, promulgada el 19 de diciembre de 2015 y publicada en el Diario Oficial el 30 de diciembre de 2015, contra el Poder Ejecutivo, Presidencia de la República y el Poder Legislativo, en su carácter de funcionarios dependientes de la Dirección General del Registro de Estado Civil, Unidad Ejecutora 021. Relatan los antecedentes fácticos y normativos por cuyo mérito tienen interés directo, personal y legítimo para promover la presente acción, conforme a lo establecido en los artículos 258 de la Constitución de la República y 509 del Código General del Proceso. Estiman que la norma atacada se opone a lo establecido en los preceptos consignados, dado que su aplicación determina la frustración del cobro de su salario establecido en las leyes vigentes. A través de la misma se pretende que el pago de las condenas judiciales que poseen a su favor, quede a merced del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, ya que requiere la aprobación de un crédito presupuestal. Indican cuáles son a su criterio las inconstitucionalidades en razón de forma y de fondo del precepto legal impugnado y las normas constitucionales directamente violentadas por ésta, en particular lo dispuesto en los artículos 7, 8, 32, 53, 54, 72, 82, 83, 149, 233 y 332 de la Constitución de la República. Ofrecen prueba, fundan su derecho en las normas legales y constitucionales respectivas y solicitan que se declare la inconstitucio-nalidad e inaplicabilidad a su parte del artículo 733 de la Ley No. 19.355. 2.- Constituida en legal forma la Corporación actuante en autos, de acuerdo a las resultancias de fojas 84-91, se confirió traslado a los demandados y al Sr. Fiscal de Corte de conformidad a lo establecido en el artículo 517.1 del C.G.P. (fs. 112). 3.- A fojas 118-129, contes-taron la demanda los organismos estatales demandados, abogando por su rechazo por los fundamentos que exponen. 4.- A fojas 132-133 se abstuvo el Sr. Fiscal General de la Nación por los motivos que expresa, designándose finalmente como Fiscal Subrogante a la Dra. Diana Salvo (fs. 134-161), quien se expidió a fs. 162-165, estimando que corresponde hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad impetrada respecto al artículo 733 de la Ley No. 19.355 y declarar su inaplicabilidad a los promotores, en virtud de los fundamentos que indica. 5.- De fojas 175 a 181 obran los alegatos de bien probado de las partes y a fs. 185-186 luce el dictamen fiscal de fecha 5 de febrero de 2018, en el que se entiende que se cumplió debidamente con la regularidad del presente juicio en su aspecto formal y en cuanto al fondo del asunto reafirma la hipótesis de procedencia de la acción de inconstitu-cionalidad deducida en autos, sostenida oportunamente por el Ministerio Público. 6.- A fojas 195 se dispuso el pasaje de los autos a estudio de los Sres. Ministros por su orden, oportunidad en la que debió integrarse nuevamente la Suprema Corte, conforme a lo que surge de fs. 208-242. Finalizado el estudio de precepto por los señores Ministros actuantes en autos y habiéndose dispuesto emitir sentencia definitiva, se realizó el respectivo acuerdo, designándose a la sus-crita para su redacción, la que se dicta en la fecha, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 519 del Código General del Proceso. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia integrada y por unanimidad, hará lugar a la acción de inconstitucionalidad deducida en autos contra el artículo 733 de la Ley No. 19.355, en mérito los fundamentos que se expresarán y de acuerdo a la jurisprudencia sostenida en la materia, declarando en consecuencia su inaplicabilidad a los accionantes. II) Conforme a lo expresado por el Maestro Eduardo Couture, se entiende la inconstitucionalidad como “El vicio o defecto de que adolece una norma con fuerza de ley, cuando ha sido dictada en contra de los preceptos de la Constitución, ya sea con lesión de los derechos que la misma confiere, con exceso o desviación de los poderes que en ella se otorgan, o con quebranto de las formas señaladas para la realización del acto” (Vocabulario Jurídico de Eduardo Costure, biblioteca de la Facultad de Derecho, Montevideo, 1960). III) Sobre la legitimación ac-tiva y pasiva de los sujetos del presente juicio, se comparten los fundamentos esgrimidos por los accionantes en su demanda. Los actores, funcionarios del Poder Ejecutivo, Ministerio de Educación y Cultura, pertenecientes a la Dirección General de Registro de Estado Civil (Unidad Ejecutora 021), se encuentran legitimados para invocar la inconstitucionalidad de la norma referida, teniendo un interés directo, personal y legítimo, en virtud de la normativa aplicable para determinar sus dotaciones presupuestales, a cuya des-cripción y análisis contenido en la demanda nos remitimos en honor a la brevedad y a lo establecido en los artículos 258 de la Constitución de la República y 509 numeral 1o. del Código General del Proceso. Cabe considerar que se entiende por interés directo el inmediato, no eventual o futuro, como lo ha definido Héctor Georgi en “El Contencioso Administrativo de Anulación”, página 188. El interés es legítimo cuando se postula la afectación de un derecho por parte de las normas cuya inconstitu-cionalidad se sostiene y será personal si es propio, por oposición a popular o ajeno (cf. Vescovi, “El proceso de inconstitucionalidad de la Ley”, Cuaderno número 18, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Montevideo 1967, página 148, entre otros autores citados en Sentencia No. 300/2016 y 730/2014 de la Suprema Corte de Justicia). Es de destacar que los accionantes, teniendo o no a su favor una condena ejecutoriada por créditos salariales, gozan de legiti-mación causal activa, porque existe la potencialidad de que se les aplique la norma atacada. Resulta entonces acorde a la buena fe como principio general de Derecho y a la economía procesal, que planteen su defensa desde ya, además de incidir en tal postura el principio de eventualidad en el ataque y la defensa, derivado del citado principio de economía. Tal ha sido por otra parte la postura sostenida en antecedentes de la Suprema Corte de Justicia en su integración original, emitida en Sentencia No. 576/2017 de fecha 8 de mayo de 2017. Respecto a la legitimación pasiva, se advierte que los organismos demandados son quienes han participado o deberán participar en la iniciativa, análisis, sanción, promulgación y eventual aplicación de las normas cuya inconstitucionalidad se pretende. El Estado, persona jurí-dica pública mayor, es representado en juicio por el Poder Ejecutivo, salvo texto legal diverso. Una ley, como acto de ese Estado, no resulta atribuible solamente al Poder Ejecutivo o al Poder Legislativo, sino a todo el Estado persona jurídica mayor, del cual los Poderes únicamente son órganos o conjuntos orgánicos, carentes de personería. Por ende, la legitimación causal pasiva incumbe al Estado y ha de representarlo en proceso el Poder Ejecutivo, a falta de norma legal específica que contenga solución distinta, que no existe para el presente caso. Aún en la tesis antedicha, el Poder Legislativo también se encuentra legitimado pasivamente en la causa, por otros fundamentos. El procedimiento de liqui-dación y ejecución de condenas contra el Estado actualmente vigente, fue diseñado en su esencia por la suma de los incisos 2 y 8 del artículo 400 del Código General del Proceso. El último inciso aludido fue incluido por la ley cuya inconstitucionalidad se pretende. Este procedimiento afecta a los tres órganos o Poderes del Estado, en los términos del artículo 517.1 de dicho compendio normativo, en sede de inconstitu-cionalidad por vía de acción. Ello obedece a que el Poder Ejecutivo ha de incluir el crédito en un proyecto de ley de Presupuesto o Rendición de Cuentas, el Poder Legislativo es quien puede aprobarlos y dictar la ley respectiva, que luego promulgará el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, como parte del proceso principal, es quien ha de ser oído en todo el proceso liquidatorio y de ejecución. Por consiguiente, los de-mandados gozan en el caso de legitimación pasiva, en tanto órganos interesados en la cuestión debatida, que involucra, entre otros temas, la separación y vincula-ción de poderes. IV) En lo que respecta a la admisibilidad de la presente acción y su regularidad jurídica, los actores han cumplido con lo preceptuado en los artículos 508 y siguientes del Código General del Proceso, desarrollándose el trámite respectivo conforme a derecho. V) Cabe consignar que a la fecha de dictado de la presente sentencia, el artículo 733 de la Ley No. 19.355 ha sido derogado por el artículo 16 de la Ley No. 19.535 desde la fecha de su promulgación, operada el 25 de septiembre de 2017 y que fuera publicada el 3 de octubre de 2017. El artículo 733 de la Ley No. 19.355 establece: “Agrégase al artículo 400 del Código General del Proceso (Ley N° 15.982, de 18 de octubre de 1988, en la redacción dada por la Ley N° 19.090, de 14 de junio de 2013), el siguiente apartado: 400.8.- Tratándose de sentencias de condena contra los Incisos 02 a 27, 29 y 31 a 34 del Presupuesto Nacional, así como de laudos arbitrales y transacciones homo-logadas judicialmente que les obliguen al pago de una cantidad líquida y exigible derivada de reclamaciones de salarios, diferencias retributivas o rubros de similar naturaleza, así como aquellos fallos -de igual naturaleza- dictados al amparo del artículo 11.3 de este Código (sentencia condicional o de futuro), una vez cumplido lo dispuesto por el apartado 400.2, el Tribunal lo comunicará al Ministerio de Economía y Finanzas en un término de diez días hábiles, a partir de ejecutoriado el fallo liquidatorio, a los efectos de que el Poder Ejecutivo efectúe las previsiones correspondientes en oportunidad de proyectar el Presupuesto Nacional o en las próximas instancias presupuestales que permitan atender el pago de la erogación resultante. Una vez aprobado el presupuesto o la rendición de cuentas con la previsión referida, la cancelación del crédito se realizará dentro del ejercicio siguiente. El procedimiento de liqui-dación consignado precedentemente, se aplicará a los asuntos que se hallaren en trámite, salvo que hubiere comenzado la vía incidental prevista en el artículo 378. Esta disposición regirá a partir de la promulgación de la presente ley”. El Artículo 16 de la Ley No. 19.535 reza : “Derógase el artículo 733 de la Ley N° 19.355, de 19 de diciembre de 2015. Esta disposición entrará en vigencia a partir de la promulgación de la presente ley”. VI) La derogación antedicha requiere considerar en forma previa a toda otra decisión, si la presente causa ha devenido carente de objeto o si mantiene vigencia la pretensión incoada infolios. Esta Corporación, por el número de voluntades necesarias conforme a derecho (artículo 56 de la Ley No. 15.750), se pronunciará sobre el fondo del asunto, considerando que la derogación de la previsión legal atacada de inconstitucionalidad no extingue el derecho de los accionantes a obtener un pronunciamiento sobre su reclamo, en protección de su interés directo, personal y legítimo, ante los posibles efectos que pudiere haber desplegado la norma durante el término de su vigencia. En tal sentido se pronun-ció la Sentencia Interlocutoria de la Suprema Corte de Justicia integrada No. 1.057/2013 de fecha 5 de junio de 2013, respecto a la inconstitucionalidad de la Ley No. 18.738 de fecha 7 de noviembre de 2012, en protección de los legítimos intereses de las partes y del Estado de Derecho. Así se estimó en dicho fallo que la petición de la demandada de que se clausurara el proceso por derogación del precepto consignado, de manera unila-teral, sin desarrollo argumental alguno, pretendiendo que una ley derogada no puede ser declarada inconstitucional, favorecería comportamientos estatales que podrían llegar a ser arbitrarios, contrarios al Estado de Derecho. Se podría estar amparando la actividad ilegítima de evadir el control judicial de constitucionalidad, garantía del régimen democrático republicano, mediante la acción de dictar una ley con determinado contenido inconstitucional y luego dero-garla, violentando el derecho de los ciudadanos que hubieren sido afectados por la misma durante su vigencia y aplicación. VII) Conforme a los desarrollos precedentes, a criterio de este Colegiado, cabe esta-blecer que el artículo 733 de la Ley No. 19.355 es inconstitucional, por cuanto violenta los derechos de protección constitucional relativos a la igualdad ante la ley, debido proceso, seguridad jurídica, tutela jurídica efectiva, separación de poderes, todos ellos inherentes a la personalidad humana y a la forma republicana democrática de gobierno (arts. 72 y 332 de la Constitución). Se comparten los funda-mentos expuestos en la Sentencia antecedente No. 576/2017 de la Suprema Corte de Justicia, dictada en los autos IUE 317-383/2016, sobre la inconstitucionalidad del precepto consignado, por violación de los preceptos constitucionales mencionados. El citado artículo esta-blece un procedimiento especial para la ejecución contra el Estado que derive de sentencias de condena, laudos arbitrales y transacciones homologadas judicialmente, para el pago de una cantidad líquida y exigible proveniente de reclamaciones de salarios, diferencias retributivas o rubros de similar naturaleza, así como aquellos fallos de igual naturaleza derivados de condenas de futuro. Se consagra una diferencia clara y notoria, violatoria del principio de igualdad ante la ley, cuando se consagra un procedimiento diferente y altamente perjudicial, para quienes pretendan la eje-cución de sentencias de condena por reclamos salariales o de similar naturaleza. La norma no alcanza a todo tipo de condena contra el Estado a pagar sumas de dinero líquidas y exigibles, sino a aquellas exclusivamente atinentes a estos reclamos. La previsión legal en análisis está consagrando una distinción arbitraria entre distintos órganos del Estado y entre diversos acreedores. Se viola lo dispuesto en el artículo 8 de la Constitución de la República. También se violenta el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 7 de la Carta. Se está postergando el pago de una condena al Estado por motivos que no se vinculan a aspectos de interés general, contrariamente a lo sostenido por el Sr. Fiscal actuante infolios, sino absolutamente presupuestales. Siguiendo la línea argu-mental propuesta en la sentencia antecedente y de acuerdo a los fundamentos de la presente acción, corres-ponde indicar que, en cuanto al derecho constitucional a la tutela judicial o jurisdicción efectiva, también se violenta por la norma atacada. Se desconoce el derecho de acceso pleno y efectivo a un proceso que brinde las debidas garantías para la ejecución de las decisiones judiciales en tiempo y forma, sin dilaciones injusti-ficadas. Este derecho está protegido en el marco del artículo 72 y 332 de la Constitución de la República, entre otras normas aplicables. La disposición de marras restringe el derecho de ejecución en tiempo y forma de las decisiones judiciales a las que refiere, efectuando una grosera e inadmisible discriminación con respecto a otros fallos no alcanzados por la misma. El proce-dimiento consagrado en el artículo 733 mencionado, constituye un impedimento para el cobro en tiempo y forma de las reclamaciones salariales consignadas, difiriendo su pago “sine die”. Atento a lo reseñado, advertimos que la norma cuya inconstitucionalidad se pretende, no es acorde con los principios que rigen el Estado de Derecho, violentando lo dispuesto en los artículos 72 y 332 de la Constitución. El Estado se aparta en el caso de esas reglas, sin justificación razonable que lo amerite. Difiere el pago de sus obligaciones sin razón jurídica atendible. También podemos entender vulnerado el principio de separación de poderes amparado en las mismas normas constitucionales consignadas. Ello conforme a lo desarrollado en la Sentencia No. 576/2017 de la Suprema Corte de Justicia, en tanto sostiene que se condiciona la eficacia de la cosa juzgada a un acto de gobierno o legislativo, vulnerando las potestades del Poder Judicial como órgano encargado de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Cabe agregar que la Convención Interamericana de Derechos Humanos veda a los Estados parte, luego de su ratificación, eliminar o restringir garantías constitucionales mayores que pudie-ran estar previamente contenidas en el Derecho Interno. Si a esa norma internacional se le asigna jerarquía supra constitucional, sin duda la ley en examen implica un retroceso en nuestro sistema constitucional previo de garantías. Si se le asigna rango equivalente a la Constitucional o legal, aplicarla involucraría la responsabilidad internacional del Estado uruguayo. En un Estado de Derecho, la función de tutela jurisdiccional efectiva, en un caso concreto, constituye garantía última de todos los ciuda-danos y personas aún no ciudadanas, en el territorio nacional y también de las autoridades y órganos estatales, así como justificación final del Estado Democrático de Derecho, como protector de los derechos constitucionalmente reconocidos de las personas frente al Estado, por fuera de los avatares, coyunturas e intereses políticos y de gobiernos de cualquier orden y tiempo. No existe democracia, ni el Estado de Derecho justifica su propia existencia, si no logra cumplir con las tres funciones que básicamente se le asignan en el régimen de separación de poderes y mutuo control constitucional de éstos. VIII) Atento a la correcta conducta procesal de los litigantes, no existe mérito para especial imposición de sanciones procesales, de acuerdo lo previsto en los artículos 56 y 523 del CGP. Por lo expuesto, normas citadas y lo establecido en los artículos 508 y siguientes del CGP, la Suprema Corte de Justicia integrada, por unanimidad FALLA : DECLÁRASE INCONSTITUCIONAL Y POR LO TANTO INAPLICABLE A LOS ACCIONANTES, EL ARTÍCULO 733 DE LA LEY No. 19.355. SIN ESPECIAL CONDENACIÓN. NOTIFÍQUESE Y ARCHÍVESE.