Sentencia Definitiva N° 1.396/2019

Montevideo, siete de noviembre de dos mil diecinueve VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA C/ BB Y OTROS - ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 13 DE LA LEY 19.574”, IUE: 1-167/2018. RESULTANDO : I) Con fecha 19/12/2018 compareció el accionante a efectos de promover, por vía de acción, la declaración de inconstitucionalidad del art. 13 de la Ley 19.574 (fs. 16/21 vta.). En concreto, según se especifica a fs. 17 y 21 y se ratifica a fs. 313, la acción se dirige contra lo dispuesto en los incisos 5° a 8° de la referida disposición legal. Señaló que se le ha aplicado una multa por parte de la CC, mediante Resolución No. 009/2018 de fecha 7 de agosto de 2018, la cual fue recurrida en vía administrativa, en la que se invoca la normativa que aquí se impugna, dado que la Ley 19.574 delega en DD la reglamentación del cumplimiento y por parte de la referida Secretaría, la graduación de las multas frente a parámetros máximos y mínimos y criterios vagos de distinción. Expresó que la norma contra la cual acciona vulnera sus derechos, por lo cual, tiene un interés directo, personal y legítimo para accionar. El interés es propio del recurrente, la legitimidad resulta de los derechos y principios invocados: art. 10 de la Constitución de la República, derecho a la libertad en el trabajo, principio de legalidad para imponer multas y sanciones. El interés es directo en cuanto la norma recurrida delega en el DD la graduación de las multas y no fija criterios ni parámetros para sancionar, y se le ha sancionado invocando esta delegación. Existe, por tanto, certeza en cuanto a la aplicación, y no es eventual ni futura, sino actual. Solicitó la desaplicación de la norma por ser inconstitucional, por vulnerar los arts. 8, 72 y 332 de la Constitución de la República. Dijo que la norma contra la que se acciona (incisos 5° a 8° del art. 13 de la Ley 19.574) afecta el derecho al trabajo y el derecho de propiedad. Respecto al derecho al trabajo, sostuvo que conforme al art. 7 de la Carta, este derecho solo puede ser limitado por ley por razones de interés general. Debe tratarse de una ley desde el punto de vista formal, por tanto, todos los elementos de la limitación, como ser formalidades, requisitos, plazos y exigencias, deben estar claramente delimitados en la ley y no pueden ser objeto de delegación en un reglamento. Por su parte, respecto al derecho de propiedad, anotó que la potestad de determinar los criterios de atribución, definir los incumplimientos, el sujeto pasivo y la cuantía de una sanción, es reserva de ley también dado que afecta el derecho de propiedad, por lo tanto, no es posible su delegación. La imposición de una prestación pecuniaria a uno o varios sujetos es una potestad que radica en los representantes elegidos por los propios contribuyentes de dicha prestación. Refirió luego a la incons-titucionalidad en caso de interpretarse que el mayor volumen de negocios debe agravar el quantum de la sanción impuesta. Dijo al respecto que parte del supuesto de que la ley no se pronuncia por agravar la sanción en función del volumen habitual de negocios, aunque mandata sin mayor explicación a graduar la sanción según las circunstancias del caso, la conducta y “el volumen de negocios habituales del infractor”. La ley incurre en un vacío regulatorio que la vuelve inconstitucional y que termina por defecto habilitando a la reglamentación a determinar la afectación del “volumen de negocios habitual” en la cuantía de una sanción. Sostuvo que es de resorte legal esta afectación y no reglamentaria, pero para el caso de entrar en el análisis de cómo fue empleada esa potestad de reglar, debe decirse que la Administración decidió que este factor a ponderar agravará la sanción. Tal decisión se plasmó en la Resolución N° 16/2017 de la CC y se aplicó posteriormente al caso concreto del accionante. Dijo que para el caso de dar por válida la interpretación que hace la Resolución No. 16/2017, eso tornaría a este art. 13 en flagrantemente inconstitucional por atentar contra el principio de igualdad. En efecto, la lógica podría indicar perfectamente lo contrario, esto es, que a mayor volumen de trabajo, mayor probabilidad de incurrir en error, y de esta forma justificar una mayor indulgencia con quien tiene un mayor volumen de negocios y una menor con quien concentra toda su atención en un volumen menor de negocios. Se preguntó por qué razón sería más grave y por ende sancionado con una multa más abultada tener un mayor volumen de negocios, y entendió que no se advierte otra razón para adoptar este criterio que un mero afán recaudatorio, independiente de la gravedad del hecho, en cuanto se advierte como posible que profesionales con un buen volumen de negocios paguen multas más abultadas que otros de menor volumen, no importando el igual tenor de la infracción. En caso de incurrirse en una infracción a la normativa, ésta y su gravedad son absolutamente independientes del volumen habitual de negocios. Señaló que con este cri-terio, se afectan los principios de igualdad y de pro-porcionalidad de la sanción. Respecto del primero, dis-tinguió los conceptos de igualdad de la ley, igualdad por la ley e igualdad ante la ley, y anotó que este principio no excluye la posibilidad de legislar para grupos o categorías especiales, siempre que se cumplan con determinados requisitos que habiliten dicha excep-ción. Refirió al triple test constitucional (juicio de razonabilidad, finalidad legítima y juicio de raciona-lidad) y dijo si la diferenciación no puede superar uno solo de tales pasos, habrá que concluir en la inconstitucionalidad de la norma. Afirmó que la generación de categorías de ingresos comprensibles para fines tributarios o impositivos que atienden a la capacidad contributiva bajo el lema político “que pague más quien tiene más; que pague menos quien menos tiene”, no es para nada transmutable al derecho sancionatorio. La generación de categorías por niveles de ingresos para cuantificar el monto de las sanciones atenta violenta-mente contra la razonabilidad, pues no surge implícita ni explícitamente de la norma constitucional, carece de una finalidad legítima y tampoco sortea el juicio de racionalidad. En tanto, respecto del principio de proporcionalidad de la sanción, apuntó que desde que la misma conducta cometida puede ser sancio-nada de forma más o menos gravosa según la categoría de ingresos en que se ubique el infractor, se está generando una clara desproporción entre iguales situa-ciones que atenta contra el citado principio. No será posible cumplir la debida adecuación racional entre infracción y sanción cuando al mismo tiempo pueda y se habilite por la norma contra la que se acciona a sancionar en forma desproporcionada y desigual conductas iguales. En suma, solicitó que se haga lugar a la acción y se declaren inconstitucionales los incisos referidos del art. 13 de la ley 19.574, declarándose asimismo su inaplicabilidad para el caso concreto. II) Por Decreto No. 36 de fecha 4/2/2019, se confirió vista personal al accionante a fin de que proporcionase los datos de las personas a quienes considerara pertinente emplazar (fs. 23). El promotor evacuó la vista conferida mediante escrito de fecha 11/2/2019, obrante a fs. 47/47 vta., en el que identificó como legitimados pasivos y solicitó el emplazamiento del BB, DD y CC. III) Por Decreto No. 49 de fecha 13/2/2019, se confirió traslado a los demandados y al Sr. Fiscal de Corte (fs. 49) IV) Que con fecha 13/3/2019, a fs. 198/216, comparecieron en forma conjunta las representantes del DD y CC, a efectos de evacuar el traslado del accionamiento, abogando por su rechazo. V) Que con fecha 18/3/2019, a fs. 220/223, comparecieron los representantes del BB, a efectos de evacuar el traslado del accionamiento, quienes solicitaron que se declare la falta de legitimación pasiva de BB y que se desestime la acción de declaración de inconstitucionalidad planteada. VI) El Fiscal de Corte evacuó el traslado con fecha 29/4/2019, mediante Dictamen No. 211, a fs. 227/228 vta., por el cual se pronunció por desestimar la acción de inconstitucionalidad promovida por el accionante. VII) Luego de diligenciada la prueba, las partes presentaron sus alegatos. El BB lo hizo a fs. 302, DD y la CC lo hicieron a fs. 304/310 y el actor lo hizo a fs. 312/315 vto. VIII) El Fiscal de Corte, por Dictamen No. 361 de fecha 23/7/2019, a fs. 298/300, se remitió a las conclusiones de su anterior Dictamen No. 361, obrante a fs. 227/228 vta. de autos. IX) Por providencia No. 1446 de fecha 1/8/2019, se dispuso el pasaje a estudio y se llamaron los autos para sentencia (fs. 318). CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia, por unanimidad, declarará la ausencia de legitimación pasiva del BB y desestimará la acción de inconstitucionalidad, por los fundamentos que expondrá a continuación. II) Ausencia de legitimación pasiva del BB El accionante demandó al BB en su calidad de órgano que sancionó la norma objeto de impugnación (fs. 47). Pues bien, en estos términos, no puede admitirse legitimación causal alguna del BB, pues aquella condición no resulta suficiente para reconocerle interés y legitimación en la presente causa. En este sentido, se ha pronunciado la Corporación en la sentencia No. 643/2018, en la que se señaló: “ Concretamente, en punto a la legitimación del BB para ser enjuiciado en la presenta acción impugnativa, no se advierte en qué sentido su condición de mero órgano autor de la disposición resistida , lo vuelve un sujeto que, beneficiado por la norma, pudiera resultar afectado por su declaración de inconstitucionalidad, circunstan-cia que, a la luz del art. 517.1 del Código General del Proceso, torna inadmisible su convocatoria en juicio. Este Colegiado, en ante-rior integración, ya se había pronunciado en el sentido apuntado. Si bien, en esa oportuni-dad, lo hizo en referencia al órgano Legislativo Departamental, igualmente, tales conceptos son, natural-mente, trasladables a hipótesis como la de autos, donde el órgano autor de la norma es el Legislativo Nacional. En el aludido fallo, la Corte manifestó: ‘En realidad el Gobierno Municipal de Montevideo, es meramente el autor de la norma objetada por inconstitucional, de lo que resulta notoriamente la falta de legitimación pasiva, por cuanto el art. 517.1 del Código General del Proceso dispone que cuando y como en el caso de autos, la declaración de inconstituciona-lidad se propone por vía de acción, los legitimados pasivos son ‘los afectados por la norma’ o sea los que beneficiados por ella resultarían afectados por su declaración de inconstitucionalidad...’ (Cf. Sentencia No. 167/1995). Entonces, a juicio de la Corporación, en vía de acción y en el caso concreto, el organismo demandado no puede ser considerado como una ‘parte a quien afectare la Ley o la norma’, pues, su sola condición de ‘autor’ de la Ley, sin otro aditamento, no lo coloca en una situación jurídica que le confiera un interés que la disposición atacada podría afectar. Esta posición no se en-cuentra huérfana de respaldo, pues prestigiosa doctrina especializada también se ha pronunciado en el sentido apuntado. En referencia a las partes en el proceso de inconstitucionalidad por vía principal y con especial referencia a los ‘sujetos de derecho público que dictaron la norma’, el Prof. Enrique VESCOVI se pronunció negando categóricamente su legitimación pasiva. Específicamente, expresó: ‘Parte de nuestra doctrina ha sostenido que el proceso de inconstitucionalidad por vía directa, debería enta-blarse contra los Entes públicos que han dictado la norma impugnada (ley o decreto de la Junta Departa-mental)’. ‘(...)’ ‘Resulta inadmisible... esta posición’. ‘De la naturaleza del proceso se deduce que el que acciona por inconstitucionalidad de la ley no litiga contra el órgano que dictó la ley. Mucho menos en nuestro derecho en el cual la sentencia dejará siempre en vigor la norma impugnada y la desaplicará, solamente, para el caso concreto’. ‘La intervención del Par-lamento (u otro órgano del que emane una norma impugnada por inconstitucionalidad) está totalmente fuera de sus funciones, y sólo podría ser admisible cuando se realiza un contralor de tipo político y no jurisdiccional, como es el nuestro. Por lo demás no se ve claro por qué razón habría de intervenir el órgano que dictó la ley y no la parte afectada por la resolución que va a emanar de la Corte (es decir el particular a quien la ley afecto o confiere un Derecho)...’. (...) Finalmente, a modo de con-clusión, el autor nacional citado señaló: ‘De todo lo expresado, resulta que la única posición que corresponde a la naturaleza de nuestro proceso constitucional de declaración de inconstitucionalidad de la ley, consiste en sostener que tiene legitimación pasiva en éste el titular del derecho que la ley impugnada tutela, es decir, el interesado en que se mantenga ésta en vigor y sea aplicada a la relación concreta, respecto de la cual el actor pide su apartamiento (inaplicación). Y solamente con relación a este demandado valdrá la sentencia dictada. No podemos admitir que los demandados sean todos los que pueden estar eventualmente interesados en la aplicación de la ley. Esto se ha sostenido en nuestro país y se ha llegado a concluir -erróneamente- que si no se ha demandado a todos los que pudieron ser emplazados en virtud de su interés, aunque fuere eventual, a ellos no podría, luego oponerse la excepción de inconstitucionalidad’ (cf. El proceso de inconstitucionalidad de la ley, Ed. Facultad de Derecho, Montevideo, 1967, págs. 210/211 y 214)”. Tales argumentos son com-partidos por Augusto DURÁN MARTÍNEZ , quien sostuvo : “Nuestra Constitución no regula la legitimación pasiva. Sí lo hace el Código General del Proceso, aun sin emplear tal terminología. Con relación a la vía de acción, el artículo 517 del Código, al prever que se dé ‘traslado a las partes a quienes afectare la ley o la norma con fuerza de ley’ impugnada, obviamente les asigna legitimación pasiva. Quien debe ejecutar la ley o, en términos generales, el afectado por la ley, es quien posee legitimación pasiva”. “(...)” “Este artículo no menciona al órgano legislativo que dictó el acto, por lo que estimo que carece de legitimación pasiva. A menudo se ha demandado al órgano legislativo o se le cita en garantía, pero considero que esto sería legítimo únicamente en casos en que este órgano fuere afectado por la ley o norma con fuerza de ley... impugnada. Como se percibe, nuestra solución de derecho positivo se aparta en este punto de la opinión doctrinaria enunciada por GONZÁLEZ PÉREZ con relación al derecho español, en virtud de la cual asigna legitimación pasiva a quien dictó el acto. Una cosa es la comunicación al BB y al Gobierno Departamental correspondiente de toda sentencia que declare una inconstitucionalidad, prevista en el artículo 522 del Código General del Proceso y otra, muy distinta, es la legitimación pasiva en el proceso. En la vía de excepción o de defensa, el artículo 516 del mismo Código, al prever un traslado a las demás partes, les está confiriendo legitimación pasiva, y en la vía de oficio el artículo 518, al prever un traslado a las partes, confiere a todas ellas legitimación pasiva” (cf. “Estudios de Derecho Administrativo”, No. 12/2015, Ed. La Ley, págs. 261/262; ver también, en la misma obra, Gabriel VALENTÍN: “Cuatro cuestiones sobre el proceso de inconstitucionalidad de la Ley”, págs. 341/343). En base a tales coorde-nadas, no puede aceptarse el planteo del promotor, según el cual, en definitiva, el BB revestiría legitimación pasiva, pues, en la especie, el natural demandado en la presente acción (sujeto a quien la norma favorece y cuya inconstitucionalidad puede afectar), es exclusivamente el Estado, Persona Jurídica Mayor (Poder Ejecutivo). Evidentemente, el órgano que tiene la posibilidad de solicitar la ejecución de la ley en el caso ocurrente es el Poder Ejecutivo (Ministerio de Economía) y, en consecuencia, es el que, en exclusividad, debió ser demandado en el presente conflicto. En otro enfoque: el caso concreto en la vía de acción, se delimita por la identidad del actor, la identidad de la disposición legislativa tachada de inconstitucional y la identidad de la lesión al interés directo, personal y legítimo invocado, a lo cual corresponde agregar la mención de la persona o personas demandadas, en tanto elemento definidor de la relación jurídica o sustancial que se invoca como fundamento de la pretensión declarativa (Cf. Lorenzo SÁNCHEZ CARNELLI, “Declaración de inconstitucionalidad de actos legislativos”, Ed. F.C.U./2005, pág. 114). A juicio de la Corporación, el aserto resulta concluyente, circunstancia que justifica la declaración -de oficio- de la ausencia de legitimación causal pasiva del BB . La ausencia de legitimación se ve corroborada si se piensa cuál sería el efecto de un eventual amparo de la declaración de inconstitucionalidad planteada respecto al BB. Está claro que ninguno. En suma, corresponde declarar la falta de legitimación pasiva del BB. III) Respecto a la legitimación activa del accionante En el caso, el actor cuenta con legitimación causal activa, en tanto en su carácter de escribano resulta alcanzado por la norma impugnada. Véase que en el lit. D) del art. 13 de la ley 19.574 se establece una serie de obligaciones para los escribanos que realicen deter-minadas operaciones para sus clientes, y luego, en los incisos 5° a 8° del mismo precepto, que son los concretamente impugnados por el accionante, se dispone que el incumplimiento de tales obligaciones determinará la aplicación de sanciones por parte de la Secretaría Nacional para la Lucha contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo (CC). Asimismo, se indican allí los criterios a tomar en cuenta para la aplicación de las sanciones, el elenco de penas previstas, etc. Desde este enfoque, el promotor se encuentra dentro del ámbito de aplicación de la norma y, por ende, está legitimado para promover la presente acción de inconstitucionalidad. Debe de verse que al presentarse una solicitud de declaración de inconstitu-cionalidad, la Corte, actuando como Tribunal Constitucional, tiene el poder-deber de determinar si efectiva-mente la ley cuya declaración de inconstitucionalidad se pretende es o no aplicable al caso planteado y tal extremo, de regla, no depende de la voluntad del sujeto involucrado, sino de la voluntad del legislador (Cf. Sentencias Nos. 651/2017, 835/2017, 1.173/2017, entre otras). Por otro lado, surge de fs. 9/15 que el accionante ha sido sancionado por la CC por resolución No. 009/2018 de fecha 7 de agosto de 2018, acto administrativo en el que se invocó como fundamento jurídico para la aplicación de la sanción, entre otras normas, lo dispuesto en la ley 19.574. En consecuencia, es indu-dable que el accionante cuenta con legitimación causal para impugnar la norma. IV) Respecto a la alegada in-constitucionalidad de la norma legal impugnada por delegar en el DD y/o en la CC la reglamentación de las sanciones y la graduación de las multas. En su confuso escrito, el accionante indica que la norma contra la que se acciona (incisos 5° a 8° del art. 13 de la Ley 19.574) afecta el derecho al trabajo y el derecho de propiedad, lo cual vincula con la delegación que la ley hace, en el DD y/o en la CC, de las potestades de reglamentar las sanciones y de graduar las multas. Respecto al derecho al trabajo, sostiene el promotor que conforme al art. 7 de la Carta, este derecho solo puede ser limitado por ley y por razones de interés general y que todos los elementos de la limitación, como ser formalidades, requisitos, plazos y exigencias, deben estar claramente delimitados en la Ley y no pueden ser objeto de delegación en un reglamento. Por su parte, respecto al derecho de propiedad, expresa que la potestad de determinar los criterios de atribución, definir los incumplimientos, el sujeto pasivo y la cuantía de una sanción, es reserva de ley también, dado que afecta el derecho de propiedad, por lo tanto, no es posible su delegación. Añade que la imposición de una prestación pecuniaria a uno o varios sujetos es una potestad que radica en los representantes elegidos por los propios contribuyentes de dicha prestación. A juicio de la Corporación en lo que respecta al presente planteo, el accionante incumple con la exigencia impuesta por el art. 512 del C.G.P., puesto que no explica de qué manera y por qué fundamento entiende que la norma atacada vulnera el derecho al trabajo y el derecho de propiedad. En efecto, nótese que el promotor se limita a realizar desarrollos teóricos (ciertamente compartibles) respecto a la extensión de tales derechos y a los límites que existen para su limitación, pero en ningún momento argumenta de qué manera se habrían vulnerado tales límites en el caso concreto. Sin perjuicio de lo anterior, no puede soslayarse que de la mera lectura de la norma legal atacada surge: a) que la potestad sancionatoria es atribuida por la ley a determinado órgano perteneciente al DD, sin que se advierta ilegitimidad alguna en tal atribución; b) que emergen de la propia ley las obligaciones que tienen que cumplir los sujetos pasivos, en este caso, los escribanos; c) que está previsto en la propia ley el elenco de sanciones a ser aplicadas en caso de incumplimiento de tales obligaciones; d) que se establecen en la ley los márgenes mínimos y máximos para la aplicación de las sanciones; e) que la ley contiene los criterios que el aplicador deberá tomar en cuenta para graduar la sanción a imponer en el caso concreto. En consecuencia, y más allá de las carencias argumentativas del planteo del accionante, puede concluirse que la norma legal impug-nada prevé expresamente todos los elementos, requisitos y pautas que servirán para encausar adecuadamente el ejercicio de la potestad sancionatoria por parte de la Administración, por lo que no se advierte inconstitucio-nalidad alguna en la norma atacada. Por lo demás, las alegadas limitaciones al ejercicio del derecho al trabajo y del derecho de propiedad, provienen directamente de la ley (formal), y no ha sido delegada al DD la posibilidad de imponer restricciones adicionales. Por ende, no se observa que la norma legal atacada suponga violación alguna de lo dispuesto en el art. 7 de la Constitución de la República. V) Respecto a la alegada inconstitucionalidad de la norma impugnada “en caso de interpretar que el mayor volumen de negocios debe agravar el quantum de la sanción impuesta” El accionante señala que parte del supuesto de que la ley no se pronuncia por agravar la sanción en función del volumen habitual de negocios, aunque mandata sin mayor explicación a graduar la sanción según las circunstancias del caso, la conducta y “el volumen de negocios habituales del infractor”. Sostiene que la ley incurre en un vacío regulatorio que la vuelve inconstitucional y que termina por defecto habilitando a la reglamentación a determinar la afectación del “volumen de negocios habitual” en la cuantía de una sanción. Luego, dijo que para el caso de dar por válida la interpretación que hace de la ley la Resolución de la CC No. 16/2017, ello tornaría a este art. 13 de la ley 19.574 en flagrantemente inconstitucional por atentar contra los principios de igualdad y de proporcionalidad de la sanción. Si bien el accionante for-mula interpretaciones condicionadas, la Corte reciente-mente ha señalado que si una parte comparece solicitando la declaración de inconstitucionalidad de una ley, es porque considera que esa ley puede serle aplicada y tiene interés en impedir esa aplicación, independiente-mente de que considere que no correspondería su aplicación (Cf. Sentencia No. 1.176/2019). Respecto a la primera in-terpretación de la ley ensayada por el actor, se señala en la demanda que la norma legal incurre en un vacío regulatorio que la vuelve inconstitucional, al habilitar a la reglamentación a determinar la afectación del “volumen de negocios habitual” en la cuantía de una sanción. A juicio de la Corpora-ción, no le asiste razón en su planteo. Es la propia disposición legal la que contiene la referencia expresa al “ volumen de negocios habituales del infractor ”, como una de las circunstancias que deben tomarse en cuenta a la hora de graduar la multa a imponer al sujeto pasivo que incurra en incumplimiento de las obligaciones impuestas por la ley. No puede hablarse, por ende, de un “vacío regulatorio”, ni de una habilitación a la reglamentación para que sea ésta la que establezca dicha circunstancia como relevante al momento de graduarse la sanción, sino que es la propia ley la que determina que la Administración deberá tomar en conside-ración dicha circunstancia a la hora de seleccionar la cuantía de la multa a imponerse al incumplidor. Por su parte, respecto a la segunda interpretación de la ley indicada por el promotor (que sería la efectuada por la CC en su resolución No. 16/2017), sostiene el accionante que la norma resulta flagrantemente inconstitucional por aten-tar contra los principios de igualdad y de proporciona-lidad de la sanción. En cuanto al principio de igualdad, el actor alega que la norma legal impugnada no supera el llamado “triple test constitucional” (juicio de razonabilidad, finalidad legítima y juicio de racionalidad). En tal sentido, se pre-gunta por qué razón sería más grave y, por ende, sancionado con una multa más abultada el tener un mayor volumen de negocios, y entiende que no se advierte otra razón para adoptar este criterio más que el de un mero afán recaudatorio, independiente de la gravedad del hecho. Afirma que la generación de categorías de ingresos comprensibles para fines tributarios, que atienden a la capacidad contributiva, no es para nada transmutable al derecho sancionatorio. Concluye que tal categorización por niveles de ingresos para cuantificar el monto de las sanciones atenta violentamente contra la razonabilidad, pues ésta no surge implícita ni explícitamente de la norma constitucional, carece de una finalidad legítima y tampoco sortea el juicio de racionalidad. La Corte considera que no le asiste razón en su planteo. Tal como ha señalado la Corporación en reiteradas ocasiones (por ejemplo, en Sentencia No. 462/2016), el principio de igualdad reco-nocido por la Carta impide imponer por vía legal un trato desigual a aquellos que son iguales, pero ello no implica que la ley no pueda regular en forma desigual a quienes no son iguales, como acontece en la especie con los diversos posibles infractores de la ley según sea mayor o menor su volumen de negocios habituales. En el caso de la norma impugnada, no se verifica ninguna vulneración del prin-cipio de igualdad constitucional, al prever la posibi-lidad de imponer multas más gravosas para los sujetos incumplidores de la legislación de referencia que tengan un mayor volumen habitual de negocios. Mal podría considerarse vulnerado tal principio cuando la delimitación de quiénes conforman el grupo o clase previsto por la ley resulta razonable, alcanza a todos aquellos comprendidos en igual situación (infractores que tengan mayor volumen de negocios), y no se establecen distinciones ni diversos tratamientos entre ellos. Como enseña JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, al analizar la regularidad constitucional de una norma presuntamente violatoria del derecho de igualdad: “[e] s necesario, en primer lugar, que todos los miembros de la clase sean alcanzados igualmente por la Ley que para la clase se dicte (...) Pero, además, es necesario que cuando la Ley define un grupo de personas para hacerla objeto de una legislación especial, la constitución de ese grupo sea razonable y no arbitraria. (...) Naturalmente, la razonabi-lidad de la formación de los grupos o clases no puede ser juzgada independientemente del objeto mismo perseguido por la Ley ” (Cf. “La Constitución Nacional”, Tomo I, Edición de la Cámara de Senadores, Montevideo, 1991, págs. 367/368). Como expresa RISSO FERRAND, el principio aludido: “(...) no impide una legislación para grupos o categorías de personas espe-ciales, sino que esta diferenciación puede ser admitida siempre que cumpla con algunos requisitos específicos ” (Cf. RISSO FERRAND, Martín: “Derecho Constitucional”, FCU, Montevideo, 2005, pág. 471). Este autor distingue, den-tro de lo que se denomina el “juicio de razonabilidad” como parámetro valorativo de las causas de distinción en clases o grupos efectuada por el legislador en otros niveles. Así, expresa que existen hipótesis en las que no surge de la Constitución, en forma explícita o implícita, la causa de ciertas distinciones. En estos casos, la razonabilidad de una determinada disposición legal se establece tomando en cuenta si ella plasma arbitrariedad o capricho y si resulta contraria a lo dispuesto por la Constitución. Al juicio de razona-bilidad, en el sentido expresado en primer término, se adiciona, con carácter esencial para el análisis de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una dispo-sición a la luz del principio de igualdad, el reclamo de que exista una “finalidad legítima” consagrada por la norma que en concreto se analice. Ello se enmarca, enseña RISSO FERRAND, en un concepto que se suele denominar “racionalidad”, que es habitual que se presente en forma indiferenciada, formando parte del referido juicio de razonabilidad. El concepto de racionalidad, así estruc-turado, ya sea que se lo considere autónomo o comprendido en el de razonabilidad, implica, asimismo, que exista una relación positiva entre los medios utilizados y los fines perseguidos en la norma cuya constitucionalidad se analiza (Cf. “Derecho Constitu-cional”, cit., págs. 471/476). Trasladando tales concep-tos al caso de autos, surge en forma clara la relación positiva aludida entre los medios utilizados (considerar como circunstancia a tener en cuenta a la hora de graduar la sanción el menor o mayor volumen de negocios del infractor) y los fines perseguidos (desalentar y sancionar el incumplimiento de las normas vigentes -según surge de la contestación de la demanda-). En efecto. Adviértase, en lo que refiere a los medios utilizados, que la consideración del volumen habitual de negocios del infractor como criterio a tener en cuenta al momento de graduar la sanción de multa, se explica por la necesidad de desalentar más firmemente la incursión en este tipo de prácticas u omisiones. Ello, en tanto es de suponer que un sujeto con mayor volumen de negocios y, por ende, razonablemente con mayor nivel de ingresos, podría no verse suficientemente desalentado a realizar tales conductas si la multa prevista por la legislación fuera de tan poca cuantía que no alcanzara para conmover siquiera mínimamente su situación patrimonial. En otras palabras, de no tomarse en consideración tal pauta para la graduación de la multa, es probable que la sanción no cumpliera con su función preventiva. En suma, el medio utiliza-do por el legislador, es racionalmente adecuado en relación al fin perseguido. Por su parte, en lo que refiere concretamente a los fines perseguidos, la deli-mitación de la categoría (infractores con mayor volumen de negocios) tiene una finalidad (la que fuera previa-mente señalada) y ésta es legítima, en la medida que propende a desalentar el incumplimiento de las normas de orden público previstas en la legislación de marras. Por todo lo expuesto, cabe concluir que la pauta tomada en cuenta por la disposición legal a la hora de graduar las sanciones, cuya regularidad constitucional está en examen, no violenta el principio de igualdad consagrado en la Constitución de la República. Finalmente, respecto del principio de proporcionalidad de la sanción, apunta el promotor que desde que la misma conducta cometida puede ser sancionada de forma más o menos gravosa según la categoría de ingresos en que se ubique el infractor, se está generando una clara desproporción entre iguales situaciones que atenta contra el citado principio. Expresa que no será posible cumplir la debida adecuación racional entre infracción y sanción cuando al mismo tiempo se habilita, por la norma impugnada, a sancionar en forma desproporcionada y desigual conductas iguales. El planteo tampoco resulta de recibo. Respecto al primer punto, huelga remitir a las consideraciones que vienen de efectuarse en el anterior apartado. La norma atacada no genera una “desproporción entre iguales situaciones”, sino que justamente prevé la posibilidad de imponer mayores sanciones en caso de situaciones desiguales, esto es, para los supuestos en los cuales los sujetos infractores tengan un mayor volumen habitual de nego-cios. En tanto, respecto al segundo planteo, debe señalarse que el promotor parte de una interpretación fragmentada o atomizada del precepto legal, según la cual solamente se tomaría en cuenta para graduar la multa el volumen habitual de negocios del infractor, lo que claramente no es así, dado que la disposición establece que el monto de la multa se graduará entre el mínimo y el máximo indicados “según las circunstancias del caso, la conducta y el volumen de negocios habituales del infractor ”. En consecuencia, varios son los factores a considerar al momento de graduarse la sanción, y en base a ellos se determinará la multa concreta por el aplicador, dentro del natural margen de discrecionalidad con elementos reglados con que éste cuenta. En base a lo expuesto, no puede decirse que la disposición vulnere el principio de proporcionalidad de la sanción, sino que, antes bien, introduce pautas concretas que servirán para orientar a la Administración, a efectos de que ésta imponga sanciones que se ajusten a dicho principio. VI) En definitiva, por los fundamentos expuestos, la Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de sus miembros naturales, FALLA : I) DECLÁRASE LA AUSENCIA DE LEGITIMACIÓN PASIVA DEL BB. II) DESESTÍMASE LA DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR VÍA DE ACCIÓN DIRIGIDA CONTRA EL CC, CON COSTAS DE PRECEPTO (ART. 523 DEL C.G.P.), SIN ESPECIAL CONDENACIÓN EN COSTOS. III) A LOS EFECTOS FISCALES, FÍJANSE LOS HONORARIOS FICTOS EN 20 BPC. IV) NOTIFÍQUESE A DOMICILIO Y, OPORTUNAMENTE, ARCHÍVESE.