Sentencia Definitiva N° 1.397/2019

Montevideo, trece de noviembre de dos mil diecinueve VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “BARBOZA SOUZA, CARLOS Y OTRA C/ PODER EJECUTIVO Y OTROS – ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ARTS. 2 Y 9 DE LA LEY Nº 19.310”, IUE: 1-13/2017. RESULTANDO : 1.- A fs. 1-4 vto., los actores Dres. Carlos María Barboza Souza y Myrna Queirolo Carbón, promueven Acción de Inconstituciona-lidad de los artículos 2 y 9 de la Ley No. 19.310, promulgada el 7 de enero de 2015 y publicada en el Diario Oficial el 26 de enero de 2015, contra el Estado, Presidencia de la República, Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Ministerio de Economía y Finanzas, Poder Legislativo y Poder Judicial (Suprema Corte de Justicia). Fundan su legitimación activa en su calidad de Defensores jubilados en fecha 30 de diciembre de 2013 y 13 de febrero de 2012 respectivamente, cuyas remuneraciones se determinaban porcentualmente en relación a la de los Sres. Magistrados conforme a lo dispuesto en el artículo 311 de la Ley No. 16.226 y 388 de la Ley No. 16.320. Consideran que el sistema de cálculo de sus remuneraciones se ha visto modificado entre abril de 2011 y su fecha de retiro, así como el monto de sus jubilaciones, lo que determina un interés directo, personal y legítimo que los habilita a promover la presente acción, de conformidad a lo dispuesto en los artículos 510 del C.G.P. Al momento de iniciarse el presente accionamiento han obtenido la declaración de inconstitucionalidad del artículo 16 de la Ley No. 18.996 que deroga la Ley No. 18.738, mediante sentencia de la Suprema Corte de Justicia No. 169 del 29 de mayo de 2015. Asimismo han promovido demanda de cobro de pesos en los autos IUE: 2-59771/2015 que se tramita ante la Sede Letrada de Primera Instancia en lo Civil de 5to. Turno. Indican cuáles son a su criterio las inconstitucionalidades en razón de forma y de fondo de los artículos impugnados de la Ley No. 19.310 y las normas constitucionales directamente violentadas por estos. Ofrecen prueba. Fundan su derecho en lo establecido en las normas referidas y solicitan que se declare la inconstitucionalidad a su respecto de los artículos 2, 6 y 7 de la Ley No. 19.310. 2.- Constituida en legal forma la Corporación actuante en autos, de acuerdo a las resultancias de fs. 6-16 vto., se confirió traslado a los demandados y al Sr. Fiscal de Corte (fs. 61). 3.- A fs. 70-101 contestaron la demanda los organismos estatales demandados, abogando por su rechazo por los fundamentos que exponen. 4.- A fs. 111-113 se expidió la Fiscalía General de la Nación a través de la Sra. Fiscal Subrogante M. Gabriela Fossati, mediante dictamen de fecha 19 de abril de 2018, en argumentación que resulta favorable a la solicitud de inconstitucionalidad de las normas referidas en autos, por los fundamentos que expresa. 5.- De fs. 134-140 vto. obran los alegatos de bien probado de las partes, en los cuales se entiende que se cumplió debidamente con la regularidad del presente juicio. En cuanto a la Suprema Corte de Justicia dio cuenta en su alegato (fs. 134) del dictado de la Sentencia de Corte Integrada No. 300/2016 que hizo lugar a la inconstitucionalidad del artículo 9 de la Ley No. 19.310 promovida por el Poder Judicial, con efectos generales en todos aquellos casos en que se pretenda aplicar su vigencia, retomando aplicación lo dispuesto en el artículo 400 del C.G.P. en cuanto cesa la exclusión que había dispuesto la norma declarada inconstitucional 6.- Finalizado el estudio de precepto por los señores Ministros actuantes en autos (fs. 142-239) se realizó el respectivo acuerdo en el que se convocó a los contendientes a audiencia a fin de ilustrar al Colegiado en forma concreta y clara sobre su legitimación activa, a la luz de la controversia introducida en autos por el Poder Ejecutivo a fs. 85. Cumplido el acto (fs. 249-250 vto.), se confirió vista fiscal que fue evacuada en la propia audiencia y se fijó el dictado de la presente para el día de la fecha, designándose a la suscrita para su redacción, lo que se efectúa conforme a lo dispuesto por el artículo 519 del código General del Proceso. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia integrada y por unanimidad, hará lugar a la acción de inconstitucionalidad interpuesta en autos contra los artículos 2, 3 incisos 1, 2 y 3, 6 y 7 de la Ley No. 19.310, en mérito los fundamentos que se expresarán y de acuerdo a la jurisprudencia sostenida en la materia. II) Como expresa el Maestro Couture, se entiende por inconstitucionalidad el “vicio o defecto de que adolece una norma con fuerza de ley, cuando ha sido dictada en contra de los preceptos de la Constitución, ya sea con lesión de los derechos que la misma confiere, con exceso o desviación de los poderes que en ella se otorgan, o con quebranto de las formas señaladas para la realización del acto” (Vocabulario Jurídico de Eduardo Couture, Depalma, Buenos Aires 1993, pág. 330). III) Sobre la legitimación activa de los accionantes, cuestionada por la el Poder Ejecutivo a texto expreso a fs. 85-86 vto., el Colegiado integrado habrá de estar a la posición más amplia y garantista del derecho de acción y defensa de los derechos sustanciales consagrada en nuestro derecho procesal y constitucional (arts. 11, 14 del C.G.P. y arts. 7, 12, 18 de la Constitución Nacional). Los actores, en su calidad de funcionarios del Poder Judicial en situación de retiro jubilatorio, se encuentran legitimados para invocar la inconstitucionalidad de las normas referidas, teniendo un interés directo, personal y legítimo, en virtud de la normativa aplicable para determinar sus dotaciones presupuestales y su directa influencia en los adeudos salariales cuyo reclamo se encuentra en curso, así como la determinación de su haber jubilatorio, de conformidad a lo establecido en los artículos 258 de la Constitución de la República y 509 numeral 1º del Código General del Proceso. Cabe considerar que se entiende por interés directo el inmediato, no eventual o futuro, como lo ha definido Héctor Georgi en “El Contencioso Administrativo de Anulación”, página 188. El interés es legítimo cuando se postula la afectación de un derecho por parte de las normas cuya inconstitucio-nalidad se sostiene y será personal si es propio, por oposición a popular o ajeno (cf. Vescovi, “El proceso de inconstitucionalidad de la Ley”, Cuaderno número 18, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Montevideo 1967, página 148, entre otros autores citados en Sentencias Nos. 300/2016 y 730/2014 de la Suprema Corte de Justicia). Respecto a la legitimación pasiva, se advierte que los organismos demandados son quienes han participado o deberán participar en la iniciativa, análisis, sanción, promulgación y eventual aplicación de las normas cuya inconstitucionalidad se pretende. IV) En consecuencia, ingre-sando en el análisis de los preceptos legales atacados infolios, corresponde establecer que resultan inconsti-tucionales los artículos 2 y 9 de la Ley No. 19.310. En relación a la inconstitucionalidad del artículo 2 de la citada ley, nos remitimos a los fundamentos expresados en las Sentencias Nos. 311/2015, 121/2016, 254/2016, 394/2016, 406/2016, 27/2018, 220/2018, por la Suprema Corte de Justicia integrada, en términos que se tendrán por reproducidos por adaptarse integralmente al caso en análisis, teniéndose como parte integrante de la presente decisión. En el fallo señalado No. 220/2018, se indicó, citando antecedente No. 270/2016 de la Suprema Corte Integrada, en aspectos trasladables al presente juicio, que: “En cuanto refiere a las normas de los arts. 2 y 9 de la referida Ley Nº 19.310, como se dijo, irá la Suprema Corte de Justicia integrada a declarar su inconstitucionalidad, en mérito a razones que se exponen en sentencia de la Corporación integrada de esta misma redactora, Nº 4 de fecha 16 de Marzo de 2017 y que sobre el particular citando la sentencia de otra Suprema Corte integrada Nº 270 de fecha 23 de Agosto de 2016, dijo lo que sigue: ‘En cuanto, a los arts. 2 y 9 de la Ley No. 19.310, se coincide igualmente con lo establecido en el fallo de referencia: ‘...en primer lugar, corresponde establecer que los comparecientes ostentan legitimación en este proceso y respecto de la pretensión que se examina. ‘En efecto, en la medida en que los comparecientes han obtenido, en otros procesos o, incluso, mediante este dispositivo, la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 15 y 16 de la Ley No. 18.996 y que revisten la calidad de funcionarios dependientes del Poder Judicial, su interés directo y personal deriva de la afectación de sus salarios, conforme se ha expuesto en el Considerando relativo a la otra ley impugnada en este proceso. ‘Es evidente para la Suprema Corte de Justicia integrada que tal norma afecta las dotaciones de los funcionarios demandantes y, también es evidente, que se han vulnerado los preceptos constitucionales que rigen la creación de las normas presupuestales y, en particular, las relativas a las dotaciones de los funcionarios públicos, como han venido sosteniendo reiteradamente órganos judiciales con simi-lar integración hasta el presente. ‘Por otra parte, en tanto el interés resulte inequívoco, la habilitación para accionar se configura. La condición de interés directo se ha elaborado por oposición a interés indirecto, rechazando lo eventual, pero no necesariamente lo futuro (opinión del Ex Ministro de la Suprema Corte de Justicia, Dr. Leslie Van Rompaey, citada en la sentencia No. 311/2015). ‘Por consecuencia, desde que el art. 2 de la Ley No. 19.310 modifica el concepto de dotación que se entendía comprendido en el art. 85 LOT y en cuanto el salario de los funcionarios judicia-les se vincula con la de los magistrados, es claro que los actores ostentan un interés jurídicamente protegido. ‘En cuanto a la violación de la Constitución, se ha sostenido, en numerosos antecedentes análogos, por ejemplo, inconstitucionalidad de las Leyes Nos. 18.738 y 18.996, en posición que se revalida en la ocasión, que debe respetarse el procedi-miento de la Sección XIV de la Carta, lo que no se cumplió en la especie (arts. 86 y 214 y sgtes. de la Carta, ‘tal como se adujo en la demanda’, fs. 214): la oportunidad para la fijación de las dotaciones no fue la que correspondía según las normas aplicables de la Carta y ello se desprende de la propia denominación de la Ley y de su fecha (‘Ajuste de retribuciones para los casos que se determinan’, 29 de diciembre de 2014). ‘En tal sentido, resultan aplicables los argumentos y las citas doctrinarias de la sentencia No. 760/2014, que reitera los fundamentos desarrollados en sentencia No. 391/2013 de S.C.J., para sostener que la Ley No. 18.738 no era interpretativa, sino innovativa. ‘‘Y ello porque no pretende aclarar el régimen legal anterior, sino que persigue, pese al alcance pretendidamente interpretativo que a sí misma se atribuye, un fin claramente derogatorio’. ‘La relevada existencia de un vicio de forma torna inútil e innecesario el análisis de la cuestión de inconstitucionalidad por razón de fondo también planteada, desde que, como se ha dicho, alcanza con la declaración de inconstitucionalidad por razón de forma para que la disposición inconstitucional resulte inaplicable a quienes promovieron tal declara-ción, de conformidad con el alcance asignado en el art. 521 C.G.P. al fallo que concluye el proceso de inconsti-tucionalidad. ‘En lo que concierne al art. 9 de la Ley No. 19.310, la Suprema Corte de Justicia integrada habrá de declarar su inconstitu-cionalidad, aunque sus integrantes no coincidan en la argumentación que ha conducido a dicha conclusión. ‘En cuanto a la legitima-ción de los comparecientes, este órgano se remite a los desarrollos efectuados en párrafos que anteceden, que le han permitido aseverar que los actores ostentan un interés directo, personal y legítimo en que se proteja su situación de futuro, al hallarse legitimados para la promoción de acciones que podrían derivar en la aplicación del art. 400 del C.G.P., régimen de ejecución especial contra el Estado del que fue excluido el Poder Judicial por la norma tachada de inconstitucional. ‘Al respecto, en una primera posición, se ha entendido que se trata de una norma de índole o naturaleza procesal que afecta, desde luego, la jurisdicción como tal, en cuanto no permite ejecutar los fallos de la manera que corresponde. En términos sencillos, si la jurisdicción es la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (art. 6 LOT) y si la forma de los procesos la establece la ley (art. 18 de la Constitución), la regulación de la etapa de ejecución tiene naturaleza procesal. ‘No obstante, el art. 9 de la Ley No. 19.310 encierra una clara cuestión presupuestal, desde que consigna de qué cargo serán los fondos de las ejecuciones que se promuevan contra el Poder Judicial. Así, la disposición en cuestión expresa: ‘‘Exclúyese al Inciso 16 ‘Poder Judicial’ de lo previsto en el artículo 400 del Código General del Proceso’. ‘‘A partir de la pro-mulgación de la presente ley, toda ejecución de sentencia de condena, laudos arbitrales y transacciones homologadas judicialmente que obligue al Poder Judicial al pago de una cantidad líquida y exigible devenida firme, será abonada con cargo al presupuesto del Inciso’. ‘Por dicha razón, el art. 9 no constituye una disposición puramente procesal, sino que se adiciona una resolución presupuestal que, como todas las otras, corresponde ‘declarar inconstitucional por razones de forma, tal como se ha venido desarro-llando a lo largo de este dispositivo y de los numerosos fallos citados’. ‘Se han vulnerado las garantías que prevé la Constitución nacional para la sanción de normas de carácter presupuestal, ya sea que ellas se denominen de esta manera, ya que se establezcan en otras que, no obstante regular otras cuestiones, tengan incidencia en la cuestión presupuestal. ‘En tal sentido, se ha dicho en la jurisprudencia de los Tribunales de Apelaciones que ‘fuera de las estrictas previsiones normativas, por hallarse involucradas disposiciones de origen e importancia constitucional, debe vedarse toda modificación de las normas presupuestales que tienen prevista su forma de tramitación, con adecuado balance de ingresos y egresos, a riesgo de subvertir el orden impuesto por aquéllas (Cf. sentencias Nos. 221/01 y 140/05 del TAC 3o)’. ‘Y ello es precisamente lo que ha acontecido con el art. 9 cuestionado: no ha efectuado una regulación que, de conformidad con las previsiones constitucionales, permita el cumplimiento por parte del Poder Judicial de las sentencias de condena o institutos equivalentes. ‘Por su lado, el Sr. Ministro, Dr. Luis María Simón, ha entendido que se ha configurado la inconstitucionalidad del art. 9 por razones de fondo. ‘Así lo ha expresado en el fundamento de su voto: ‘‘Además de los argumentos vertidos en la sentencia de la Suprema Corte integrada, No. 311/2015, a la cual se remite, el momento y contexto de sanción de la Ley revelan el propósito vulneratorio de la igualdad entre Poderes y la afectación de la separación’. ‘En todas las versiones del texto del art. 400 C.G.P. desde su entrada en vigencia en 1989, los créditos contra el Estado por actividad judicial, estuvieron comprendidos en el procedimiento asignado a los demás organismos carentes de recursos propios, del art. 220 de la Constitución, en una lógica solución general, destinada a que el Poder Ejecutor abonara las condenas. ‘Con la exclusión proyec-tada por la norma, se trata al Poder Judicial distinto que a esos otros organismos, se condiciona el eventual pago de condena a trasposiciones de fondos o auxilios que antes no eran necesarios, y se afecta así el manejo del presupuesto del Poder Judicial sin injerencia de los otros Poderes, una vez aprobado y sin perjuicio del control de gestión. ‘A su vez, no es cierto que se iguale con el Poder Legislativo, que tampoco tiene fondos propios, porque este Poder tiene autonomía presupuestal (art. 108 de la Carta) y puede prever sus propios recursos y sistema, además de que no está en realidad excluido del art. 400. La situación es muy distinta. ‘Entonces, en un contexto de numerosos procesos de jueces, técnicos, administra-tivos del Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo, al filo del período de gobierno que por dos veces intentó solucionar los procesos por vía legal, se sanciona este texto que persigue influir en los procesos en trámite o por tramitar, por una parte perdidosa, como significa-tivamente resulta del art. 2 sobre convenios para el pago. ‘Los Poderes Ejecutivo y Legislativo no ignoraban la situación fáctica, y la sanción de la norma exorbita sus legítimas potestades para constituirse en un ilegítimo abuso con el propósito de ‘castigar’ a los reclamantes (como algún político expresó) o de incidir en el desarrollo de conflictos con el Poder Judicial. ‘Ello se agrava con la generalidad de la norma, porque no refiere solamente a condenas salariales o por los conflictos de funciona-rios, sino a todas, por ejemplo, las de responsabilidad objetiva o subjetiva, violaciones de Derechos Humanos, etc. ‘¿Qué garantía de trato adecuado, igualitario y de respeto del principio de separación existe, para el Poder Judicial, si el Poder Ejecutivo no apoya el presupuesto para pagos que aquel proyecta o las normas destinadas a fondos suplemen-tarios? El Poder Legislativo no tiene ese problema porque conserva el poder sancionatorio, pero las condenas contra el Poder Judicial quedarían libradas al criterio de cumplimiento del Poder ‘Ejecutivo, y ello vulnera la igualdad de los acreedores contra el Estado persona mayor, en perjuicio de los que tienen contra el Poder Judicial’. ‘Corresponde pues declarar la inconstitucionalidad por violación de los arts. 7, 82, 214, 220 y 233 de la Constitución’”. V) Respecto al artículo 9 de la Ley No. 19.310, corresponde tener presente que la Sentencia No. 300/2016 dictada por la Suprema Corte integrada en fecha 5 de septiembre de 2016, en los autos caratulados: “Suprema Corte de Justicia c/ Poder Legislativo y Otro - Acción de Inconstitucionalidad - artículo 9 de la Ley No. 19.310”, IUE: 1-41/2015, declaró la inconstitucionalidad del artículo 9 y su inaplicabilidad al Poder Judicial. En relación a los actores, se advierte que el alcance de la cosa juzgada considerada también le ampara, en cuanto el precepto inconstitucional no le podrá ser aplicado por los organismos demandados, para el caso de eventual ejecución de sentencia condenatoria a su favor contra el Poder Judicial. De acuerdo a lo expresado en sentencia antecedente de fecha 31 de julio de 2017 por la Suprema Corte de Justicia integrada, en los autos caratulados: “Maglione García, Luis y Otros c/ Suprema Corte de Justicia - Cobro de Pesos-Excepción de Incons-titucionalidad artículos 2, 8 y 9 de la Ley No. 19.310”, IUE: 2-13497/2015, remitiéndose a la Sentencia No. 1588/2016 dictada en autos: “Solís Silveira, Ramón y otros C/ Poder Judicial- Suprema Corte de Justicia - Ejecución de Sentencia - Excepción de Inconstitucio-nalidad - Articulo 9 de la Ley No. 19.310”, IUE: 465-11/2015, se concluye que la acción promovida por el Poder Judicial contra el Estado como persona pública mayor, que declaró la inconstitucionalidad de la norma referida y su inaplicabilidad de la parte actora, al resultar inaplicable al poder judicial goza de un escudo o “Hill” de indemnidad ante dicha disposición, que puede esgrimir en la ejecución de cualquier condena que determinara la aplicación de la misma. El amplio objeto de la demanda instaurada por el Poder Judicial hace aplicable lo dispuesto en el artículo 521 inciso 2o. del Código General del Proceso. Dicha cosa jugada no puede ser desconocida y ampara a los actores en tanto alcanza al acreedor ejecutante como extensión del derecho declarado en favor de la Suprema Corte de Justicia. En términos trasladables al presente proceso, en la primera sentencia mencionada se concluye: “ Además, aunque se lo considerase tercero, la cosa juzgada le comprende, en primer término, porque expresamente se pronunció a favor de la declaración cuando fue oído en traslado”. Y continúa el fallo de mención, redactado por la doctora Selva Klett: “ ...por lo cual puede ‘ampararse’ a la cosa juzgada en el lenguaje del artículo 218.3 del Código General del Proceso. En segundo término, aún si no la considerase beneficiosa, quedaría alcanzado porque en el marco de esta última disposición, reviste la calidad de sujeto cuyos derechos dependen del acto (norma legal) cuya validez o eficacia ha sido juzgada...”. Por consiguiente, se entiende inaplicable a los actores el artículo 9 de la Ley No. 19.310, de acuerdo a los desarrollos referidos, por el alcance del pronunciamiento obtenido a favor del Poder Judicial mediante la Sentencia No. 300/2016 de referencia. VI) Atento a la correcta conducta procesal de los litigantes, no existe mérito para especial imposición de sanciones procesales, de acuerdo lo previsto en los artículos 56 y 523 del C.G.P. Por lo expuesto, normas citadas y lo establecido en los artículos 508 y siguientes del C.G.P., la Suprema Corte de Justicia integrada, por unanimidad FALLA : DECLÁRANSE INCONSTITUCIONALES Y POR LO TANTO INAPLICABLES A LOS ACTORES, LOS ARTÍCULOS 2 Y 9 DE LA LEY No. 19.310, SIN PERJUICIO DE LA COSA JUZGADA RECAÍDA POR SENTENCIA No. 300/2016 DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA INTEGRADA QUE DECLARÓ INCONSTITUCIONAL ESTA ÚLTIMA NORMA RESPECTO DEL PODER JUDICIAL. SIN ESPECIAL SANCIÓN PROCESAL. NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE AL PODER LEGISLATIVO Y OPORTUNAMENTE ARCHÍVESE.