Sentencia Definitiva N° 1.390/2019

Montevideo, cuatro de noviembre de dos mil diecinueve VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACIÓN C/ MARIN, NEY HUMBERTO - JUICIO EJECUTIVO - EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 71.1 DE LA LEY Nº 11.029 EN LA REDACCIÓN DADA POR EL ART. 15 DE LA LEY Nº 18.187 Y ARTS. 61 LITERAL B, 16 Y 17 DE LA LEY Nº 18.187”, IUE: 156-213/2018. RESULTANDO : I) El 3 de abril de 2018, el Instituto Nacional de Colonización (en adelante: I.N.C.) promovió demanda ejecutiva ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Artigas de 2º Turno contra el Sr. Ney Humberto Marín González. Pretendió el cobro de un crédito por un importe de $U 819.012 (ochocientos diecinueve mil con doce pesos uruguayos) derivado de la imposición de una multa en el ámbito de su competencia (fs. 7/8 vta.). Por resolución No. 15 del acta 5167 de fecha 13 de agosto de 2013, el Directorio del I.N.C. había dispuesto aplicar una multa al Sr. Marin González por no cumplir con su obligación de residir en su fracción de la colonia “Doctor Emilio Frugoni”, sita en la sexta sección judicial del Departamento de Artigas. El acto administrativo que impuso la multa no fue impugnado administrativamente por lo que adquirió la calidad de firme. II) En el curso del proceso ejecutivo, el 13 de noviembre de 2018, el demandado compareció a oponer excepciones (art.355.1 del C.G.P.) oportunidad en la cual promovió, por vía de excepción, proceso de inconstitucionalidad de la ley (fs. 39 vta./45). Solicitó que se declarara la inconstitucionalidad del art. 71.1 de la Ley 11.029, en la redacción dada por el art. 15 de la Ley 18.187, del art. 61 lit. “b” de la Ley 11.029 y de los arts. 16 y 17 de la Ley 18.187. Sostuvo que se encuentra legitimado por ser parte en un proceso en el cual el I.N.C. pretende el cobro de una multa en forma arbitraria e inconstitucional. En sostén de su solicitud de declaración de inconstitucionalidad expresó: a) Lo dispuesto en el art. 61 lit. “b” de la Ley 11.029, en cuanto obliga al colono a habitar con su familia el predio sometido al régimen de colonización, es inconstitucional por violar el derecho constitucional a la libertad. El I.N.C. pretende que viva recluido en el predio, lo que atenta contra su derecho a la libertad para fijar su residencia y a su libertad de trabajo. b) A su vez, en su caso particular esta norma viola su derecho a la integridad física ya que, como lo alegó y demostró mediante un certificado médico, padece de problemas de salud que le imponen residir cerca de un centro de salud, esto es, fuera de la colonia “Dr. Emilio Frugoni”. En este sentido, la norma es contraria a lo dispuesto en los arts. 7 y 44 de la Constitución de la República. c) Lo dispuesto en el art. 71.1 de la Ley 11.029, en la redacción dada por el art.15 de la ley 18.187, en el art. 61 literal “b” de la ley 11.029 y en los arts. 16 y 17 de la Ley 18.187, en cuanto atribuyen al I.N.C. la potestad de imponer una multa, actuando como Juez y parte, es inconstitucional por suponer el ejercicio de función jurisdiccional por un órgano ajeno al Poder Judicial y una violación del debido proceso. Ello implica una violación de lo dispuesto en los arts. 12 y 233 de la Constitución de la República. En el art. 233 se establece que el Poder Judicial será ejercido por el Poder Judicial. Y cuando refiere al Poder Judicial no lo hace en sentido orgánico, sino como sinónimo de ejercicio de la función jurisdiccional, función que comprende tanto la etapa de conocimiento como la de ejecución y es indelegable. En el art. 12 de la Constitución de la República se consagra el principio del debido proceso, el cual en el caso es violado toda vez que las normas impugnadas permiten al I.N.C. imponer una multa a su antojo y ejecutarla, acudiendo al Poder Judicial a los solos efectos de obtener el embargo. d) En definitiva, solicitó al Juzgado Letrado de Primera Instancia de Artigas de 2º Turno que se suspendiera el proceso ejecutivo de autos, y a la Suprema Corte de Justicia que declarara la inconstitucionalidad solicitada. III) Luego de diversas actua-ciones procesales, y a instancia de la parte demandada en el proceso ejecutivo, el 26 de febrero de 2019 el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Artigas de 2º Turno, por providencia Nº 678 del 26 de febrero de 2019, dispuso la suspensión de las actuaciones en atención a la excepción de inconstitucionalidad opuesta y remitió la causa a la Corporación (fs. 282). IV) El expediente se recibió en la Suprema Corte de Justicia el 2 de mayo de 2019. V) Por providencia No. 776 del 6 de mayo de 2019, la Corte dispuso conferir traslado a la parte actora y, cumplido lo anterior, vista al Sr. Fiscal de Corte (art. 516.1 del C.G.P.). VI) A fs. 294/301 vta., compareció el I.N.C. y contestó la excepción opuesta de inconstitucionalidad del Sr. Ney Humberto Marín González, bregando por su rechazo. VII) Oído el Sr. Fiscal de Corte (Dictamen No. 00323/2019 glosado a fs. 305/305 vta.), aconsejó el rechazo de la excepción de inconstitucionalidad. VIII) Por providencia No. 1263 de fecha 27 de junio de 2019, se dispuso el pasaje a estudio y autos para sentencia, citadas las partes (fs. 308), la que se acordó dictar en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de sus miembros naturales, pero por diferentes fundamentos, desestimará la excepción de inconstitucionalidad opuesta por el Sr. Ney Humberto Marín, con costas de precepto. II) En cuanto a la inconstitu-cionalidad por violación del derecho a la libertad, el derecho a la salud y a la integridad física . La inconstitucionalidad denunciada . Como se consignó en el capítulo de Resultandos, el excepcionante afirmó que lo dispuesto en el art. 61 lit. “b” de la Ley 11.029, en cuanto obliga al colono a habitar con su familia el predio sometido al régimen de colonización, es inconstitucional por violar el derecho constitucional a la libertad. Sostuvo que el I.N.C. pretende que viva recluido en su predio rural componente de la colonia “Dr. Emilio Frugoni”, lo que atenta contra su derecho a la libertad para fijar su residencia y a su libertad de trabajo. Asimismo, afirmó que esta norma viola su derecho a la integridad física ya que, como lo alegó y demostró mediante un certificado médico, padece de problemas de salud que le imponen residir cerca de un centro de salud, esto es, fuera de la colonia “Dr. Emilio Frugoni”. En este sentido, indicó que la norma impugnada contraría lo dispuesto en los arts. 7 y 44 de la Constitución de la República. Cumplimiento de la carga de la debida argumentación (art. 512 del C.G.P. ). En lo que respecta a la crítica a la constitucionalidad del art. 61 lit. “b” de la Ley 11.029, considera la Corte que el excepcionante cumplió con la carga de la debida argumentación que grava a todos los actos procesales de proposición y que, en sede de proceso de inconstitucionalidad, está especificada en el art. 512 del C.G.P. En efecto, si bien no identificó ninguna norma de rango constitucional en particular, sí identificó concretamente el derecho constitucional violado -el derecho a la libertad-, derecho respecto de su consagración a nivel constitucional no es necesario realizar mayor alegación. A su vez, explicó en qué consistiría, concretamente, la pretendida infracción constitucional. Legitimación . La Suprema Corte de Justicia en mayoría (Dres. Luis TOSI, Tabaré SOSA y la suscrita redactora) consideran que el demandado en un proceso ejecutivo en el cual la sentencia monitoria no se encuentra firme, se encuentra legitimado para impugnar la regularidad constitucional de leyes que sustentan la habilidad del título ejecutivo que se pretende cobrar (ejecutar). Y ello porque su situación jurídica, como demandado pasible de ser ejecutado forzadamente, se determina a partir de un acto administrativo cuya aplicación requiere del concurso del Poder Judicial, y éste a su vez puede y debe relevar la legitimidad de tal acto. La mayoría participa del criterio doctrinario y jurisprudencial conforme al cual los jueces del Poder Judicial pueden y deben analizar la legalidad de los actos administrativos cuya aplicación se planteé dentro de su ámbito de actuación (Cf. CASSINELLI MUÑOZ, H., “Competencia del Poder Judicial para conocer de la validez de un acto administrativo como premisa del fallo” ; en Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administración, Tomo 71, Montevideo, págs. 94 y ss., MÉNDEZ, A., “Lo contencioso de anulación en el derecho uruguayo” ; Revista de Derecho Público y Privado, Montevideo, 1952, pág. 77; CAJARVILLE PELUFFO, J. P., “Visión actual del contencioso administrativo uruguayo” , en “Sobre derecho administrativo”, Tomo II, FCU, Montevideo, 2008, pág. 634; BLANCO, A. “Facultades del Poder Judicial para desaplicar los actos administrativos ilegales, con especial referencia a los procesos ejecutivo y cautelar tributarios” ; en Revista Tributaria, Tomo XXXII, No. 185, Montevideo, 2005, págs. 184/185. En este marco, se impone relevar la legitimación del excepcionante, toda vez que cuestiona la legitimidad, nada menos que la constitucionalidad, de la norma cuyo incumplimiento determinó la deuda que se le pretende cobrar por vía ejecutiva. En lo inicial, corresponde descartar que pueda cuestionarse la ausencia de un interés directo derivado del hecho de que el excepcionante no impugnó administrativamente el acto que le impuso la sanción pecuniaria cuyo cobro se persigue en proceso ejecutivo del caso. Los Sres. Ministros, Dres. Luis TOSI y Tabaré SOSA coinciden con los fundamentos expuestos por la suscrita redactora a la sentencia No. 1.124/2018, en términos que son enteramente trasladables a esta causa. En dicha oportunidad, se dijo: “Es necesario recordar que existen dos tipos de actos administrativos, por un lado, aquellos que tienen la propiedad de la ejecutoriedad de aquellos que no la tienen. Los actos que tienen la propiedad de la ejecutoriedad son aquellos que son pasibles de ser ejecutados por la Administración empleando sus medios humanos y materiales. Los actos que carecen de esa propiedad, requieren de ser ejecutados por un tercero imparcial, esto es, de un sujeto distinto de la Administración que dictó el acto y del administrado. Como sostiene FIORINI cuando el acto administrativo puede entrar en conflicto con los derechos y las libertades fundamentales garantidos al individuo como persona, el legislador debe reglar la forma de la operatividad ejecutoria de los actos administrativos. La ejecutoriedad impropia es la respuesta, pues se le impone por lo general al administrador que recurra ante el poder judicial (FIORINI, B., ‘Teoría Jurídica del Acto Administrativo’, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1969, pág. 145). En tal sentido, enseña ROTONDO TORNARÍA que, en el Uruguay, no existen normas que establezcan reglas generales sobre la ejecutoriedad y el cumplimiento coactivo de los actos en caso de resistencia de los particulares afectados. Se considera que cabe la ejecución directa con el personal y medios de la administración pero que - ante aquella resistencia - la coerción sobre la persona o bienes de los habitantes requiere decisión judicial salvo norma legal (expresa) que habilite la ejecución forzosa administrativa, mediante un procedimiento debidamente reglado (ROTONDO TORNARÍA, F., ‘ Manual de Derecho Administrativo’, 9ª edición, Montevideo, abril 2015, pág. 358)”, (el destacado está en el original). En el caso en examen, el I.N.C. promovió un proceso ejecutivo contra un colono (fs. 1/8 vta.). Como se consignó en la relación de antecedentes, por resolución del I.N.C. se impuso al colono Ney Humberto Marin González la sanción pecuniaria prevista en el art.16 de la Ley 18.187, ante su incumplimiento de residir en la colonia “Dr. Emilio Frugoni”, tal cual lo impone la Ley de Colonización. Dicha resolución adminis-trativa no es pasible de ser ejecutada directamente por la Administración. Conforme a las categorías descriptas anteriormente, se trata de un acto administrativo que carece de la propiedad de la ejecutoriedad. Por esta razón, se requiere la intervención del Poder Judicial para poderla ejecutar. Para la aplicación de la ley cuya inconstitucionalidad cuestiona la excepcionante, se requiere de la sustanciación del juicio ejecutivo fiscal, por ende, va de suyo que la ley no ha sido definitivamente aplicada. La omisión del colono de recurrir el acto administrativo no impide la posibilidad de que cuestione la regularidad constitucional de la ley que la sustenta, cuando ésta se pretende ejecutar en vía jurisdiccional. En tal sentido, la Suprema Corte de Justicia, con otra integración, en términos trasladables, sostuvo: “[...] en un juicio ejecutivo que se inicia con la traba de un embargo, no ‘comparte la Corporación el dictamen del Sr. Fiscal en cuanto –concordando con la ejecutante- afirma que la norma ya fue definitivamente aplicada. El Ministerio de Transporte y Obras Públicas pretende, en efecto, que se aplique la norma (por eso promueve el juicio ejecutivo dirigido a obtener el cobro del tributo) y en tanto no se decida el excepcionamiento temporáneamente opuesto por el ejecutado, tal aplicación no se habrá verificado definitivamente’ ” (Sentencia No. 253/2001). La ley solamente habrá surtido plenos efectos sobre la situación jurídica del justiciable ante una sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada en favor del interés del I.N.C. , aplicando forzadamente el acto de imposición de la multa. En efecto, la ejecución del acto derivará de la inmutabilidad de la providencia inicial del juicio ejecutivo -lo que no aconteció en el caso- o, eventualmente, de la sentencia que resuelva sobre las excepciones que opusiera el ejecutado. Ni uno ni otra es la hipótesis que nos convoca. La ausencia de interés “directo”, eso que la jurisprudencia de la Corte refiere como “aplicación definitiva” de la norma se verificará, en casos como el aquí planteado, si el acto jurisdiccional de ejecución del acto administrativo pasó en autoridad de cosa juzgada; pero no por la omisión del administrado en interponer los recursos administrativos contra el acto sancionatorio que le impuso la multa reclamada. De modo que, si en el juicio ejecutivo se ejecuta un título, justamente, lo que está en juego es la aplicación jurisdiccional de la norma legal que da cobertura a ese título. En criterio divergente, los Sres. Ministros, Dres. Elena MARTÍNEZ y Eduardo TURELL, consideran que la carencia de legitimación obedece, en el caso, a la aplicación definitiva de la norma impugnada. Entienden que el acto administrativo que dio origen al juicio ejecutivo antecedentes, se dictó en aplicación de la norma que ahora se impugna, no surgiendo de autos que se hubiera recurrido en vía administrativa por el excepcionante. En dicho marco, señalan que la norma fue definitivamente aplicada y, por tal circunstancia, y a falta de utilidad de la defensa, no corresponde emitir pronunciamiento sobre su regularidad constitucional. A su vez, los Sres. Ministros referidos, se remiten a los fundamentos consignados por la Corte en la sentencia No. 1.124/2018. III) Análisis de la inconstitucionalidad alegada . Los Sres. Ministros que ingresan al análisis de mérito (Dres. Luis TOSI, Tabaré SOSA y esta redactora), consideran que no se verifica la inconstitucionalidad planteada. El art. 61 lit. “b” de la Ley 11.029 establece: “Serán obligaciones prin-cipales de los colonos: (...) B) Trabajar directamente el predio y habitarlo con su familia, salvo, en este último caso, que la colonia esté organizada o se organice bajo el sistema de viviendas agrupadas en poblados. (...)” . La imposición legal que recae sobre los colonos de residir en predios afectados al régimen de la ley de Colonización Nº 11.029, no es inconstitucional. Puede entenderse que la norma cuestionada consagra una limitación legal al derecho a la libertad de los colonos, por cuanto se les impone la obligación de residir, so pena de multas o en el caso de colonos propietarios –como el de autos–, de la expropiación de su inmueble. Tal limitación podría llegar a afectar, además, indirectamente, la libertad de trabajo o el derecho a la salud, en casos puntales en los cuales la residencia impuesta por la Ley de Colonización impidiera realizar ciertos trabajos u obtener un tratamiento médico adecuado. Ahora bien, en todo caso, se trata de una limitación del derecho a la libertad habilitado por la propia Constitución. Existe una restricción, pero tal restricción no es inconstitucional. Y ello porque la Constitución de la República habilita la limitación del goce de la mayoría de los derechos por ella reconocidos, entre los cuales están los invocados como infringidos por el excepcionante, en la medida en que tal restricción sea establecida “conforme a las leyes que se establecieren por razones de interés general” (art. 7 de la Carta). Es muy claro que lo dispuesto en el núm. 3º del art. 61 lit. “b” de la ley 11.029 fue dictado por razones de interés general, tal como surge de la evidente finalidad que animó al legislador al regular el régimen de colonización. Condiciones para la restricción de derechos fundamentales . La cláusula prevista en el art.7 de la Carta es lo que estudios especializados han llamado “cláusulas restrictivas”, en la medida en que, sin llegar a limitar un derecho constitucional por sí mismas, facultan al legislador a hacerlo (Cf. CASAL HERNÁNDEZ, J. M., “Condiciones para la limitación o restricción de Derechos Fundamentales” , Revista de Derecho de la Universidad Católica del Uruguay, Nº 3, Montevideo, 2002, págs. 115/116). En efecto, al restringir el goce de derechos fundamentales, el legislador no sólo está limitado por la previsión de que la ley restrictiva del goce de derechos humanos o fundamentales se realice por “razones de interés general”, como expresa el art. 7 de la Carta. El legislador también está limitado por otros requisitos respecto de cuya procedencia existe consenso en la más autorizada doctrina tanto internacional como nacional (Cf. ALEXY, R., “Los derechos constitucionales y el sistema jurídico” , en “Teoría del discurso y derechos constitucionales”, Fontamara, México, 2005, págs. 78/88; CASAL HERNÁNDEZ, ob. cit., p.109; BERNAL PULIDO, C., “Estructura y límites de la ponderación” , edición digital de Doxa: Cuadernos de Filosofía del Derecho, Nº 26, 2003, pág. 225-227; RISSO FERRAND, M., “Algunas garantías básicas de los derechos humanos” , FCU, 2ª Edición, Montevideo, 2011, págs. 36/39 y 134/136). “La injerencia del poder público en los derechos fundamentales –dice CASAL HERNÁNDEZ– ha de llenar determinados requisitos de los que depende su licitud. Algunos tienen carácter formal, mientras otros son de índole material” (ob. cit., págs. 115/116). Este criterio, conforme al cual toda restricción de derechos fundamentales debe ajustarse a ciertos requisitos formales y materiales ha sido adoptado expresamente por la Suprema Corte de Justicia en anterior integración, en ocasión de resolver múltiples asuntos relativos a la llamada “Ley de Medios”, 19.307, a partir de la sentencia No. 76/2016 (en el mismo sentido, entre muchas otras, Nos. 180/2016, 221/2016, 239/2016). Como se lo señalara, la jerarquía constitucional de estos principios se desprende de lo dispuesto en los arts. 7 y 72 de la Constitución. El art. 7 consagra el principio de legalidad y comprende, a juicio de la mayoría de la Corte, todos los requisitos formales que se referirán a continuación. El mismo art. 7 y el art. 72 confieren rango constitucional a los llamados requisitos materiales; en este sentido, se comparte plenamente la lúcida interpretación realizada por RISSO FERRAND al respecto. Señala el autor compa-triota que cuando el art. 7 refiere a la garantía sustancial más frecuente (la existencia de “razones de interés general”), hasta con el uso de la expresión “razones”, demuestra que las leyes que limiten derechos humanos deben ser conformes a la razón, razonables, y esa razonabilidad se orienta hacia la noción de interés general como garantía de los derechos humanos; por lo tanto, si no existe esa razonabilidad, esa ley será inconstitucional (ob. cit., págs. 134/136). El principio de propor-cionalidad aparece como una consecuencia lógica de lo que viene de decirse. No puede ser “razonable”, no puede estar fundado en “razones”, el ejercicio de la potestad legislativa cuando una ley: a) no es idónea para lograr el fin perseguido y, por lo tanto, se sacrifica un derecho sin ningún sentido; b) ni cuando no es necesaria la restricción, ya que ella únicamente es admisible cuando no hay otra alternativa; y, c) ni cuando existe una desproporción entre los intereses y valores en juego (ob. cit., págs. 135/136). Y concluye, con acierto, el citado doctrino que: “ Hay un triple fundamento para la aceptación del rango constitucional de estos dos principios (razonabilidad y proporcionalidad): [I] serían ambos consecuencia lógica e inevitable del Estado de Derecho que establece la Constitución nacional (no hay espacio constitucional para la arbitrariedad o el obrar desproporcionado, como se desprende del propio artículo 7; [II] son garantías (de los derechos humanos en cuanto limita la actuación de los Poderes de gobierno) inherentes a la persona humana por lo que ingresan a la Carta por la vía del artículo 72; y [III] también aparecen como principios derivados de la forma republicana de gobierno, en tanto son límites para el obrar de las mayorías que no pueden avasallar los derechos humanos de un sujeto o de las minorías (también con base en el artículo 72)” , (ob. cit., pág. 136). En cuanto a cuáles son los requisitos para la restricción de derechos fundamen-tales, por su claridad expositiva, la Corte seguirá el planteo de CASAL HERNÁNDEZ. A) En cuanto a los requisitos formales se distinguen: a) reserva legal; b) determinación o precisión de la regulación; c) carácter orgánico de la Ley (debe tratarse de una Ley en sentido orgánico-formal). B) En cuanto a los requisitos materiales se destacan: a) licitud del fin perseguido; b) proporcionalidad; c) intangibilidad del contenido esencial del derecho; y d) compatibilidad con el sistema democrático. Aplicación de los requi-sitos constitucionales para limitación de derechos fundamentales en el caso . Como se desarrollará a continuación, todos estos requisitos se cumplen en el caso de la restricción de los derechos constitucionales que se denunciaron como infringidos. A) En cuanto a los requi-sitos de carácter formal . La restricción cuestionada está contenida en una Ley en sentido orgánico-formal, lo que salva dos de los tres requisitos formales. A su vez, la restricción impuesta cumple con el tercer requisito de esta naturaleza: que la restricción esté precisamente determinada, lo cual surge de la mera lectura del precepto: el colono tiene la obligación de habitar el inmueble sometido al régimen de colonización. B) En cuanto a los requisitos materiales . Primer requisito material : licitud del fin perseguido. Del texto de la disposición impugnada se advierte la licitud del fin perseguido: contribuir al desarrollo nacional mediante el poblamiento del medio rural sobre la base de colonias agropecuarias que aseguren la viabilidad productiva del interior de la República. En este sentido, cabe tener presente lo dispuesto en el art. 1 de la Ley 11.029: “A los efectos de esta ley, por colonización se entiende el conjunto de medidas a adoptarse de acuerdo con ella para promover una racional subdivisión de la tierra y su adecuada explotación, procurando el aumento y mejora de la producción agropecuaria y la radicación y bienestar del trabajador rural” . Huelga señalar la trascendencia del medio rural en un país y la relevancia de una ley que propende a su mayor desarrollo. Segundo requisito mate-rial : proporcionalidad. Cabe detenerse en el concepto de proporcionalidad. Ha señalado certero estudio sobre el punto que “Toda limitación o restricción legal de derechos fundamentales debe satisfacer las exigencias del principio de proporcionalidad, también denominado de prohibición de exceso, que en la jurisprudencia constitucional europea ha desempeñado una función capital en el control de las injerencias legislativas en tales derechos. (...) como principio implícito propio del Estado de Derecho, el principio de proporcionalidad ha desplegado su potencialidad en el control de la licitud de la actividad legislativa. Sus implicaciones jurídicas o algunas de éstas se cubren en ciertos ordenamientos bajo el concepto de razonabilidad. Son tres las manifestaciones del principio mencionado: la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad en sentido estricto de la medida restrictiva o limitativa” (CASAL HERNÁNDEZ, ob. cit., págs. 124/125). La idoneidad supone que la restricción es apta para alcanzar el fin perseguido por la ley que la contempla; es un criterio fáctico en el sentido de que debe existir un cierto grado de probabilidad de que, mediante la restricción, se logre el objetivo de la ley restrictiva (Cf. CASAL HERNÁNDEZ, ob. cit., pág. 125). En el caso, es altamente probable que una racional subdivisión de la tierra presupone la radicación de los titulares de las parcelas que componen las colonias en esos predios. Y es necesario tal afincamiento cuando la ley tiene como uno de sus fines más importantes el poblamiento de la campaña. Por otra parte, aun cuando la notoria tecnificación de la producción agropecuaria haya variado sustancialmente desde el año 1948, la necesidad de poblar el medio rural sigue, de acuerdo con la finalidad de la Ley de Colonización, plenamente vigente. La necesidad, apunta CASAL HERNÁNDEZ, se satisface cuando no existe una medida alternativa menos gravosa para el derecho, que sea a la vez idónea para alcanzar, con igual grado de efectividad, el objetivo propuesto (ob. cit., pág. 125). Una ley que pretende obtener el poblamiento del medio rural sobre la base de colonias agrarias requiere, necesariamente, contar con colonos residiendo en tales colonias. Es claro. Además, la necesidad de la restricción no logra ser desvirtuada por el argumento del excepcionante, toda vez que, en puridad, la ley no le obliga a recluirse en su predio rural, ni a dejar de trabajar como médico en la capital departamental artiguense -aspectos que surgen del expediente y que no han sido cuestionados por las partes-. El excepcionante no está obligado a mantener su calidad de colono, contando con los medios legales pertinentes para abandonar tal calidad. La proporcionalidad en sentido estricto conduce a un examen de la razonabilidad de la medida legalmente prevista considerada en su globalidad, mediante la ponderación de la limitación o restricción sufrida por el derecho, por un lado, y del fin que se busca alcanzar, por el otro. Si el acortamiento de las posibilidades de goce o ejercicio sufrido por el derecho resulta excesivo en relación con el objetivo propuesto, la medida es desproporcionada y, por consiguiente, ilícita. De ahí que el juicio sobre la proporcionalidad en sentido estricto se centre en la relación medio-fines, que debe ser balanceada o proporcionada (Cf. CASAL HERNÁNDEZ, ob. cit., págs. 125-126). Por lo tanto, la finalidad de la obligación de los colonos de residir en el inmueble rural afectado al régimen de colonización prevista el artículo 61 literal “b” de la ley 11.029 es, entre otras, asegurar el poblamiento del medio rural, amén de asegurar la racional subdivisión de la tierra rural y mejorar su productividad. En este marco, considera la mayoría de la Corte que la relación medio-fines es absolutamente balanceada. Tercer requisito material : intangibilidad del contenido esencial del derecho. Este requisito presupone que los derechos fundamentales pueden ser limitados o restringidos por ley cuando exista justificación suficiente, pero nunca sería admisible su desnaturalización, vaciamiento (Cf. CASAL HERNÁNDEZ, ob. cit., pág. 127); Opinión Consultiva Nº 5/85 de la Corte Interamericana de Derecho Humanos, párrafo 67). Pues bien, en el caso, ninguno de los derechos invocados por el excepcionante (el derecho a la libertad, a la libertad de trabajo y a la salud) se han visto suprimidos o desnaturalizados por la norma impugnada. Ningún juez condenará al colono a residir en su predio. Harina de otro costal es que el colono, si quiere mantener la calidad de tal, no se vea perjudicado mediante la imposición de multas o la expropiación de su predio por no cumplir con su obligación de residencia en el predio. Cuarto requisito material : compatibilidad con el sistema democrático. Tanto la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre como la Convención Americana sobre Derechos humanos otorgan gran significación a la democracia como parámetro para medir la licitud de las limitaciones o restricciones de derechos humanos (Cf. CASAL HERNÁNDEZ, ob. cit., pág. 134). En ese sentido, el art. 32.2 de la Convención, inspirado en el art. 29.2 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, establece: “Los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática” . Consigna CASAL HERNÁNDEZ que en el mismo sentido se expide el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos. Y en el caso, el artículo impugnado cumple con el requisito de compatibilidad democrática, puesto que en un país cuya matriz productiva ha sido históricamente de base agropecuaria, con la Ley 11.029 se buscó implementar una reforma agraria con los fines ya explicitados (Cf. SAAVEDRA, J.P., “Colonización y Derecho Agrario”, FCU, Montevideo, 2012, págs. 5/11). En definitiva, en el caso del art. 61 lit. “b” de la ley 11.029, en cuanto se establece la obligación del colono de residencia en el predio rural afectado al régimen de colonización, si bien importa una restricción del goce de derechos constitucionales, ella está claramente fundada en razones de interés general e instrumentada en forma respetuosa de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como de los demás requisitos emanados de los arts. 7 y 72 de la Constitución y recogidos por la práctica de los principales Tribunales constitucionales del mundo. En cuanto a la violación del derecho al debido proceso y a la indebida atribución del ejercicio de la función jurisdiccional . Los Sres. Ministros, Dres. Luis TOSI, Tabaré SOSA y esta redactora, consideran que la argumentación del excepcionante en este caso es de una llamativa liviandad. Comparecer ante la Suprema Corte de Justicia para sostener que se viola el principio del debido proceso porque la ley admitió como título ejecutivo al acto administrativo de una entidad estatal que impone una multa pecuniaria, dado que la entidad pública sería “juez y parte” al poder multar a los administrados, constituye una argumentación que no resiste el menor análisis jurídico. El excepcionante fue notificado de que se le había impuesto una multa pecuniaria hace años y contó con la posibilidad de resistir administrativamente –ante el propio I.N.C.- y jurisdiccionalmente –ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo- la legitimidad del acto administrativo que lo sancionó por no cumplir con sus obligaciones como colono, pero no lo hizo. Y luego ha tenido y tiene a su alcance la posibilidad de defenderse en el ámbito del Poder Judicial, como lo ha hecho al oponer excepciones contra el mandato ejecutivo o al hacer un planteo de inconstitucionalidad ante esta Corte obteniendo la suspensión del proceso ejecutivo para controlar la regularidad constitucional de las normas que habilitaron la imposición de la multa. En base a ello, resulta evidente que el excepcionante en nada se ha visto afectado el principio del debido proceso. Por último, cabe señalar que la imposición de una multa en sede administrativa no constituye ejercicio de función jurisdiccional, por lo cual, aun dando al art. 233 de la Carta el alcance que le dio el excepcionante, no se verifica la infracción normativa denunciada. El I.N.C. no presentó ante el Poder Judicial una demanda solicitando únicamente que se embargue al excepcionante, como lo postuló éste último. El I.N.C. presentó demanda ante el Poder Judicial para que, antes que nada, se condenara al pago de la multa establecida administrativamente, la traba del embargo posterior accede a tal condena. En definitiva, por los fundamentos expuestos, la Suprema Corte de Justicia, FALLA : DESESTÍMASE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD OPUESTA POR EL SR. NEY HUMBERTO MARIN GONZÁLEZ, CON COSTAS DE PRECEPTO (ART. 523 DEL C.G.P.). A LOS EFECTOS FISCALES, FÍJANSE LOS HONORARIOS FICTOS EN 20 B.P.C. NOTIFÍQUESE A DOMICILIO Y, OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVANSE LOS AUTOS A LA SEDE DE ORIGEN.