Sentencia Definitiva N° 226/2026

Sentencia No. 226/2026 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE SEGUNDO TURNO. Ministro redactor: Dr. Pablo Benítez Rodríguez Ministros firmantes: Dra. Patricia Hernández, Dra. Ana Rivas y Dr. Pablo Benítez VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados: “AA C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO - AMPARO MEDICAMENTOS”, IUE 2 - 120404/2025, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud de los recursos de apelación interpuestos por la parte actora y por el demandado Estado – Ministerio de Salud Pública, contra la sentencia definitiva de primera instancia Nº 146/2025, del 22 de diciembre de 2025, dictada por el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 16° Turno, a cargo del Dr. Hugo Rundie Mintegui. RESULTANDO: 1) Por el referido pronunciamiento la Sede de primer grado dispuso: “Ampárase la falta de legitimación pasiva del Fondo Nacional de Recursos, desestimando la demanda a su respecto. Condénase al Ministerio de Salud Pública a suministrar a la Sra. AA los medicamentos denominados “PEMBROLIZUMAB y LENVATINIB” en el término de veinticuatro (24) horas, de acuerdo a las indicaciones del equipo médico tratante y por el tiempo que este lo determine. Sin especial condena procesal en la instancia, oportunamente archívese, previo los desgloses y testimonios que se soliciten. ...” (fs. 109). 2) Contra el pronunciamiento definitivo de primer grado se alzó el Estado –Ministerio de Salud Pública (en adelante: MSP) interponiendo recurso de apelación. En apretada síntesis, sostuvo: - El MSP no actuó con ilegitimidad manifiesta y por tanto la acción de amparo debió haber sido rechazada en todos sus términos, no correspondiendo condena alguna. De conformidad con lo previsto por el art. 45 de la Ley N° 18.211 se atribuyó al MSP la competencia para determinar las prestaciones médicas que los centros de salud de salud y el FNR deben proporcionar a sus usuarios, lo cual se hizo efectivo a través del dictado de diversos actos administrativos. Concluye en este orden que el Estado ha dado pleno cumplimiento a Io dispuesto en el art. 44 de la Constitución, en la medida que: a) dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo; b) inició diversos procesos de actualización del P.I.A.S. y del F.T.M., pudiendo citarse entre otras las recientes Ordenanzas Ministeriales N° 277 del 19/03/2019, 413 de 12/04/2019, 577 de 22/05/2019, 685 de 05/06/2019, 876 de 19/07/2019, 1003 de 15/08/2019, 1257 de 03/10/2019, 1543 de 19/11/2019, 1706 de 27/12/2019, 172 de 28/02/2020, 173 de 28/02/2020, 1938 de 28/12/2021, 1304 de 20/09/2022, 1960 de 28/12/2022, 1961 de 28/12/2022 y los Decretos N° 196/2021 y 360/2021 del 28/10/2021, así como los convenios para garantizar el acceso a Spinraza; c) estableció un régimen de financiación solidario. garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado; d) creó un prestador de salud público (A.S.S.E.). encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado. Por lo tanto, habiéndose cumplido los cometidos asignados por el constituyente y garantizado el derecho a la salud, no puede concluirse que haya existido ilegalidad (como lo hace la sentencia), y mucho menos que la misma sea “manifiesta”. - Le agravia la recurrida en cuanto no se impuso al actor asumir un copago de $ 20.000. - “... las prestaciones reclamadas no se encuentran incorporadas en el F.T.M. para la patología del reclamante. Por lo tanto, no debió imputarse ilegalidad alguna al Estado.” (fs. 116 vto.). - El MSP no cuenta con atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población. - “El incremento sostenido de reclamos judiciales a través de la vía de amparo, evidencia una posible violación al principio de separación de poderes...” (fs. 118). En definitiva, solicita se revoque la recurrida y se desestime en todos sus términos la demanda de amparo impetrada en autos. 3) En fs. 124 y siguientes compareció la representante de la parte actora a fin de interponer recurso de apelación contra la decisión definitiva de primera instancia. En apretada síntesis, expresó el promotor: - Que comparte en su totalidad los argumentos desarrollados en la sentencia de primera instancia en cuanto condena al Ministerio de Salud Pública, sin perjuicio de lo cual, y en la medida en que se desestimó la demanda respecto del Fondo Nacional de Recursos, corresponde a su interés interponer el presente recurso, abogando por la condena de ambos demandados. - Expresó que “En el caso en que un Tribunal de Apelaciones entendiera que la responsabilidad recae exclusivamente en el F.N.R., el justiciable se quedaría en segunda instancia sin posibilidades de que su derecho encuentre amparo” (fs. 124 vto.). - “Es por ello que interpongo recurso de apelación, fundado en dicha consideración, en la hipótesis que se efectivice dicho agravio eventual” (fs. 124 vto.). - Siendo el FNR una persona Pública creada en cumplimiento del mandato constitucional que exige un hacer efectivo que salvaguarde el acceso a la salud de forma equitativa e integral, entendiendo al derecho a la salud como un derecho soporte e instrumental del Derecho a la Vida Digna. En definitiva, solicita se revoque parcialmente la sentencia de primera instancia y, en su mérito, se acoja la demanda respecto al Fondo Nacional de Recursos y se le condene a suministrarle a la actora el fármaco Pembrolizumab, según las indicaciones del equipo médico tratante y por el tiempo que el mismo determine, bajo apercibimiento. 4) Por Decreto Dec. N° 4496/2025, del 23/XII/2025, se confirió traslado de los recursos promovidos a todos los litigantes por el plazo de tres días hábiles (fs. 121). 5) La accionante evacuó el traslado conferido en los términos que surgen de la pieza escrita agregada en fs. 128/136 vto., oportunidad en que promovió por vía de excepción la declaración de inconstitucionalidad de lo dispuesto por los arts. 7 inc. 2º y 10 de la Ley Nº 18.335, arts. 45 inciso final y 51 lit. B de la Ley N° 18.211 y arts. 41 y 462 de la Ley Nº 19.355. 6) Por providencia Nº 186/2026, del 11 de febrero de 2026, la Sede de primer grado dispuso la suspensión del proceso y la elevación de los autos para ante la Suprema Corte de Justicia (fs. 141), quien –en definitiva- se pronunció mediante Sentencia N° 362, del 21 de mayo de 2026 por la cual resolvió: “Decláranse inconstitucionales el art. 7 inc. 2° de la Ley N° 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la Ley N° 18.211 y, en consecuencia, inaplicables a la parte actora. – Desestimase el excepcionamiento respecto a los artículos 51 literal B de la Ley Nº 18.211, 10 de la Ley Nº 18.335 y 461 y 462 de la Ley Nº 19.355 (...)” (fs. 153 vto.). 7) Devueltos los autos para ante la Sede a quo, ésta dispuso el franqueo de la vía recursiva promovida en autos para ante el Tribunal de Apelaciones en lo Civil que por turno corresponda, sin efecto suspensivo (cfme. Decreto N° 1948/2026, del 30/VI/2026, fs. 162). Los autos fueron recibidos por esta Sala en lo Civil de Segundo Turno el 16 de julio de 2026 (cfme. 167). Encontrándose el Tribunal desintegrado se practicó el sorteo de rigor a fin de integrar la Sala, resultando designada la Sra. Ministra Dra. Ana Rivas Goycoechea. Culminado el estudio y puestos los autos al Acuerdo, se procede al dictado de la presente sentencia definitiva de segunda instancia. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, debidamente integrado y por unanimidad -art. 61 de la Ley N° 15.750-, habrá de confirmar la sentencia de primer grado, por los fundamentos que se desarrollarán a continuación. II) El caso de autos. En el subexámine se presentó la Sra. AA, de 66 años de edad, promoviendo acción de amparo contra el Estado – Ministerio de Salud Pública (en adelante, MSP) y el Fondo Nacional de Recursos (en adelante, FNR). Manifestó la promotora que en el año 2024 le fue diagnosticado cáncer de endometrio, siendo asistida en CASMU. Inicialmente le fue practicada Histerectomía Total con Anexectomía Bilateral. Por anatomía patológica se confirmó la presencia de Carcinoma Seroso con infiltración de más del 50% del endometrio Ante ello recibió quimioterapia (Carboplatino + Paclitaxel por 6 ciclos) que finalizó en abril de 2025. Posteriormente, continuó con tratamiento en base a radioterapia hasta agosto de 2025. En control de noviembre de 2025 se constató progresión de la enfermedad. Su caso fue discutido en Ateneo del centro médico donde se asiste, surgiendo entonces la indicación que debe iniciar tratamiento en base a los fármacos Pembrolizumab y Levantinib. Todo lo que viene de reseñarse ha sido debidamente acreditado en autos mediante el informe médico que luce en fs. 1/4, historia clínica de la actora (incorporada en formato digital, fs. 6), declaración de la médica tratante Dra. Mijal Wolaj recibida en audiencia del 22/XIi/2025 (pista de audio Nº 5). III) Sabido es que el tribunal superior solo podrá ingresar al examen de aquellos puntos respecto de los cuales existe agravio del impugnante, no pudiendo abordar el análisis de cuestiones consentidas por los contendientes (cfme. Giuffra, Carolina, en “Los recursos judiciales en el C.G.P.”). Ello por cuanto “…El agravio es la medida de la apelación… El juez de la apelación no tiene más poderes que los que caben dentro de los límites de los recursos deducidos. No hay más efecto devolutivo que el que cabe dentro del agravio y del recurso: ‘tantum devolutum quantum appellattum” (E.J. Couture en “Fundamentos del Derecho Procesal Civil”, Aniceto López Editor, Buenos Aires, 1942, pág. 218). Bajo tales premisas, ingresando al estudio de la impugnación, inicialmente, corresponde tener presente que no fue objeto de agravio el diagnóstico de la enfermedad que padece la promotora ni su gravedad, así como tampoco fue cuestionada la pertinencia de la administración a la accionante de los fármacos reclamados y sus dosis, el costo de la medicación y los ingresos económicos del mismo. En consecuencia, quedan fuera del objeto de la apelación las cuestiones que vienen de referirse. IV) El codemandado MSP expresa agravios que -en lo sustancial- refieren a que, estando al tenor de lo dispuesto por el art. 1° de la Ley N° 16.011, con su actuación no ha incurrido en acto, hecho u omisión que merezca calificarse como manifiestamente ilegítimo, tal como se postula en la decisión de primera instancia. IV.a.- Como ha expresado la Sala en múltiples pronunciamientos, la acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfme. Bidart Campos en “Régimen Legal y Jurisdiccional del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas Diferenciadas de Tutela en el Proceso Civil Uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578). La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional y residual, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa, peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166). La procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfe. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650). En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley No. 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo, que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable e irreparable al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal, con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfme. LJU, caso 15.708; Viera, Luis en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22). Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley No. 16.011 están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales, paraestatales o los particulares. IV.b.- Aplicados tales conceptos al caso en estudio emerge que la acción de amparo deducida por la Sra. AA cumple con los requisitos exigidos por la norma legal en que se sustenta la acción. La parte actora fundamentó la acción de amparo que instauró el 16/XII/2025 en la lesión del derecho fundamental a la vida y a la salud a través de actos y omisiones manifiestamente ilegítimos que atribuye al MSP consistente en la negativa a prestarle asistencia financiera para la adquisición o suministro de los medicamentos objeto de la acción, que le fueran prescriptos por su médica tratante como tratamiento de la grave enfermedad que padece, esto es, cáncer de endometrio con secundarismos. Consejo médico que según surge de la demanda -en términos no controvertidos- emerge avalado por los resultados obtenidos en estudio fase III denominado Keynote 775. El MSP no controvirtió la patología que padece la promotora, así como tampoco cuestionó la eficacia y/o evidencia científica que respalda la administración de los medicamentos Pembrolizumab y Levantinib para el abordaje de la enfermedad de referencia. Ante esta situación, cobra vigencia la obligación impuesta por la Constitución al Estado de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (artículo 44 inciso 2º) y los correlativos derechos fundamentales al goce de la vida, a la salud y demás derechos inherentes a la personalidad humana, la que tiene un alcance mucho más amplio al que el MSP ensayó otorgarle en oportunidad de interponer su recurso de apelación. Véase que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas de fuente internacional como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagra el derecho de toda persona a la salud, “…entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un “bien público” y particularmente, a adoptar las medidas concretas que promuevan la atención integral de toda su extensión…” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al Derecho a la Salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125; Díaz Fernández, Hugo en “El Amparo Sanitario en el Derecho Uruguayo. Aportes Básicos para su Sistematización” en LJU, Tomo 149 (abril 2014), págs. JC37-JC72; Ley No. 13.751; Ley No. 16.519). En este marco, “Se ha dicho que ‘en el Estado democrático donde los gobernantes surgen por elección de los ciudadanos, ellos son los responsables directos de que no existan desigualdades en el acceso a los bienes relacionados con la salud que deben ser considerados dentro de los Derechos Humanos”. Frente a esta obligación estatal, cada individuo cuenta con el derecho a que “…objetivamente, se le haga disponible todo lo necesario para el acceso al estado de bienestar completo, mediante las políticas y medidas de acción positiva que resulten conducentes”, al decir de Bidart Campos” (Müller, Enrique en “La equidad en los servicios de salud” en Revista Crítica de Derecho Privado, nro. 1, págs. 129-146).- “…con este propósito deben realizar todos aquellos pasos que conduzcan a los más adecuados tratamientos, priorizando los derechos de los pacientes” (TAC 2º Turno, Sentencia T.A. Civil No. 216/018-2; cfme. Sentencia T.A. Civil No. SEF-0005-000003/2015-2, entre otras). Entonces, partiendo de las premisas consistentes en: la consideración del derecho a la salud como un derecho fundamental garantizado constitucionalmente, que vincula la Ética y el Derecho y que ni siquiera fue cuestionado por el MSP y, la no desvirtuada eficacia de los medicamentos de alto costo Pembrolizumab y Lenvatinib a fin de combatir la gravísima enfermedad que padece la Sra. AA, permiten concluir que el co-demandado MSP no puede so pretexto de aspectos administrativos o contables, que él mismo regula, limitar el derecho constitucional a la salud de sus habitantes (entre otros derechos fundamentales). Esto conduce a concluir que la negativa del MSP a su suministro al actor comporta por sí sola una manifiesta ilegitimidad por afectación de su derecho constitucional a la salud, a la asistencia sanitaria integral y de calidad. Medicamentos que, en la especie, aparecen como la única chance de mejoría en la sobre vida libre de progresión, sobrevida global y calidad de vida del accionante. La protección de dichos derechos fundamentales de los habitantes exige la pronta “…puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida…”, por esto, la no prestación del tratamiento suministro o la demora en recibirlo conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44, 72 de la Constitución; artículos 10, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Protocolo de San Salvador; artículo 4 Ley No. 18.331; cfme. LJU: casos 15.510; 17.408; TAC 2º Turno, Sentencias: Sentencia T.A. Civil No. SEF-0005-000088/2016-2, Sentencia T.A. Civil No. 92/018-2, Sentencia T.A. Civil No. 14/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 94/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 156/019-2). IV.c.- El MSP expresa agravios en relación a la desestimatoria dispuesta en el grado anterior en relación a su solicitud de que se impusiera a la actora un copago de $ 20.000. Surge de autos respuesta recibida de laboratorio Adium Uruguay (fs. 58), donde se informa que el medicamento Lenvatinib en su presentación de 10 mg. tiene un costo de $ 13.072 más impuestos (2% CJPU y 10% IVA). Por su parte, laboratorio Cibeles informó que el fármaco Pembrolizumab en su presentación de 100 mg. tiene un costo de U$S 3.408,64 impuestos incluidos. En cuanto a los ingresos económicos que percibe la accionante, emerge de autos que la misma recibe dos pasividades, una proveniente de la Caja de Profesionales Universitarios por la suma líquida mensual de $ 49.804 (fs. 28) y otra servida por el Banco de Previsión Social que asciende a $ 79.377 líquidos (fs. 29), por lo que totaliza ingresos mensuales por un total de $ 129.181. En criterio de este Tribunal, corresponde desestimar el recurso en este orden. Mutatis mutandi, resultan trasladables los conceptos expresados por la Sala en Sentencia Nº 12/2026: “Ha sido debidamente acreditado, en el subexámine, que el suministro del medicamento solicitados por el actor es la única opción terapéutica indicada para el grave trastorno de su salud producido, que pone en riesgo la perdida de la vista. Se trata de un medicamento de alto costo, y si bien los ingresos con que cuenta el actor son mayores a los del promedio de la ciudadanía en general, la Sala considera que no amerita la imposición de un copago, pues se trata de una adulto mayor, que vive solo y que por tanto no puede imponérsele más obligaciones que las que asume. El actor no puede generar más ingresos y los que tiene si bien suficientes, deben utilizarse en el sustento de este y en la protección de su salud. De allí, que a la luz de la prueba agregada y producida, se desestimara los agravios introducidos en punto a esto, por el MSP.” (publicada en BJN). IV.d.- Sostiene el recurrente que “El incremento sostenido de reclamos judiciales a través de la vía de amparo, evidencia una posible violación al principio de separación de poderes...” (fs. 118). El agravio no es de recibo. Al respecto corresponde tener presente lo expresado por la Sala en Sentencia N° 274/2022, cuyos términos –con las naturales adecuaciones- resultan trasladables al subexámine: “Con la decisión judicial no se violenta la separación de poderes, ya que no se le ordena al Estado-MSP que incluya los fármacos en el FTM, lo único que se le pide es que el actor no se vea privado de recibir el tratamiento médico indicado el cual sería beneficioso asegurándole una mejor calidad de vida, no pudiendo lamentablemente acceder al medicamento por carecer de los recursos económicos necesarios; por lo cual es obligación del Estado velar por ello, por estar consagrado constitucionalmente” (publicada en BJN). IV.e.- Finalmente, el agravio expresado por el MSP fundado en que la condena de marras supone la imposición de actuar en violación de lo previsto por el art. 7 inciso 2º de la Ley N° 18.355 y art. 45 de la Ley N° 18.211, se desvaneció en tanto por sentencia de la Suprema Corte de Justicia N° 362 del 21/V/2026 recaída en autos (fs. 153/154), dichas normas fueron declaradas inconstitucionales y, consecuentemente, inaplicables al presente caso. V) Como fuera señalado en los resultandos de la presente decisión, contra la sentencia dictada en autos se alzó en tiempo y forma la parte actora, quien en escrito de fs. 124/126 vto. dedujo impugnación para “...la hipótesis que se efectivice dicho agravio eventual” (fs. 124 vto.). Concretamente, expresó la representante de la actora que, si bien podría entenderse que al existir condena respecto a la pretensión movilizada en autos no habría agravio, corresponde deducir impugnación para la eventualidad de que se revoque la Sentencia apelada y, para tal caso, solicita se condene al FNR a suministrar a la actora el medicamento Pembrolizumab. En la medida que la condena de primera instancia dispuesta en autos resulta confirmada por la presente decisión al desestimarse los agravios expresados por el MSP, el agravio eventual deducido por el amparista no se materializa y en consecuencia, dicho recurso de apelación carece de objeto. En otras palabras, como expresara la Sala en Sentencia N° 154/2022, en términos trasladables al presente: “Tal como surge del Considerando anterior, el recurso de apelación interpuesto por el condenado MSP fue repelido, lo que enervó el agravio eventual formulado” (publicada en BJN). VI) La correcta conducta procesal de las partes determinan que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 56 y 261 del Código General del Proceso y art. 688 del Código Civil). Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por artículos 7, 8, 44, 72 y 332 de la Constitución de la República, Leyes Nos. 9.202, 15.181, 16.011, 17.930, 18.211, 18.335, 19.355, los artículos 6, 133, 137, 139.1, 140, 141, 154, 197 y 198 del Código General del Proceso, Decretos Nos. 265/2006, 289/009, 4/2010, 130/2017 y 465/009 y Decreto No., y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal, debidamente integrado, FALLA: CONFIRMASE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA RECURRIDA EN TODOS SUS TÉRMINOS. SIN SANCIÓN PROCESAL EN LA INSTANCIA. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE EN LOS DOMICILIOS ELECTRÓNICOS CONSTITUIDOS POR LAS PARTES. OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE A LA SEDE DE PROCEDENCIA. Patricia Hernández Ministra Ana Rivas Ministra Pablo Benítez Ministro