Sentencia Definitiva N° 227/2026

Sentencia No. 227/2026 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro Redactor: Patricia Hernández Ministros Firmantes: Pablo Benítez, Cecilia Schroeder y Patricia Hernández.- VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro – AMPARO – IUE 2-862/2026” venidos a conocimiento de este Tribunal tramitados en virtud del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia definitiva nro. 3 del 20/I/2026 dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 15º Turno, Dr. Pablo Nieves Alallon.- RESULTANDO: 1)Que se da por reproducida la relación de hechos formulada por la juez a quo por ajustarse a las resultancias de autos.- 2) Que por la sentencia definitiva apelada se amparó parcialmente la demanda y, en su mérito, se amparó la excepción de falta de legitimación pasiva del Fondo Nacional de Recursos (FNR) y se condenó al Ministerio de Salud Pública (MSP) a suministrar a la parte actora los medicamentos TAS-102 y Bevacizumab en el plazo de veinticuatro horas según indicación de médico tratante.- 3) Que de fs. 82 a fs. 88 compareció el MSP e interpuso recurso de apelación.- Esgrimió como agravios la desestimación de la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta respecto del medicamento Bevacizumab y la imputación de actuación con ilegitimidad manifiesta.- Fundamentó los mismos en: (a) por la Ordenanza Ministerial del 8/II/2009 se incorporó en el Anexo III del FTM el fármaco Bevacizumab bajo la cobertura del FNR para el tratamiento de la enfermedad de la parte actora, por lo que no puede imputársele a respecto conducta manifiestamente ilegítima; (b) tampoco incurrió en la misma a propósito del restante medicamento solicitado ya que cumplió con el artículo 44 de la Constitución: en cuanto dictó marco normativo que asegura acceso a prestadores de salud y elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo, inició procesos de actualización del PIAS y del FTM, estableció régimen de financiación solidario y creó un prestador de salud público (ASSE).- Solicitó que revoque la apelada y se desestime la demanda.- 4) Que por providencia nro. 52 del 3/II/2026 se confirió traslado de los recursos de apelación interpuestos por el plazo legal.- 5) Que de fs. 92 a fs. 101 compareció la parte actora y evacuó el traslado conferido e interpuso excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 7 de la Ley 18.335 y artículo 45 inciso final de la Ley 18.211.- 6) Que por providencia nro. 246 de 13/II/2026 en virtud de la excepción de inconstitucionalidad interpuesta, se suspendió el proceso y se dispuso la elevación de los autos para ante la Suprema Corte de Justicia.- 7) Que por sentencia nro. 421 del 21/V/2026 (fs.115 y 116) se declararon inconstitucionales los artículos 7 inciso 2º Ley 18.335 y 45 inciso final de Ley 18.211.- 8) Que por providencia nro. 2179 del 30/VI/2026 se franqueó el recurso de apelación interpuesto para ante esta Sede.- 9) Que recibidos estos autos y encontrándose desintegrada la Sala, con fecha 21/VII/2026 se practicó el sorteo de rigor, resultando su integración con la Dra. Cecilia Schroeder.- Efectuado el estudio; se resolvió el dictado de la presente.- CONSIDERANDO: I-Que la Sala debidamente integrada, con el voto coincidente de sus miembros, habrá de confirmar la sentencia definitiva de primera instancia nro. 3 del 20/I/2026, en virtud de los fundamentos que se exponen a continuación.- II- Apelación del Ministerio de Salud Pública.- Agravios: Desestimación de la excepción de falta de legitimación causal pasiva e imputación de conducta manifiestamente ilegítima.- 2.1- Que de fs. 82 a fs. 88 compareció el co-demandado MSP e interpuso recurso de apelación.- Invocó como agravios la condena impuesta a suministrar los medicamentos registrados de alto costo TAS-102 (“Lonsurf”) y Bevacizumab (“Avastin”) y la desestimación de la excepción de falta de legitimación pasiva.- Fundamentó éstos en que no ha actuado con ilegimitidad manifiesta sino que ha dado cumplimiento al mandato impuesto por el artículo 44 de la Constitución al dictar marco normativo que asegura el acceso de los ciudadanos a prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo, inició procesos de actualización del PIAS y del FTM, estableció régimen de financiación solidario, creó un prestador de salud público (ASSE) e incluso en caso del fármaco Bevacizumab por Ordenanza del MSP del 8/I/2009 fue incluido en el FTM, Anexo III a cargo del FNR.- 2.2- Que la acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfe. Bidart Campos en “Régimen Legal y Jurisdiccional del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas Diferenciadas de Tutela en el Proceso Civil Uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578).- La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional y residual, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa, peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166).- La procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfe. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650).- En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo, que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable e irreparable al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal, con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfe. LJU, caso 15.708; Viera, Luis en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22).- Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley 16.011 están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales, paraestatales o los particulares.- 2.3- Que aplicados estos conceptos a la hipótesis del sub-lite emerge que la acción de amparo deducida por el Sr. AA, de 70 años de edad, contra el co-demandado MSP cumple con los requisitos exigidos por tanto éste detenta de legitimación causal pasiva en la litis y, ergo, desplegó conducta real y efectiva causante de lesión, restricción o amenaza actual e inminente del derecho fundamental a la salud de la pretensor con ilegitimidad manifiesta.- 2.4- Que la parte actora fundamentó la acción de amparo que instauró el 14/I/2026 en la lesión del derecho fundamental a la vida y a la salud a través de actos y omisiones manifiestamente ilegítimos tanto por parte del Ministerio de Salud Pública (MSP) como del FNR consistentes en la negativa a suministrarle o prestarle asistencia financiera para la cobertura de los medicamentos de alto costo registrados ante el MSP TAS-102 (Trifluridina/Tipiracilo) (“Lonsurf”) y Bevacizumab (“Avastin”) prescripto por su médica oncóloga tratante en SMI, Dra. Ana Laura Alfonso, para combatir la enfermedad que le fuera diagnosticada en el año 2020, como opción terapéutica de su enfermedad ante progresión.- Se trata de paciente que padece de cáncer de recto sigmoides metastásico.- La parte demandada, integrada por el FNR y el MSP, admitió los hechos tales como: la enfermedad que padece el Sr. AA, el tratamiento de que es susceptible y la evidencia científica de los medicamentos impetrados, incluso registrados ante el MSP según se acreditó con certificados agregados de fs. 42 a fs. 45, para combatir la enfermedad.- Asimismo, tanto la enfermedad que padece la parte actora así como la evidencia científica de los medicamentos de alto precio solicitados fueron respaldados con el informe de la médica oncóloga tratante agregado a fs. 2 y 3 así como con su declaración a fs. 59 y por la prueba pericial constituida por dictamen de la perito oncóloga médica y Asistente del Servicio de Oncología y del Departamento Básico de Medicina, Dra. Dahiana Amarillo cuyo dictamen luce de fs. 32 a fs. 34.- Según éste, la indicación de la combinación de medicamentos impetrada es correcta y ajustada a los consensos internacionales para el tratamiento del cáncer de colon diseminado que ha progresado a tratamiento con al menos una línea de quimioterapia y antiangiogénicos, independientemente del estatus RAS.- Agregó que el tratamiento ha demostrado beneficios significativos en sobrevida global y sobrevida libre de progresión, con perfil de toxicidad adecuado.- 2.6- Que a propósito del agravio por desestimación de la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por el MSP, se indica a continuación: (A) Sabido es que por Decreto nro. 265/2006, con la finalidad de otorgar certeza a los usuarios del Sistema Nacional Integrado de Salud, fue aprobado el FTM como “lista positiva de medicamentos de alto valor terapéutico, destinados a resolver el tratamiento farmacológico de los problemas sanitarios relevantes de acuerdo al perfil socio-epidemiológico nacional” (Considerando III), como “el conjunto de prestaciones de cobertura farmacológica, reuniendo los medicamentos necesarios para atender las indicaciones terapéuticas de los pacientes de instituciones y servicios de salud comprendidos en el ámbito de aplicación definitivo por el artículo 3” (artículo 7 de la Ley 18.211).- El mismo se integra por cuatro anexos.- En el Anexo III figuran, precisamente, los medicamentos que deben ser prestados por el FNR y por la Comisión Honoraria de Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes, según protocolos, guías y reglamentaciones que indique el mismo FNR (artículo 4 Decreto nro. 265/2006).- A su vez, su incorporación habrá de estar sujeta a las previsiones del ámbito del artículo 462 de la Ley 19.355 (DO del 30/XII/2015).- La jurisprudencia mayoritaria es concordante – en atención a esta regulación – que no estando incluido el medicamento en el FTM o el tratamiento solicitado a cargo del FNR, no corresponde su cobertura financiera por el FNR.- Esto, en el entendido de que al no estar el medicamento (y/o tratamiento) incluido en el FTM, el FNR no lo puede suministrar porque violaría el marco normativo que preceptúa determinados procedimientos científicos necesarios y económicos para la incorporación del medicamento, aún cuando en éstos tenga participación el propio FNR.- Partiendo de la premisa de que éste se trata de una persona jurídica no asistencial sino financiadora, se concluye que esa cobertura financiera sólo está habilitada a suministrarla a propósito de medicamentos y/o tratamientos incorporados conforme aquellas reglas al FTM o previstos normativamente bajo su égida (cfe. TAC 6º Turno, Sentencia nro. SEF 0006-000173/2’13, Sentencia nro. SEF 0006-000152/2013; TAC 1º Turno, Sentencia nro. 58/2012; TAC 3º Turno, Sentencia nro. 0007-000149/2013; TAC 4º Turno, Sentencia nro. SEF 0009-000197/2014; entre otras).- Este Tribunal ha sostenido tal postura en varias sentencias.- (B) El medicamento TAS-102 (“Lonsurf”) solicitado por la parte actora, no fue incluido por el MSP en el FTM a cargo del FNR.- Entonces, probada y admitida la no inclusión del suministro del fármaco solicitado a cargo del co-demandado FNR, éste no está obligado a su cobertura financiera.- Así las cosas, su negativa u omisión a la cobertura no implicó conducta manifiestamente ilegítima.- (C) Igual acontece con el restante medicamento solicitado, Bevacizumab (“Avastin”), pero con la particularidad que si bien éste había sido incluido por Ordenanza del MSP de fecha 8/I/2009 (agregada a fs. 216 y 217) a cargo del FNR sin exclusión, lo así dispuesto fue modificado por Ordenanza del MSP posterior, de fecha 27/IX/2024 (agregada a fs. 375 y 376), en cuanto acotó la obligación de cobertura financiera de este medicamento por parte del FNR a las hipótesis en ella previstas, en las que no consta que encarte la parte actora (cfe. Sentencias de la Sala en autos IUE 2-60055/2024 e IUE 2-127763/2024).- El FNR en cuanto persona jurídica pública no estatal, está regida por el principio de especialidad, de forma que no está obliga a prestar financiamiento de medicamentos o tratamientos de alto precio que no hayan sido puestos a su cargo, y esto, es lo que acontece con el medicamento en cuestión.- Por consiguiente, corresponde desestimar el agravio invocado por el co-demandado MSP en lo que refiere a la desestimación de la excepción de falta de legitimación pasiva por él interpuesta.- 2.7- Que a propósito de los argumentos del co-demandado MSP apelante referidos a que no incurrió, con su omisión al suministro de los fármacos en cuestión, en ilegitimidad manifiesta en virtud de que no es de su competencia dispensar medicamentos de alto costo a sus habitantes y que ha cumplido con el artículo 44 de la Constitución al haber actualizado el FTM, ha creado un prestador público ASSE, estableció un régimen de financiación solidario; la jurisprudencia mayoritaria a través de diversos pronunciamientos los ha rebatido.- Parte de la consideración de que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas internacionales con la consabida obligación a la que está sujeto el Estado de conseguir la salud de sus habitantes de acuerdo a dicho ideal y “con este propósito deben realizar aquellos pasos que conduzcan a los más adecuados tratamientos y priorizando los derechos de los particulares”.- Asimismo, como también se señaló por este Tribunal, la obligación de hacer que grava al Estado-MSP reviste un contenido mucho más amplio que el atribuido por el apelante.- Véase que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por la Constitución y por normas internacionales como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagran el derecho de toda persona a la salud, “… entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un “bien público” y particularmente, adoptar medidas concretas que promueven la atención integral de toda su extensión.- …” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al derecho a la salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125).- Entonces, partiendo de las premisas consistentes en: la consideración del derecho a la salud como derecho fundamental garantizado constitucionalmente, que vincula la ética y el derecho y que ni siquiera puede ser cuestionado, la enfermedad de la parte actora admitida y probada con la prueba documental, testimonial, pericial ut-supra relacionada; la no cuestionada eficacia del medicamento solicitado para combatir dicha enfermedad incluso registrado y su alto precio; se concluye que la negativa del MSP por sí sola constituye manifiesta ilegitimidad por afectación a un derecho constitucional.- Finalmente, abona esta postura la sentencia de la Suprema Corte de Justicia nro. 421 del 21/V/2026 (fs. 115 y 116) por la que se declararon inconstitucionales los artículos 7 inciso 2º de la Ley 18.335 y 45 inciso final de la Ley 18.211.- IV- Condenas Causídicas.- Que de conformidad con los artículos 56 y 261 del Código General del Proceso y artículo 688 del Código Civil, la conducta procesal de las partes no amerita la imposición de sanciones procesales.- Por los fundamentos antes expuestos y de conformidad con los artículos 7, 8, 12, 18, 72 de la Constitución; Ley 16.011; artículo 688 del Código Civil; artículos 137 a 142, 261 del Código General del Proceso; y disposiciones concordantes y complementarias; el Tribunal FALLA: Confírmase la sentencia definitiva de primera instancia nro. 3 del 20/I/2026.- Las costas y costos por el orden causado.- Notifíquese en el domicilio electrónico.- Oportunamente, devuélvase a la Sede de origen con las formalidades de estilo.- Pablo Benítez Ministro Cecilia Schroeder Ministra Patricia Hernández Ministra