Sentencia Definitiva N° 1.238/2019

Montevideo, doce de agosto de dos mil diecinueve VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CC c/ MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de inconstitucionalidad. Artículo 88 de la ley Nº 19.315 ”, IUE 1-126/2018. RESULTANDO : I) A fs. 1-7 vto., CC compareció ante esta Corte y solicitó, por vía de acción, la declaración de inconstitucionalidad de lo dispuesto en el artículo 88 de la ley 19.315, Ley Orgánica Policial. En esa disposición legal se establece: “(Retención total de haberes).- Cuando un policía sea procesado por cualquier motivo, deberá disponerse en forma preceptiva la instrucción de sumario administrativo. Si el procesamiento fuera con prisión preventiva o con aplicación de penas alternativas, deberá disponerse la retención total de haberes, mientras dure la reclusión o la medida alternativa dispuesta por la Justicia. En los casos en que el procesamiento con prisión preventiva o con aplicación de penas alternativas haya sido por un delito que haya ocurrido a consecuencia del desempeño de la función presumiéndose el cumplimiento de la ley, el Ministro del Interior por resolución fundada podrá disponer la no aplicación de retención de haberes mencionada en el inciso anterior” . Identificó como parte demandada al Estado – Ministerio del Interior. Sostuvo que es funcionario policial, habiéndose desempeñado en la Jefatura de Policía de Maldonado. Fue denunciado por una subalterna por acoso sexual, lo que determinó su separación del cargo a nivel administrativo y su procesamiento por la Justicia Penal, en el marco del régimen procesal penal del decreto-ley 15.032. Como consecuencia de los hechos denunciados, fue procesado con prisión por la presunta comisión de reiterados delitos de atentado violento al pudor el 21 de julio de 2016. Recuperó su libertad el 21 de febrero de 2017, 6 meses y 32 días después. El Ministerio del Interior dispuso la retención total de su salario a partir del 1º de febrero de 2017. Luego de pasados seis meses sin cobrar sus haberes, solicitó al Ministerio del Interior el cese de la retención y el reintegro a la actividad funcional. El Ministerio dispuso cesar la retención total de haberes con fecha 21 de febrero de 2017 y, al mismo tiempo, suspenderle temporariamente y retenerle el total de sus haberes desde el 22 de febrero de 2017, “mientras dure su sometimiento a la Justicia Penal (resolución s/n del 1º de setiembre de 2017). Afirmó que el artículo 88 de la ley 19.315 es inconstitucional porque: (i) no fue sancionado por razones de interés general; y, (ii) porque viola el derecho a la tutela del salario y del trabajo (artículos 53 y 54 de la Constitución, Convenio Internacional del Trabajo Nº 131, de rango constitucional en virtud de lo dispuesto en los artículos 72 y 332 de la Carta). II) Por providencia Nº 3028/2018 se confirió traslado de la excepción de inconstitucionalidad a la parte demandada y se dio vista al Sr. Fiscal de Corte (fs. 9). III) A fs. 642-647, Estado – Ministerio del Interior evacuó el traslado conferido abogando por el rechazo de la acción, sin cuestionar la legitimación del accionante. Sostuvo que la norma legal tachada de inconstitucional no infringía ninguna de las normas constitucionales invocadas como violadas. IV) A fs. 1172-1173 se expidió el Sr. Fiscal de Corte expresando que correspondía rechazar la excepción, por cuanto el perjuicio alegado no proviene de la aplicación del precepto impugnado sino de la interpretación que de él hizo la Administración (dictamen Nº 206 del 24 de abril de 2019). V) Por providencia Nº 757/2019 se dispuso el pasaje a estudio sucesivo y se llamaron los autos para sentencia, la cual se acordó en el día de la fecha. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia, en coincidencia parcial con lo dictaminado por el Sr. Fiscal de Corte, y por mayoría, desestimará la pretensión de declaración de inconstitucionalidad planteada por vía de acción, sin ingresar al fondo, por las razones que a continuación se expresarán. II) Ausencia de legitimación: la norma tachada de inconstitucional no es aplicable al caso planteado . Atento al tenor de la excepción de inconstitucionalidad planteada, se impone a la Corte relevar su inadmisibilidad. Del texto de la demanda presentada, surge con claridad que el interés del accionante no está afectado por lo dispuesto en el artículo 88 de la ley 19.315: de sus propios dichos en su demanda surge que esta ley no rige su caso. El artículo 88 de la ley 19.315 establece que toda vez que un funcionario policial sea procesado, “[s] i el procesamiento fuera con prisión preventiva o con aplicación de penas alternativas, deberá disponerse [por el Ministerio del Interior] la retención total de haberes, mientras dure la reclusión o la medida alternativa dispuesta por la Justicia” . En consecuencia, habida cuenta de que el propio actor afirmó en su demanda que su reclusión, su privación de libertad, cesó el 21 de febrero de 2017, es patente que se encuentra fuera del ámbito subjetivo de aplicación del artículo 88 de la ley 19.315, lo que determina el rechazo de la demanda por falta de legitimación. En otro orden, en puridad, no se planteó una contradicción entre la norma de rango legal y la Constitución, sino entre la aplicación administrativa de la norma de rango legal y la Constitución, cuestión ésta última absolutamente ajena al objeto del “proceso de inconstitucionalidad de la ley” regulado en los artículos 508 a 523 del C.G.P., en el marco de lo previsto en los artículos 256 a 261 de la Constitución. En estas condiciones, la pretensión de inconstitucionalidad resulta inadmisible, porque quien la ejerce, según sus propios dichos, carece de un interés con la nota de “directo”, nota requerida por el artículo 258 de la Constitución para habilitar una pretensión de declaración de inconstitucionalidad como la aquí planteada. La Corte no juzga la constitucionalidad del uso que se haga de las normas, sino la constitucionalidad del contenido de esas normas. III) La ausencia de legitima-ción relevada torna innecesario expedirse sobre las demás cuestiones planteadas respecto al mérito. IV) Se impondrá al accionante el pago de las costas por ser de precepto (artículo 523 del C.G.P.). Los costos, por su orden. Por los fundamentos expuestos, la Suprema Corte de Justicia, FALLA : Desestímase la acción de inconstitucionalidad deducida. Las costas de cargo del accionante y los costos por su orden. Honorarios fictos: 20 BPC. Y, previo contralor del cumplimiento de las obligaciones para-tributarias pertinente: archívese. DRA. MINISTRA BERNADETTE MINVIELLE DISCORDE: por los fundamentos que explicitaré entiendo que el actor ostenta legitimación activa y, en atención a la posición de la mayoría, no me pronunciaré sobre el fondo del asunto por carecer de utilidad práctica. Entiendo, a diferencia de la mayoría, que el actor está legitimado activamente para solicitar, por vía de acción, la inconstitucionalidad del artículo 88 de la Ley 19.315. De las actuaciones administrativas incorporadas –a raíz de la intimación practicada al Estado - Ministerio del Interior surge que por resolución de fecha 2 de agosto de 2016 dictada por el Ministro del Interior se dispuso la instrucción de sumario administrativo a CC y, a su vez, se dispuso la retención total de haberes desde el 21 de julio de 2016 y mientras permaneciera privado de libertad en función de lo previsto en el artículo 88 de la Ley 19.315 y artículo 66 del Decreto No. 1/016 (fs. 419/419 vto.). Dicha resolución fue parcialmente modificada por resolución de fecha 21 de setiembre de 2016, pero no en los puntos premencionados (fs. 420/420 vto.). Con fecha 24 de marzo de 2017, el Sr. CC solicitó –al amparo del artículo 318 de la Constitución de la República- que se dispusiera su reintegro a la función y el cese en la retención de haberes (fs. 415/417). Por resolución de fecha 1º de setiembre de 2017 dictada por el Ministro del Interior en ejercicio de atribuciones delegadas, se dispuso con fecha 21 de febrero de 2017, el cese de la retención total de haberes a CC, imponiéndole la suspensión temporaria en el empleo, así como también la retención total de haberes desde el 22 de febrero de 2017 (fs. 656/657). La norma impugnada (art. 88 de la Ley 19.315) por vía de acción, dispone que cuando un policía sea procesado por cualquier motivo, deberá disponerse en forma preceptiva la instrucción de sumario administrativo. Si el procesamiento fuera con prisión preventiva o con aplicación de penas alternativas, deberá disponerse la retención total de haberes, mientras dure la reclusión o la medida alternativa dispuesta por la Justicia. En los casos en que el procesamiento con prisión preventiva o con aplicación de penas alternativas haya sido por un delito que haya ocurrido a consecuencia del desempeño de la función presumiéndose el cumplimiento de la ley, el Ministro del Interior por resolución fundada podrá disponer la no aplicación de retención de haberes mencionada en el inciso anterior. La configuración de la lesión jurídica se produjo al dictarse la resolución de fecha 2 de agosto de 2016 que se sustentó normativamente en lo previsto por el art. 88 de la Ley 19.315. En efecto, si la potencial afectación de la esfera personal del actor se produjo al momento del perfeccionamiento de ese acto adminis-trativo, la eventual declaración de inconstitucionalidad puede tener como finalidad el planteo futuro de un proceso reparatorio patrimonial por daños derivados de tal volición administrativa. En tal sentido, he señalado con anterioridad en términos trasladables al presente proceso que: “El hecho de que no conste que hayan promovido un proceso reparatorio patrimonial, justamente viabiliza la solicitud de inconstitu-cionalidad por vía de acción, pues de obtenerse un fallo declarativo de la inconstitucionalidad lo que obtendrían los demandantes, es un pronunciamiento oponible –en esa esfera- ante la Intendencia Departamental de Salto (en nuestro caso el Estado - Ministerio del Interior) e impediría la aplicación de la norma inconstitucional. Ello, obviamente no provocaría, por mérito de una eventual declaración de inconstitucionalidad, la repristinación de lo actuado por la Intendencia en vía administrativa, debido a la firmeza del acto administrativo. Por el contrario, como afirmara Cassinelli Muñoz si más adelante el mismo caso concreto resultara ventilado en un procedimiento judicial, se invocaría la sentencia de la Suprema Corte de Justicia al resolver sobre la solicitud previamente presentada por vía de acción (Cassinelli Muñoz, Horacio: ‘Derecho Público’, FCU, 3ª Edición, Montevideo, 2009, pág. 356). No obstante lo cual, es posible que en un proceso reparatorio patrimonial que no consta iniciado (de ahí la viabilidad del planteo por vía de acción de la solicitud de declaración de inconstitucionalidad) por daños derivados de un acto administrativo ilegítimo el Juez aprecie la juridicidad del acto administrativo a efectos exclusivamente patrimoniales ” (Fundamentos particulares de la suscrita en la sentencia No. 866/2017). La posición de la mayoría, se sustenta en que el actor carece de legitimación pues cesó su privación de libertad el 21 de febrero de 2017, ello, habida cuenta de que entienden que una eventual declaración de inconstitucionalidad surte efectos desde la demanda que fue promovida el 8 de octubre de 2018 (fs. 1/7 vto.). Los colegas consideran, por cuestiones temporales, que la norma no le resulta aplicable al promotor. Por mi parte, he sostenido con anterioridad que una eventual declaración de inconstitucionalidad de la norma que se considera agraviante tiene efectos ex tunc –hacia el pasado- al momento de la configuración de la lesión jurídica (discordias en sentencias de la Suprema Corte de Justicia Nos. 2.081/2017, 1.923/2017, entre otras). Por lo tanto, el actor está legitimado para contender contra el art. 88 de la Ley 19.315, pues a través del dictado de acto administrativo se dispuso la retención total de sus haberes por haber sido procesado con prisión preventiva. El cese de la privación de libertad es un dato más (mero cumplimiento de la condición prevista en la parte dispositiva del acto administrativo), pero no habilita descartar que se encuentre en el ámbito de aplicación de la norma, porque el Ministerio del Interior dictó en su momento el acto disponiendo tal retención de haberes y se fundamentó en lo dispuesto en el art. 88 de la Ley 19.315. El cese de la privación de libertad lo que provocó fue el dictado de otro acto administrativo disponiendo el cese de la retención total de haberes. Justamente, en esa resolución dictada por el Ministerio del Interior, a su vez, se impuso la suspensión temporaria en el empleo y la retención total de haberes desde el 22 de febrero de 2017 y mientras durara el sometimiento a la Justicia Penal (fs. 656/657). Dicha suspensión se sustentó jurídicamente en otras normas contenidas en los artículos 65 y 66 del Decreto No. 1/016 y resolución del Poder Ejecutivo de fecha 15 de agosto de 2016.