Sentencia Definitiva N° 1.242/2019

Montevideo, catorce de agosto de dos mil diecinueve VISTOS : Para sentencia estos autos caratulados: “ANASTASIO GARCÍA, JHONATAN LEONARDO C/ SUPREMA CORTE DE JUSTICIA Y OTROS - ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD LEY Nº 18.738; ARTS. 14, 15 Y 16 DE LA LEY Nº 18.996 Y ARTS. 2, 3, 8 Y 9 DE LA LEY Nº 19.310”, IUE: 1-19/2017. RESULTANDO : 1) Se presentó el 29.3.2017 JHONATAN LEONARDO ANASTASIO GARCÍA promoviendo Acción de Declaración de Inconstitucionalidad contra los arts. 1º y 2º de la Ley No. 18.738, los arts. 14, 15 y 16 de la Ley No. 18.996, y los arts. 2º, 3º, 8º y 9º de la Ley No. 19.310, demandando a la SUPREMA CORTE DE JUSTICIA, al PODER EJECUTIVO y al PODER LEGISLATIVO. Sostiene que los arts. 389 y 390 de la Ley No. 17.930 (instrumentada a través de la Resolución No. 265/006 de la SUPREMA CORTE DE JUSTICIA) estatuyeron la creación de una nueva escala salarial que dispuso el “enganche” de los funcionarios judiciales al sueldo del Subdirector General de los Servicios Administrativos de la SUPREMA CORTE DE JUSTICIA y por ende a los Ministros de ésta, equiparados a su vez a los Ministros del Poder Ejecutivo conforme al art. 85 de la Ley No. 15.750. Mediante el art. 64 de la Ley No. 18.719 se modificó el mecanismo de cálculo de la retribución de un Ministro del Poder Ejecutivo, equiparando su retribución al sueldo de un Senador de la República; lo que significó que se vieran aumentados los sueldos de los Ministros de la SUPREMA CORTE DE JUSTICIA en forma equivalente y en función del art. 85 de la Ley No. 15.750, que repercutió también en los haberes del Subdirector General de Servicios Administrativos de ese organismo y trasuntó así en un aumento de las retribuciones por porcentaje de los funcionarios judiciales. El compareciente pertenece al Escalafón IV, por lo que entiende se encuentra legitimado. Vigente el art. 64 de la Ley No. 18.719, se ordenó liquidar los haberes conforme a dicha norma por el período del 1.1.2011 al 14.4.2011. La Ley No. 18.738 interpretó el art. 64 de la Ley No. 18.719 en el sentido de que los cargos equiparados por este artículo solamente estaban “enganchados” a los Senadores en su retribución, y que el art. 86 de la Ley No.18.719 refería a los casos en que las remuneraciones incluían otras partidas, siendo normas derogatorias y no interpretativas. El art. 14 de la Ley No. 18.996 derogó a la Ley No. 18.738, el art. 15 de la Ley No. 18.996 derogó el art. 64 de la Ley No. 18.719, y el art. 16 de la Ley No. 18.996 excluyó por derivado a los funcionarios judiciales extrayéndoles de la equiparación. El alcance de la Ley No. 18.738 fue modificativo y no interpretativo, siendo inconstitu-cional por lesionar derechos adquiridos y lesionando el principio de seguridad, violando los arts. 7º, 86, 133 y 214 de la Carta Magna. Por cuestiones formales se pide la inconstitucionalidad de los arts. 14 a 16 de la Ley No. 18.996, ya que esta Ley de Rendición de Cuentas tiene características formales detalladas en la Constitución y no se permite que por Ley de índole presupuestal se modifique limitando o restringiendo las remuneraciones (arts. 86 y 214 de la Carta Magna), violando de fondo el art. 7º de la Carta Fundamental como también los principios de igualdad, separación de poderes, la independencia del Poder Judicial y la intangibilidad de las remuneraciones de sus funcionarios (contra los arts. 7º, 8º, 10. 53, 54, 56, 72, 73, 83, 139 y 332 de la Constitución). Asimismo se promueve la inconstitucionalidad de los arts. 2º, 3º, 8º y 9º de la Ley No. 19.310. El art. 2º de esta Ley es una norma de supuesto carácter interpretativo pero en realidad innova violentando derechos; esta disposición, como los arts. 3º, 8º y 9º de la Ley No. 19.310, lesionan además los arts. 7º, 86 y 214 de la Constitución, pretendiendo modificar dotaciones, menoscabando la igualdad, la separación de poderes, la independencia del Poder Judicial y el principio de intangibilidad de las remuneraciones. Se ofrece prueba y se solicita que previas formalidades de estilo, se declare la inconstitucionalidad de las normas citadas. 2) Se confirió traslado tras la integración “ad hoc” de la Suprema Corte de Justicia (fs. 44-71). 3) Comparece el PODER JUDICIAL - SUPREMA CORTE DE JUSTICIA (fs. 112-123 vto.). Expresa que el 1.4.2011 la Corporación ordenó liquidar la dotación de los funcionarios conforme al art. 64 de la Ley No. 18.719 hasta la entrada en vigencia de la Ley No. 18.738. Aprobada la Ley No. 18.996 y tras ser declarada inconstitucional la Ley No. 18.738 en múltiples casos, se denegó por el MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS la liquidación conforme al art. 64 de la Ley No. 18.719 por el período correspondiente. También se ha declarado en varias oportunidades la inconstitu-cionalidad de los arts. 14 a 16 de la Ley No. 18.996, como también algunos artículos de la Ley No. 19.310. Ninguna norma de esta última Ley tiene efecto interpretativo auténtico, sino que pretende violentar el principio de separación de poderes; en particular, el art. 9º de la Ley No. 19.310 resulta inaplicable al PODER JUDICIAL porque le fue declarada inconstitucional. Se solicita se tenga por evacuado el traslado respectivo. 4) Se presenta el PODER EJECUTIVO - PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA (sic) a fs. 125-136. Considera que el reclamante no tiene legitimación para incoar la inconstitucionalidad de normas de la Ley No. 19.310, porque no puede un sujeto particular reclamar un interés directo, personal y legítimo que afecta a otro. Existió una necesidad de interpretar por el art. 2º de la Ley No. 19.310 el concepto de “dotación”, que no modificaba el cálculo de las retri-buciones de los diversos cargos equiparados. El art. 8º de la Ley No. 19.310 autoriza una partida especial al PODER JUDICIAL para cubrir un acuerdo eventual con los funcionarios suyos, y no concierne al actor. Se defiende la constitucionalidad de la Ley No. 18.738, aunque se destaca que fue derogada, por lo que su inconstitu-cionalidad no podría prosperar. En cuanto a los arts. 14 a 16 de la Ley No. 18.996, no puede tenerse como inconstitucional la derogación por ellas del art. 64 de la Ley No. 18.719, ni daba dicha norma un derecho adquirido. Respecto a la Ley No. 19.310, no puede desconocerse las facultades interpretativas del Poder Legislativo. El art. 2º de la Ley No. 19.310 no sesga sino que impone la voluntad del legislador, sin modificar las dotaciones de los Magistrados; tampoco viola dicha Ley la separación de poderes, porque el legislador es el único facultado para establecer las dotaciones de los funcionarios públicos. Se solicita en definitiva la desestimación de la demanda. 5) El PODER LEGISLATIVO comparece según fs. 139-149 vto. Considera que la Ley No. 18.738 fue interpretativa, por lo que no reviste de ninguna inconstitucionalidad. Tampoco existe tal vicio en los arts. 14 a 16 de la Ley No. 18.996, porque el Poder Legislativo puede modificar normas presupuestales impidiendo mayores gastos. El art. 2º de la Ley No. 19.310 sólo pretende definir el alcance del concepto “dotación”, mientras que el art. 1º de la misma mantiene el art. 85 de la Ley No. 15.750, no constituyendo eso ningún motivo de lesión. Entiende que la SUPREMA CORTE DE JUSTICIA no interpretaba correctamente el concepto de “dotación”, lo que se intentó modificar. Se solicita la desestimación de la demanda. 6) Tras vicisitudes del trámite, a fs. 210-213 vto. la Fiscalía General de la Nación por subrogación entiende que las normas impugnadas de inconstitucionalidad violaron los prin-cipios de igualdad, seguridad jurídica y de separación de poderes, aconsejando el recibo de la requisitoria actoral. 7) Diligenciada la prueba ofrecida por las partes de conformidad y previo pasaje a estudio por su orden, se conforman las voluntades necesarias para edictar un pronunciamiento (fs. 215 y ss.). CONSIDERANDO : I) Habiendo sido las cuestio-nes ventiladas en estos procedimiento objeto de numerosos y diversos fallos por la Suprema Corte de Justicia a través de diversas integraciones, por lo que se trata ya de asuntos reiteradamente considerados, y anticipando que se ratificará los criterios ya vertidos en aquéllos en cuanto concierne a las especialidades del caso concreto en análisis (art. 519 num. 2º del Código General del Proceso), este Alto Cuerpo se encuentra en condiciones de dictar un pronunciamiento cuyos fundamentos se remitirán a los fallos que se citan, porque sus argumentaciones son trasladables “mutatis mutandis” a este asunto en abordaje. II) Debe desecharse la contro-versia sobre la legitimación activa planteada a fs. 125-128 y concordantes, removiendo como prenotando dicho óbice formal. En la hipótesis a conocimiento, el señor JHONATAN LEONARDO ANASTASIO GARCÍA era al momento de su demanda y desde el 6.6.2012, según no se ha discutido y relevando de prueba, funcio-nario judicial (PODER JUDICIAL del Uruguay) Adminis-trativo IV del Escalafón correspondiente (fs. 1 sin perjuicio). Si bien dicho reclamante ingresa al PODER JUDICIAL en fecha posterior a algunas de las normas involucradas en esta acción de inconstitucionalidad y según se advierte, es menester precisar que su retribución tiene por base un sistema de equiparación o “enganche” en base a un juego de normas que posee como extremos los arts. 85 de la Ley No. 15.750 y los arts. 389 y 390 de la Ley No. 17.930, respecto al cargo de Subdirector de los Servicios Administrativos de la Suprema Corte de Justicia que a su vez, se encuentra equiparado porcentualmente al de los Magistrados judiciales (Sentencia No. 221/2012 del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 7mo. Turno), y que por su parte están porcentualmente “enganchados” a la dotación de los Ministros del Poder Ejecutivo. Las normas impugnadas de inconstitucionalidad, al impactar en el cálculo de la retribución del actor, afectan su interés directo, personal y legítimo. Por tanto, éste posee legitimación atento a los arts. 258 de la Constitución nacional y 509 del Código General del Proceso, para impetrar la acción planteada en obrados. III) La sola derogación de una norma legal no constituye obstáculo alguno para que se la declare inconstitucional (Sentencias Nos. 487/1987 y 1608/2018 de la Suprema Corte de Justicia). La Ley No. 18.738 de fecha 8.4.2011 y publicada el 15.4.2011, si bien fue derogada por el art. 14 de la Ley No 18.996 con vigencia a partir del 7.11.2012 (según el mismo artículo), no dejó de afectar durante su tiempo de vigencia derechos generados del reclamante entre el 6.6.2012 (cuando ingresó, fs. 1) y el 7.11.2012. “Omitir la declaración de inconstitucionalidad favorecería comportamientos estatales que podrían llegar a ser arbitrarios, por contrarios al Estado de Derecho, en la medida que derogando la ley, se evade el control judicial de constitucionalidad, garantía del régimen democrático republicano. En tal sentido, se pronunció la Sentencia dictada por la Suprema Corte de Justicia integrada Nº 1057/2013..., con referencia a la Ley Nº 18.738” (Sentencia de la Suprema Corte de Justicia No. 220/2018). Por tanto, cabe abocarse al estudio de su inconstitucionalidad según fuere reclamado por la requisitoria actoral. Mediante la Ley citada, el art. 1º “interpretó con carácter auténtico” que en función de lo establecido por el artículo 64 de la Ley No. 18.719, los únicos cargos cuyas retribuciones se determinarían aplicando los porcentajes referidos por esta norma al sueldo nominal de Senador de la República, serían los enumerados taxativamente en el inciso primero del mismo, y que para toda otra retribución se tomaría como base el valor de los sueldos nominales de dichos cargos al 1.1.2010. El art. 2º derogó el art. 68 de la Ley No. 18.719. Como ha de verse en su tenor literal, el art. 1º de la Ley No. 18.738, so pretexto de querer “interpretar”, en realidad modificaba el art. 64 de la Ley No. 18.719, restringiendo y excluyendo de la equiparación salarial al Senador de la República, algunos cargos que inicialmente quedaban comprendidos en el aumento retribucional establecido por la última norma citada. Esta Alta Corporación en diversas conformaciones ha expresado que la Ley No. 18.738 es por razones de forma inconstitucional (v.g., Sentencias de la Suprema Corte de Justicia Nos. 391/2013, 600/2013, 601/2013, 607/2013, 608/2013, 500/2014, 406/2016, 311/2015, 3/2017, 220/2018, 1558/2018, 1608/2018, entre tantas otras). La Ley No. 18.738 no es interpretativa, sino verdaderamente innovativa, porque pretende corregir los defectos de redacción según el legislador en sus arts. 64 y 68 de la Ley No. 18.719 que no habían tomado en cuenta todas las equiparaciones que dichos artículos producirían en diversas retribuciones de funcionarios públicos, derogando y modificando una norma presupuestal (la Ley No. 18.719), y alterando las remuneraciones de funcionarios públicos sin revestir el carácter de norma presupuestal. Todo ello en infracción a los arts. 86 inc. 1º y 214 de la Constitución de la República. Y aun cuando se quisiera considerar que la norma era interpretativa, no podía aplicarse a situaciones concluidas o a derechos adquiridos (Sentencias Nos. 128/2010, 881/2012 y 1608/2018 de la Suprema Corte de Justicia), interpretación que pretendía cierta retro-actividad a pesar del art. 13 del Código Civil. Lesionando el derecho de seguridad jurídica sin razón de interés general que lo justifique (por ende, contrariando por razones de fondo al art. 7º de la Constitución). IV) Debe ampararse también la inconstitucionalidad impetrada contra los arts. 14, 15 y 16 de la Ley No. 18.996. Existen razones de forma que hacen colidir a dichas normas legales contra los artículos 214 a 219 de la Carta Fundamental uruguaya, cual también ha apadrinado una enorme jurisprudencia (a título de muestra, Sentencias de la Suprema Corte de Justicia Nos. 734/2014, 760/2014, 899/2014, 904/2014, 911/2014, 914/2014, 918/2014, 3/2015, 95/2015, 171/2015, 311/2015, 80/2016, 406/2016, 610/2017, 693/2017, 1608/2018). Los artículos 14 y 15 de la Ley No. 18.996 derogaron a la Ley No 18.738 y al art. 64 de la Ley No. 18.719 respectivamente, así como el art. 16 de la Ley No. 18.996 reproduce con ciertas variaciones al derogado art. 64 mencionado, con el propósito de abatir las remuneraciones de los Magistrados judiciales dadas por los arts. 85 de la Ley No. 15.750 y originalmente por el 64 de la Ley No. 18.719, lo que por “enganche” impacta en la remuneración del actor de autos conforme a los arts. 389 y 390 de la Le No. 17.930. El art. 86 de la Constitución establece que las normas que modifiquen las dotaciones de los cargos o empleos deben sancionarse conforme a la Sección XIV de la Constitución, y en el art. 214 de la Carta Magna se establece la estructura, características formales y contenido de las normas de carácter presu-puestal. Y conforme al inciso último de dicho art. 214, las modificaciones o limitaciones o restricciones a las remuneraciones habrán de justificarse por el Poder Ejecutivo como indispensables y debidamente acreditadas. En el particular, el Poder Ejecutivo no argumentó sobre la necesidad o la aconsejabilidad de la reducción de las remuneraciones de los Jueces (y de aquellos respecto a los cuales por equiparación a través del Subdirector de los Servicios Administrativos de la SUPREMA CORTE DE JUSTICIA se calcula la retribución de los funcionarios administrativos), y al no haberse hecho para las normas cuya inconstitucionalidad se pide en el Proyecto que se envió al Poder Legislativo y que sería a la postre la Ley No. 18.996, no podía hacerse posteriormente. Estas omisiones formales apuntadas llevan irreversiblemente a entender la inconstitucionalidad de las normas citadas por razones de forma (arts. 256 de la Constitución y 512 inc. 1º del Código General del Proceso). V) En cuanto importa a las normas impugnadas de la Ley No. 19.310, la sentencia No. 300/2016 de la Suprema Corte de Justicia declaró la inconstitucionalidad del art. 9º de la Ley citada como resultado de una acción de inconstitucionalidad impetrada por la Suprema Corte de Justicia. Por lo que en este sentido, dicha norma no le es oponible (art. 521 inc. 2º del Código General del Proceso). Mediante sentencias Nos. 311/2015, 265/2016, 270/2016, 394/2016, 642/2017, 694/2017, 1123/2018, 1535/2018, 1558/2018, 1579/2018, 1584/2018 y 1608/2018, 317/2019 de la Suprema Corte de Justicia, entre tantas otras, se ha declarado en cuanto corresponde, la inconstitucionalidad de los arts. 2º y 9º de la Ley No. 19.310. Inconstitucionalidad que también milita en el caso objeto de análisis. Se ha dicho que el art. 2º de la Ley mencionada, en cuanto pretende interpretar el art. 85 de la Ley No. 15.750, en realidad modifica el régimen de dicha norma e innova cambiando lo que era su texto claro y su intelección inequívoca del concepto de “dotación” de los miembros de la Suprema Corte de Justicia y del Tribunal de lo Contencioso Adminis-trativo, y que los Poderes Legislativo y Ejecutivo intentaron torcer a su favor luego de la promulgación de los arts. 64 y 68 de la Ley No. 18.719, sobre lo cual no venían logrando éxito en la Ley No. 18.738 y en los arts. 14 a 16 de la Ley No. 18.996, y lo intentaron en la Ley No. 19.310 mediante el dispositivo reseñado. En realidad, se quiso cambiar el contenido del art. 85 de la Ley No. 15.750, en desmedro del Poder Judicial y de todos sus funcionarios. Y además dicha norma viola el principio de separación de poderes (arts. 4º, 72, 82 y 332 más concordantes de la Constitución) en cuanto intervenía en la actividad jurisdiccional, a través de proclamar una posición que favorecía económicamente al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo, estableciendo el primero una solución donde es parte junto al Ejecutivo en desmedro de la intangibilidad salarial de los funcionarios del Poder Judicial, violando además el principio de igualdad y la seguridad jurídica (arts. 4º, 7º 8º y 82 de la Constitución). Al respecto, ver Sentencias Nos. 311/2015, 1413/2017 y semejantes de la Suprema Corte de Justicia en la línea expuesta. El art. 9º de la Ley No. 19.310 se ha declarado inconstitucional según sentencia No. 311/2015 de la Suprema Corte de Justicia, tesitura seguida por diversos pronunciamientos (Sentencias 300/2016, 27/2018 y 1608/2018, más otras citadas “supra” a modo de ejemplo), en cuanto viola el principio de igualdad en lesión de los acreedores del Poder Judicial (que quedaban en situación peor a la de otros acreedores del Estado) a quienes se les cambiaba las reglas de juego en la persecución de su crédito, así como la separación de poderes en cuanto impactaba en el manejo que el Poder Judicial realiza de su presupuesto, afectándole negativamente porque debería cubrir con su presupuesto a los acreedores cuando a los demás Poderes y a ciertos organismos del Estado, es el Estado persona jurídica mayor quien les cubre lo adeudado. Tesitura que no encuentra justificación ni razonabilidad alguna y muestra por ende, que el art. 9º citado no está cimentado en razones de interés general (contra el art. 7º de la Constitución). Esta Suprema Corte de Justicia conformada “ad hoc” entiende que los arts. 3º y 8º de la Ley No. 19.310, que facultan al Poder Ejecutivo a asignar al Poder Judicial ciertas partidas presu-puestales para distribuir entre los funcionarios que desearan acordar una fórmula de pago al diferendo salarial generado por las normas involucradas en esta sentencia dentro de ciertas condiciones, en sí no vulneran ningún interés directo, personal y legítimo del accionante. Conforme a las Sentencias Nos. 311/2015 y 270/2016, 4/2017, 694/2017 1923/2017, 1584/2018 1608/2018 a guisa de ejemplo de la Alta Corporación, se ha dicho que por sí tales disposiciones no afectan al salario ni a derechos adquiridos en forma directa o indirecta; toda vez que el reclamante puede acordar un arreglo a sus efectos y por su interés, o perseguirlo por la vía que entienda corresponda. En este sentido cabe rechazarse la acción. VI) Lo expuesto anima a considerar positivamente aunque en forma parcial, las declaraciones de inconstitucionalidad reclamadas. Teniendo presente que la demanda se ha promovido por vía de acción. A los efectos de los arts. 56, 198 y 523 del Código General del Proceso, no se impondrá condena especial atento a que en cuestión discutible, las partes actuaron dentro de su línea argumental en forma correcta, en cuestión asaz discutible. Por estos fundamentos, la Suprema Corte de Justicia integrada y por unanimidad FALLA : DECLÁRASE LA INCONSTITUCIO-NALIDAD DE LA LEY Nº 18.738, DE LOS ARTS. 14, 15 Y 16 DE LA LEY Nº 18.996, Y DE LOS ARTS. 2º Y 9º DE LA LEY Nº 19.310, ASÍ COMO SU INAPLICABILIDAD A LA PARTE ACTORA. DESESTÍMASE LA DEMANDA EN LO DEMÁS. TODO SIN CONDENA ESPECIAL. COMUNÍQUESE A LA ASAMBLEA GENERAL. NOTIFICADA Y EJECUTORIADA, EXPÍDASE DESGLOSES Y TESTIMONIOS SI SE SOLICITARE, Y OPORTUNAMENTE ARCHÍVESE.