Sentencia Definitiva N° 1.179/2019

Montevideo, diez de junio de dos mil diecinueve VISTOS : Para sentencia definitiva en estos autos caratulados: “BB C/ MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS Y OTRO - ACCIÓN DECLARATIVA - CASACIÓN”, IUE: 2-17152/2015 , venidos a conocimiento de la Suprema Corte de Justicia en virtud del recurso de casación interpuesto por las co-demandadas, contra la Sentencia Definitiva SEF 0005-000149/2018 DFA 0005-000553/2018, dictada por el Tribu-nal de Apelaciones en lo Civil de 2º Turno, el día 26 de setiembre de 2018. RESULTANDO : I) A fs. 16 y ss. compareció la Sra. BB, quien promovió demanda declarativa de incumplimiento de las dispo-siciones contenidas en las Leyes Nos. 18.418 y 18.651 (complementarias y concordantes) y del art. 332 de la Constitución Nacional, así como la imposición de conminaciones económicas hasta el efectivo cumplimiento, contra el Estado-Poder Ejecutivo-Ministerio de Trans-porte y Obras Públicas (en adelante, “Estado-MTOP”) y Compañía Oriental de Transporte S.A. (en adelante, “COT S.A.”). II) Por Sentencia Definitiva de Primera Instancia No. 57/2017, de fecha 28 de setiembre de 2017, el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 8º Turno, falló: “ Desestimando integralmen-te la demanda formulada. Las costas y costos por el orden causado...” (fs. 325-330). III) Por Sentencia Definitiva de Segunda Instancia SEF 0005-000149/2018 DFA 0005-000553/2018, de fecha 26 de setiembre de 2018, el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2º Turno, falló: “ Revocase la sentencia ob-jeto de impugnación y en su mérito se dispone condenar a la parte demandada MTOP a que cumpla en forma con lo previsto en el art. 82 de la ley 18651 e n el momento que emita la primera autorización de renovación de flota a cualquier empresa interdepartamental de pasajeros. Condenase a COT S.A. a que en un plazo máximo de 180 días tenga en servicio por línea de recorrido una unidad que cumpla con los requi-sitos exigidos por el art. 82 de la Ley 18.651 literal A. (fs. 379-401). IV) Contra dicha sentencia, la co-demandada COT S.A. interpuso recurso de casación (fs. 405-423). En síntesis, formuló los siguientes agravios: a) Violación de los prin-cipios de igualdad, libertad y defensa de la com-petencia . Adujo que la sentencia violenta el principio de igualdad, porque perdió de vista que las empresas prestadoras del servicio de transporte colectivo de pasajeros por líneas regulares, integraban un litisconsorcio pasivo necesario. Todas las empresas presta-doras del servicio público debieron ser demandadas. No es posible una demanda únicamente contra COT S.A., que es una de las diversas empresas en idéntica situación. No se le puede imponer a la co-demandada un plazo de 180 días para cumplir con el mínimo de exigencias legalmente previstas en el art. 82 de la Ley No. 18.651, cuando el resto de las empresas podrán hacerlo recién a partir de que gestionen el pedido de una próxima importación. Se infringe el art. 11.2 del C.G.P. en cuanto exige legitimación en la causa. En lo que atañe a la recurrente, resulta inconcebible dejar librado a la voluntad de la actora la elección de la empresa a la que se le exigirá el cumplimiento de una norma legal, que abarca a todas las empresas del ramo y que ni siquiera estaba reglamentada al trabarse la litis. El Estado era el único legitimado en la causa. Sin perjuicio de lo cual, si eso se soslayara, la condena a imponerse debería (llegado el caso) abarcar a todas las empresas del ramo. La demanda, en relación a la impugnante COT S.A., era manifiestamente improponible (art. 24.1 C.G.P.). b) Violación del derecho de defensa y de los principios de contradicción, bila-teralidad y debido proceso . Se violentaron los arts. 198 y 257 del C.G.P. al fallarse minus petita , puesto que no fueron analizados los agravios planteados, ad eventum , por la ahora impugnante al adherir al recurso de apelación. El fallo del Tribunal re-sulta contrario a derecho, por cuanto no recoge ninguno de los agravios expresados por COT S.A. ( ad eventum) en su apelación. Ninguna consideración hizo sobre el planteo de cuáles fueron las razones para considerar a COT S.A. incumplidora. Tampoco sobre el carácter auto-ejecutable de la Ley No. 18.651 y respecto de las normas técnicas UNIT sobre accesibilidad y su aplicación a los ámbitos del transporte. c) Errónea valoración de la prueba sobre la legitimación de las partes. Afirmó que la sentencia infringe las normas sobre valoración de la prueba, porque tiene por acreditado que la demandante necesita trasladarse en las unidades de COT S.A., lo cual no puede tenerse por probado en base a sus solas mani-festaciones. Máxime cuando los servicios que alegó uti-lizar, también son prestados por otras empresas. En definitiva, a su jui-cio, la equivocada valoración de la prueba (art. 140 C.G.P.), en lo que tiene relación con su legitimación causal activa, resulta un error que amerita casar la sentencia. d) Desconocimiento del marco regulatorio previsto para el transporte interde-partamental de pasajeros. Se ignoró que la depen-dencia estatal que tiene el contralor del transporte interdepartamental de pasajeros, es la Dirección Nacio-nal de Transporte del MTOP (en adelante, “DNT-MTOP”). La referida agencia estatal consideró que COT S.A. cumplió con todas las exigencias previstas por el art. 82 de la Ley No. 18.651. e) Violación del deber de motivar las sentencias y del principio de congruencia. En cuanto a este punto, indicó que la sentencia no está debidamente motivada, por lo que el Tribunal vulneró el deber legalmente impuesto de fundamentar su decisión. La Sala reconoce que la impugnante ha cumplido con lo exigido por el Decreto No. 214/2016 y ha dado cumplimiento en forma parcial a lo prevenido en el art. 82 de la Ley No. 18.651. Añadió que si bien las normas UNIT no resultan de aplicación preceptiva, corresponde la condena a cum-plir con el mínimo de exigencias establecidas en el art. 82 de la Ley No. 18.651. Esas mismas exigencias que se señalan como inobservadas, sin embargo, han sido debidamente cumplidas a juicio del organismo estatal de control (DNT-MTOP). Se advierte, por lo tanto, una falta total de motivación y respaldo a las afirmaciones de la sentencia. Se violentan así los artículos constitu-cionales que consagran las garantías del debido proceso (arts. 12, 16 y 72 de la Carta y los arts. 197 y 198 del C.G.P.). Asimismo, no se identifi-can adecuadamente los hechos en que se basa la imputación de incumplimiento a COT S.A., ni tampoco en qué consistiría el mismo. Por esa razón, las posibi-lidades de recurrir la sentencia se ven seriamente alteradas. No es posible defenderse de una imputación genérica, lo que patentiza que estamos frente a un fallo carente de la adecuada motivación. La sentencia no contiene decisiones expresas, positivas y precisas, porque no se sabe que fue lo que la recurrente debió cumplir y no cumplió. f) Errónea aplicación de la Ley nº 18.651. Alegó que la Ley No. 18.651, que es el fundamento de la decisión atacada, fue desconocida en la sentencia de segundo grado. De la citada norma emanan obligaciones contraídas por el Estado que no pueden ser exigidas a una empresa privada sino únicamente a la Administración. Se vulnera el principio de separación de poderes al imponer a una empresa particular obligaciones que gravan a todas las empresas permisarias. La imposición de esa obligación le compete a un órgano del Poder Ejecutivo (DNT-MTOP), mediante un decreto reglamentario, pese a que se admite por parte del Tribunal que no se trata de normas auto-ejecutables. El art. 82 de la Ley No. 18.651 no era una norma auto-ejecutable. Requería del dictado de la reglamentación para poder entrar en vigor. COT S.A., por su parte, puso en funcionamiento cuatro unidades que se adaptan a los requerimientos normativa-mente impuestos, lo que fue corroborado por la DNT-MTOP. Nadie que no sea dicho organismo estatal de control puede decir que un bus cuenta o no con los elementos que requiere la normativa. En este sentido el Tri-bunal se tomó atribuciones que no le son propias, al considerar la existencia de un incumplimiento parcial, el cual no especificó ni se encuentra respaldado en el expediente. Ello es de resorte de la máxima autoridad a nivel de transporte del país (la DNT-MTOP), que siempre entendió que la empresa impugnante había cumplido a cabalidad con la normativa. Si la DNT-MTOP entendió que se había dado cumplimiento en forma total a lo pre-visto normativamente, no puede el Tribunal aseverar que el cumplimiento fue parcial. Finalmente, no resulta comparable la situación de Buquebus con la de COT S.A., porque la primera no es una empresa de transporte colec-tivo de pasajeros por líneas regulares. Su actividad se limita a transportar pasajeros a la terminal fluvial y, su obrar, se inscribe dentro de lo previsto en el Decreto No. 531/007. V) A fs. 440-446 vto. también interpuso recurso de casación el Estado-MTOP. Expresó, en síntesis, que resulta errónea la conclusión del Tribunal, que entendió que el Estado-MTOP incumplió con su actividad de reglamentación. Se dio cumplimiento, aunque tardío, a lo establecido por el art. 82 de la Ley No. 18.651. La norma delegó en la Administración la reglamentación de los requisitos impuestos en el art. 82. El Ministerio ha cumplido con lo dispuesto por la Ley No. 18.651 al aprobar el Decreto No. 224/2016, acto reglamentario que no fue impugnado en vía administrativa por la actora. La Sala le reprochó, sin embargo, imprecisiones en la reglamentación dictada, incurriendo en error de derecho. VI) Franqueados los respecti-vos recursos de casación impetrados (fs. 464), los autos fueron recibidos por el Cuerpo el día 5 de diciembre de 2018 (fs. 470). VII) Por Auto No. 71/2019, de fecha 4 de febrero de 2019 (fs. 471 vto.), se dispuso el pasaje de los autos a estudio para sentencia, al término del cual se acordó el presente pronunciamiento en forma legal y oportuna. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia, por mayoría de sus miembros, conformada por los Sres. Ministros Dres. Martínez, Minvielle, Tosi y el redactor, desestimará los respectivos recursos de casa-ción impetrados por las co-demandadas y, en su mérito, confirmará la sentencia atacada. Todo sin especial condenación procesal. II) El caso de autos . La acto-ra, BB, padece una discapacidad que afecta su aptitud locomotora y se encuentra ins-cripta en el Registro de Personas con Discapacidad (fs. 2). Por la demanda que da inicio a este proceso, compareció a denunciar que el Estado-MTOP y la empresa de transporte colectivo COT S.A., no han cumplido con los deberes que pone a su cargo la Ley No. 18.651 (de fecha 19 de febrero de 2010, publicada en el Diario Oficial el 9 de marzo de 2010). Concretamente, señaló que dicha ley estableció que en un plazo máximo de cinco años, deberían existir unidades de transporte colectivo que permitieran la accesibilidad de las personas con discapacidad. Sin embargo, transcurrido el término le-galmente previsto, el incumplimiento subsiste. Indicó que los deberes im-puestos por los arts. 82 y 86 de la Ley No. 18.651 son auto-ejecutables; no están condicionados a la existencia de reglamentación. El art. 86 impone una obligación de resultado a cargo del Estado y de las empresas de transporte colectivo, pues establece que en un plazo máximo de cinco años deberán existir unidades de trans-porte accesibles. Impone que cada empresa de transporte colectivo deberá tener, al menos, una unidad accesible por línea de recorrido. La omisión del Estado-MTOP de cumplir lo prevenido en el art. 82 de la Ley, no inhibe a las empresas del cumplimiento de la previsión del art. 86; esto es: de tener en su flota al menos una unidad por servicio con las características antedichas. En definitiva, la actora le endilga al Estado-MTOP un incumplimiento de lo previsto en el art. 82 de la Ley No. 18.651 y a COT S.A. un incumplimiento del deber impuesto por el art. 86 de la citada norma. Concretamente (en lo que interesa a efectos de dilucidar en el recurso en examen) corresponde recordar que en su demanda, la reclamante solicitó lo siguiente: i) Que se imponga al Estado-MTOP el inmediato cumplimiento de la obligación prevista en el art. 82 de la Ley No. 18.651, entendiéndose por inmediato el momento en que emita la primera autorización de renovación de flota, sea de la empresa de transporte interdepartamental que sea. ii) Que se imponga a COT S.A., tener en servicio una unidad de transporte de pasajeros con piso antideslizante, elevadores para silla de ruedas en el acceso del vehículo y espacio para ubicación de bastones, muletas, sillas de ruedas y otros elementos de utilización por tales personas por línea de recorrido, en un plazo de seis meses a contar de que la sentencia que se dicte en autos quede consentida o ejecutoriada. Las pretensiones de la ac-tora fueron íntegramente desestimadas en primera instan-cia. Por su parte, la Sala Civil de 2º Turno, amparó la demanda en los siguientes términos: i) condenó al Estado-MTOP a que cumpla en forma con lo previsto en el art. 82 de la Ley No. 18.651 en el momento que emita la primera autorización de renovación de flota a cualquier empresa interdeparta-mental de pasajeros y; ii) condenó a COT S.A. a que, en un plazo máximo de 180 días, tenga en servicio por línea de recorrido una unidad que cumpla con los requisitos exigidos por el art. 82 de la Ley No. 18.651 literal A. III) Precisión previa: dictado de la reglamentación de la Ley No. 18.651 y su incidencia en el objeto del proceso . En oportunidad de contes-tar la demanda, el Estado-MTOP reconoció su omisión en cuanto al cumplimiento de la ley y, asimismo, se com-prometió a dictar la reglamentación en un plazo de 60 días y a cumplir la exigencia debida en la próxima renovación de flota de cada empresa (fs. 54). En el curso del proceso, el Estado-MTOP acreditó que fue dictada la regla-mentación de la Ley No. 18.651 a través del Decreto No. 214/2016, de fecha 19 de julio de 2016 (fs. 102-105). Esta circunstancia fue in-troducida en el proceso el día 22 de julio de 2016 (fs. 106-107). Asimismo, según surge de fs. 172 y ss., el día 11 de noviembre de 2016, COT S.A. solicitó al Estado-MTOP la autorización para enviar cuatro unidades de ómnibus de su propiedad habilitados para el servicio de transporte de pasajeros a la ciudad de Caxias, Brasil, para incorporar elementos de accesi-bilidad. Esta circunstancia fue in-gresada al proceso en la audiencia celebrada el día 24 de noviembre de 2016 (fs. 226) Por tanto, el dictado del Decreto No. 214/2016 y el inicio del trámite para su cumplimiento por parte de COT S.A. tienen incidencia sobre las pretensiones ejercidas en estos autos. La relevancia de estos hechos nuevos fue reconocida por las sentencias de mérito, pero ambas les otorgaron distinta consecuencia respecto de las pretensiones deducidas. Así, el sentenciante de primer grado consideró que co-rrespondía desestimar la demanda, en tanto, el Tribunal, entendió que debía hacer lugar a las pretensiones. El Estado–MTOP parece con-siderar que con el mero dictado de la norma se avino a la pretensión, lo cual provocaría la privación de objeto al presente proceso y, sobre la base de tal parecer, solicitó la clausura de las actuaciones (fs. 106-107). Tal consideración no re-sulta ajustada a derecho. Es de verse que lo pretendido por la parte actora no fue el dictado de una norma que reglamentara la ley, sino, por el contrario, la condena al Estado-MTOP a que, al momento de emitir la primera autorización de renovación de flota a cualquier empresa interdepartamental de pasajeros, cumpla con lo previsto por el art. 82 de la Ley No. 18.651. El Decreto No. 214/2016 será el mecanismo jurídico que le permita a la demandada cumplir con la condena que le fuera impuesta, pero, de ningún modo, puede considerarse como satisfacción de la pretensión de la actora. La accionante pretende el cumplimiento de una actividad material y no el dictado de una norma jurídica. IV) Recurso de casación impe-trado por la co-demandada COT S.A. a) Agravios relativos a la falta de legitimación activa de la parte actora y a la ausencia de legitimación pasiva de la recurrente . A juicio de la Corpora-ción, los cuestionamientos a la legitimación activa de BB y a la legitimación pasiva de COT S.A., no resultan de recibo. La legitimación activa de BB resulta incuestionable en la medida de que la accionante probó ser discapacitada y estar inscripta en el Registro de Personas con Discapacidad. Alegó que pretende trasla-darse en las unidades de COT S.A. lo que, a juicio de la referida empresa de transporte, no resulta suficiente para otorgarle legitimación. A criterio del Cuerpo, re-sulta suficiente la prueba de su discapacidad, sumada a su voluntad expresa de utilizar el servicio de trans-porte de la coaccionada. Resulta excesivo, para recono-cerle legitimación, reclamarle que pruebe haber adqui-rido algún boleto de COT S.A. u otro medio probatorio sucedáneo de este. Cabe preguntarse ¿cómo iba a adquirir un boleto cuando las unidades de las que dispone la codemandada no están adaptadas para trans-portarla? Tampoco le priva de legi-timación activa el hecho de que existan otras empresas de transporte colectivo interdepartamental de pasajeros que presten los mismos servicios que la co-accionada. Lo que la actora pretende es utilizar los servicios de COT S.A. y reclama que estos tengan la accesibilidad que la ley impone. En definitiva, a juicio de la Suprema Corte de Justicia, la actora se encuentra legitimada para accionar contra COT S.A. y reclamar la imposición de una condena al cumplimiento de lo que establece la ley. En cuanto a la legitima-ción pasiva de COT S.A., también resulta incuestionable. No puede compartirse que integre, con las demás empresas permisarias de transporte colectivo de pasajeros por líneas regulares, un litisconsorcio pasivo necesario. Que existan otras empresas de transporte igualmente obligadas, no le quita legiti-mación pasiva a COT S.A. ni es menester que la demanda se dirija contra todas las empresas obligadas. Las imposiciones de la Ley No. 18.651 resultan exigibles a todas las empresas que brindan los servicios de trans-porte, pero a cada una de ellas individualmente, sin que puedan ser calificadas como obligaciones indivisibles. El cumplimiento de la ley puede ser exigido a cualquiera de las obligadas en forma separada. El objeto no resulta ines-cindible y el litisconsorcio no está normativamente impuesto en este caso, ni por la ley procesal ni por la ley sustantiva. Lo que está en juego es examinar si COT S.A. ha dado cumplimiento a las obligaciones legalmente impuestas, que la accionante denuncia como inobservadas. La sentencia a recaer puede tener un contenido en el caso de COT S.A. y otro en el caso de otras empresas según la situación de cada una frente a sus obligaciones legales. No se requiere una sentencia uniforme para todas las empresa de transporte que están obligadas legalmente, lo que aleja el supuesto de la figura del litisconsorcio pasivo necesario. Los fundamentos que refie-ren a la competencia comercial entre empresas y a la posición de desventaja competitiva en la cual quedaría colocada la demandada en relación a sus rivales comer-ciales si cumpliera con la ley, no resultan oponibles a la actora. Finalmente, tampoco puede compartirse el enfoque de que el Estado sea el único legitimado pasivo. El art. 86 de la Ley No. 18.651 establece que en un plazo máximo de cinco años, deberán existir unidades de transporte con las características reclamadas por el art. 82 literal A) de la misma ley. Y añade que: “... cada empresa de transporte colectivo deberá tener, al menos, una unidad accesible por línea de recorrido ”. Va de suyo que la norma que la accionante señala como infringida, no impone deberes únicamente en cabeza de la entidad estatal, con competencia en el área de transporte colectivo de pasajeros, sino que obliga también directamente a las empresas prestadoras del servicio público. V) b) Agravios relativos a la ausencia de motivación de la sentencia . Los cuestionamientos que la recurrente formula a la fundamentación de la sen-tencia no resultan de recibo. En efecto, en el Consi-derando No. IV) la Sala justificó la decisión en relación a la co-demandada COT S.A. Basta su lectura para advertir que la obligación cuya inobservancia se le reprocha a la impugnante es la de dar cumplimiento a lo requerido por los arts. 86 y 82 Literal A) de la Ley No. 18.651. Concretamente la Sala se-ñaló que: “... la obligación no era de cumplimiento imposible, nada de ello se alegó ni surge acreditado que la autoridad negara validar un vehículo que tuviera las condiciones que la ley exige dado que así lo hizo BUQUEBUS por más que no se encuentre en el estricto marco normativo. Los decretos y resoluciones no pueden servir de excusa para negar derechos inherentes a la persona. No es necesario saber exactamente que se va a exigir reglamentariamente para empezar a actuar, pues sin importar cuál sea la regulación, hay cosas que es posible hacer que se encuentran consagrados en Pactos internacionales y en los mínimos que emergen del propio art. 82 de la ley. Otro aspecto importante es que la circunstancia de que no sea la única legitimada pasivamente no implica que pueda exonerarse de la obligación ” (fs. 399-400). La justificación de la sentencia permite conocer las razones por las cuales la Sala decidió. Los hechos en los que se basa la imputación de incumplimiento a COT S.A. sí están con-cretamente especificados y la sentencia no puede til-darse de forma alguna de inmotivada o injustificada. VI) c) Agravios relativos a la incongruencia omisiva del fallo. En cuanto a la denuncia de incongruencia del fallo, por haber omitido el pronun-ciamiento de los agravios eventuales expresados por COT S.A. al evacuar el traslado del recurso de apelación, el medio impugnativo no puede prosperar. En efecto, la Sala expli-citó las razones que tuvo para considerar a COT S.A. incumplidora a sus obligaciones legales. Asimismo, sobre el carácter auto-ejecutable de la Ley No. 18.651 y en relación las normas técnicas UNIT relativistas a accesi-bilidad y su aplicación a los ámbitos del transporte, también existió pronunciamiento en la sentencia. Adicionalmente, los Sres. Ministros Dres. Martínez, Minvielle y Tosi, consideran que, en cualquier caso, esos mismos cuestionamientos están contenidos en el recurso en examen y serán anali-zados en casación. Cuando este fenómeno se presenta, el tribunal superior o la Suprema Corte de Justicia en casación, debe dictar la sentencia que corresponda, según el mérito de la causa (Cf. Sentencia No. 849/2017). La incongruencia no genera la nulidad de la sentencia, porque no se trata de un vicio de proce-dimiento ( in procedendo ), sino de un vicio in iuidicando (Cf. Vescovi, E. (Director); De Hegedus, M.; Klett, S.; Cardinal, F.; Simón, L. y Pereira Campos, S.; “Código General del Proceso comentado, anotado y concordado”, T. 6, Ábaco, Buenos Aires, 2000, págs. 105-108; en jurisprudencia, por todas, véase la Sentencia de la Corporación No. 424/2003). Y, como se verá, ninguno de estos argumentos supuestamente omitidos al resolver el recurso de apelación, conmueven la decisión atacada. VII) d) Agravios relativos al alegado desconocimiento del marco regulatorio del trans-porte de pasajeros por carretera. En el punto, lo que la recurrente ha alegado, básicamente, es que el contralor del cumplimiento de la normativa en materia de trans-porte por carretera es resorte de la DNT-MTOP y que, como dicha agencia estatal no hizo observaciones sobre el accionar de COT S.A., resulta ilegítima la decisión judicial que le señala un incumplimiento. En primer lugar, cabe se-ñalar que el cumplimiento de la ley por parte de las empresas prestadoras del servicio de transporte colec-tivo de pasajeros resulta exigible por cualquiera de los usuarios y no exclusivamente por el Estado. En segundo lugar, no caben dudas de las atribuciones que, en el plano adminis-trativo, ostenta la Administración actuando por medio de la DNT-MTOP. Sin embargo, ello no es óbice para que el Poder Judicial pueda, ante el requerimiento concreto de una parte, controlar el cumplimiento por parte de la Administración y de los particulares de la normativa regulatoria. De no ser así, la inacción de la autoridad administrativa carecería de un medio de tutela jurídica eficaz. Sería imposible obligar a la autoridad administrativa a cumplir con lo que la norma-tiva impone. El remedio en estos casos, en orden a la plena satisfacción del principio de tutela jurisdiccional efectiva, es la acción de cumplimiento, que no es otra que la que la actora ha emprendido. La acción de cumplimiento está dirigida a obtener una declaración vinculante de los deberes a que la Administración no haya dado cumplimiento (Cf. Cassinelli Muñoz, H y La Valle, F: “Acción de impugnación y acción de cumplimiento en lo contencioso administrativo para la tutela de intereses legítimos” , en R.D.J.A., T. 70, págs. 108 y ss.). Como enseña Cajarville, la pretensión del actor puede consistir en un hacer técnico o material de la Administración que se ha mantenido inactiva. En estos casos, la acción adecuada será necesariamente promover una pretensión de condena al Estado, para exigir un comportamiento positivo de la Administración, como ocurre en el caso que nos ocupa. Acción que resulta perti-nente y que no implica una invasión de la esfera admi-nistrativa, porque lo que se pretende que se imponga, es una actividad debida, impuesta por el Derecho. El juez, sin sustituir a la Administración, cumpliendo su función jurisdiccional de decir el derecho y hacerlo cumplir, puede y debe condenar a la Administración a hacer lo que la ley le manda y no ha hecho (Cf. Cajarville Peluffo, J.: “Sobre Derecho Administrativo” , T. II, FCU, Monte-video, 2008, págs. 732-733 y Delpiazzo, C.: “Apuesta a la jurisprudencia respecto a la acción reparatoria frente a sentencias no anulatorias” , inédito, consultado por cortesía del autor). Resulta irrelevante que la DNT-MTOP no haya objetado el proceder de COT S.A., porque lo que está justamente en cuestión en este juicio, es el ajuste a las exigencias legales tanto de COT S.A. en tanto prestadora como de la agencia adminis-trativa en su calidad de órgano de control. La recurrente no puede pa-rapetarse detrás de la inacción de la DNT-MTOP para justificar su incumplimiento a las obligaciones que la ley pone directamente a su cargo. Y, por cierto, el órgano jurisdiccional en nada invade la esfera de la autoridad administrativa, al imponer el cumplimiento de una obligación de fuente legal. No puede compartirse la aseveración, con la que insiste en su recurso, de que la Ley No. 18.651 no le imponga obligaciones en forma directa a las empresas privadas. El art. 86 inciso 2º establece que en el plazo de cinco años (término que ha expirado largamente) “... deberán existir unidades de transporte con estas características [en referencia a las del art. 82 literal A) o sea: accesibles para personas con discapacidad] en cada departamento del país y cada empresa de transporte colectivo deberá tener, al menos, una unidad por línea de recorrido ”. Parece claro que los suje-tos obligados legalmente son las empresas de transporte, más allá de los deberes del organismo de contralor esta-tal. En cuanto a la auto-ejecu-tabilidad de esa norma, parece una cuestión discutible. La Sala concluyó que no se trata de una norma auto-ejecutable. Ahora bien, eso no parece ser el determi-nante del fallo, porque lo que la parte dispositiva ordena es que COT S.A., en un plazo máximo de 180 días, tenga el servicio por línea de recorrido de una unidad que cumpla con los requisitos exigidos por el art. 82 de la Ley No. 18.651 Literal A). Pero, aún si se entendiera que se requería de la reglamentación, lo cierto es que la misma se dictó al emitirse el Decreto No. 224/2016. Y lo que hace la reglamentación, es reiterar el deber legal al establecer: “ Dispónese que las empresas conce-sionarias y permisarias del servicio público de trans-porte interdepartamental colectivo de pasajeros por carretera, deberán en un plazo de 180 (ciento ochenta) días, a partir de la publicación del presente Decreto, afectar un vehículo por servicio que cuente con las condiciones previstas en el literal A) del art. 82 de la Ley No. 18.651 de 19 de febrero de 2010 ”. La parte dispositiva de la sentencia, no hace otra cosa que obligar a COT S.A. a hacer lo que le ordenan la ley y el decreto reglamen-tario. En consecuencia, la Corporación no advierte desconocimiento alguno de la normativa invocada, lo que impone la desestimatoria de los agravios articulados en el punto. VIII) Recurso de casación interpuesto por el Estado-MTOP . El Estado-MTOP cuestionó la decisión judicial, porque le reprocha no haber cumplido adecuadamente con las imposiciones de la Ley No. 18.651 y, en particular, porque entiende que el Decreto No. 224/2016 no supuso un cumplimiento adecuado. Al margen de las conside-raciones del Tribunal, lo cierto es que lo que la sentencia le ordena a la co-demandada es: “ ...que cumpla en forma con lo previsto en el art. 82 de la ley 18.651 en el momento en que emita la primera autorización de renovación de flota a cualquier empresa interdeparta-mental de pasajeros ” (fs. 401). La parte dispositiva del fallo no hace otra cosa que ordenarle a la Administra-ción a cumplir con lo que la ley le impone. El Estado-MTOP tiene vedado autorizar unidades de transporte que no cumplan con los requerimientos del art. 82 Literal A) de la Ley No. 18.651. Por ende, lo que lo que la sentencia hace es simplemente decir el derecho y orde-narle a la Administración que aliñe su conducta al derecho positivo vigente. Conforme se señaló en el Considerando No. 3), el Estado-MTOP parece insistir en su posición de que ha dado cumplimiento a la ley mediante el dictado del Decreto No. 224/2016. Sin embargo, tal conclusión no resulta acertada. La obligación impuesta por la ley será cumplida una vez que realicen los actos materiales de control sobre las empresas concesionarias del servicio público de transporte colectivo de pasa-jeros. El mero dictado de una norma jurídica (que, por cierto, resulta bastante tar-dío) no es suficiente para satisfacer la pretensión de la parte actora. Según quedó acreditado en autos, la Administración parece encaminarse al cumplimiento de la ley, pero, esto no habilita a revocar una sentencia fundada en un claro incumplimiento reconocido por la propia demandada. Por tanto, a juicio del Cuerpo, la condena al cumplimiento de las disposiciones de la ley no puede ser cuestionada. IX) La correcta conducta pro-cesal de ambas partes determina que las costas y los costos de la presente etapa se distribuyan en el orden causado (art. 688 del C. Civil y arts. 56.1 y 279 del C.G.P.). Por los fundamentos expuestos y las normas citadas, la Suprema Corte de Justicia, FALLA : DESESTÍMASE LOS RESPECTIVOS RE-CURSOS DE CASACIÓN INTERPUESTOS POR LAS CO-DEMANDADAS, SIN ESPECIAL CONDENACIÓN PROCESAL. HONORARIOS FICTOS 30 B.P.C. NOTIFÍQUESE A DOMICILIO Y, OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE. MINISTRO Dr. EDUARDO TURELL DISCORDE: Por cuanto corresponde, amparar los recursos de casación interpuestos, revocando la recurrida, y en su mérito, confirmar la sentencia de primera instancia. I.- Considero que a diferencia de lo sostenido por el ad-quem y compartido por los Sres. Ministros que integran la mayoría del presente pronunciamiento, asiste razón a la recurrente COT, en lo concerniente al agravio relativo al desconocimiento del marco regulatorio. En efecto, y tal como señala la recurrente, cuestión no ponderada por la recurrida, la actividad prestada por la Empresa COT S.A., configura un servicio público a cargo (en este caso) de un particular. Como tal, su actividad se encuentra reglada por las indicaciones del regulador y órgano de contralor, como en este caso la Dirección Nacional de Transporte, quien entendió que COT cumplió con los requisitos para la habilitación de sus vehí-culos. Veamos. - La Ley No. 18.651 fue publicada con fecha 9/3/2010 y establece en su art. 86 inc. 2º un plazo de 5 años a partir de dicha fecha para que las empresas de transporte cuenten con al menos una unidad accesible por línea de recorrido, en cumplimiento con los requisitos previstos en el art. 82. - La demanda fue presen-tada con fecha 5/5/2015, alegando la falta de cumpli-miento por parte de los demandados de las disposiciones previstas en la ley. - Por su parte, con fecha 19/7/2016 (en pleno proceso) se alegó por parte del MTOP, el dictado del Decreto Reglamentario No. 224/2016 (fs. 153/155) que establece que “...el MTOP, en la primera oportunidad que expida una autorización de reno-vación de flota a las empresas concesionaras y permi-sarias del servicio público de transporte interdeparta-mental colectivo de pasajeros por carretera, exigirá que los vehículos cuenten con los elementos que permitan el ascenso descenso de personas con discapacidad y un espacio reservado para su adecuada ubicación en el mismo” . En su art. 2: “Dispónese que las empresas concesionarias y permisarias del servi-cio público de transporte interdepartamental colectivo de pasajeros por carretera, deberán en un plazo de 180 (ciento ochenta) días, a partir de la publicación del presente Decreto, afectar un vehículo por servicio que cuente con las condiciones previstas en el literal A) del artículo 82 de la Ley Nº 18.651 de 18 de febrero de 2010” . - Con fecha 11/11/2016, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley No. 18.651 y su Decreto Reglamentario No. 224/2016, COT se presentó ante la DNT solicitando la autorización de la remisión de 4 unidades a Brasil a efectos de que se le incorporen los elementos de accesibilidad homologados por la DNT, lo que fue autorizado tal como surge de fs. 220 vto. - Cabe señalar que el Decreto Reglamentario No. 224/2016, al que el Tribunal tilda de incompleto, carente de precisiones técnicas, no fue objeto de agravio o recurso alguno en vía adminis-trativa, (y a diferencia de lo sostenido por quienes integran la mayoría,) un desconocimiento de dicha reali-dad, en un punto que puede ser opinable como se verá más adelante, sería una intromisión en la esfera administra-tiva no autorizada constitucionalmente. En consecuencia, asiste razón a la recurrente en cuanto a que nada incumplió, en tanto observó las estipulaciones y habilitaciones por parte del órgano regulador, la Dirección Nacional del Transporte. Como señalé ut-supra, la actividad desarrollada por la empresa COT S.A., confi-gura un servicio público a cargo de un particular, reglada por las indicaciones del regulador y órgano de contralor, la Dirección Nacional de Transporte. Ésta, entendió que COT S.A., cumplió con los requisitos para la habilitación de sus vehículos, por lo que exigirle a la empresa particular demandada el cumplimiento literal de lo establecido en la Ley, podría ser un contra-sentido. Me explico, ¿que pasaría si COT S.A., afectare un vehículo por servicio, esto es, al menos una unidad por línea de recorrido (en los términos de la Ley), con las condiciones previstas en el literal A) del art. 82 de la Ley No. 18.651 y no obtuviera la habilitación, por el motivo que fuere, por parte de la DNT, ente regulador y controlador?. II.- En cuanto al recurso de casación interpuesto por la co-demandada MTOP, considero que también le asiste razón. En efecto, y tal como sur-ge del Considerando III del presente pronunciamiento, considero, al igual que el a-quo , que el MTOP, aunque de manera tardía, cumplió con lo peticionado, al dictar el Decreto Reglamentario No. 224/2016. Allí se estipuló que en la primera oportunidad en que el MTOP emita una autori-zación de renovación de flota, deberá exigir que los vehículos cuenten con los elementos que permitan el ascenso y descenso de personas con discapacidad, y un espacio reservado para su adecuada ubicación en el mismo. Para ello es necesario una solicitud de autorización de renovación de flota, cuestión que por cuestiones que (obviamente) se desconocen, y no surgen del expediente, no se ha dado. III.- Cabe resaltar, como argumento no menor, y coadyuvante a la conclusión propugnada, que la solución pedida por la actora y que se desprende de la ley, en especial en cuanto a que “los vehículos de transporte por carretera deberán contar con elevadores para sillas de ruedas en el acceso al vehículo”, de por sí, no se vislumbra como la solución más favorable para los intereses de las personas con discapacidad motriz. Véase que a pesar de ser la solución legal, el MTOP (organismo regulador y quien reglamenta la ley en base a criterios técnicos), entendió a fs. 250, que la forma en que se brinda el servicio por parte de COT, (en las unidades que la empresa puso a tales efectos), es menos riesgosa, que “elevar personas sobre sillas de ruedas, en rampas, a alturas comprendidas entre 1,70m y 2,30m...” . Todo esto, no fue contro-vertido por la parte actora, quien además obvió, en el relato de su acto de proposición, o al evacuar lo sostenido por el MTOP, aclarar en primer lugar cual es propiamente su patología y en consecuencia, acreditar de manera fehaciente, si el mecanismo implementado por COT, es perjudicial para sus intereses, en comparación con la solución legal. Al no aclarar ni acreditar lo precedentemente señalado (en definitiva, hechos cons-titutivos de su pretensión), parecería que el presente accionamiento se trata de una acción genérica o difusa, no propuesta afirmativamente. Todo ello, sin perjuicio del informe Técnico de UNIT, que en definitiva, única-mente se aplicaría de manera voluntaria, salvo que alguna disposición reglamentaria, las haga de obligado cumplimiento.