Sentencia Definitiva N° 1.177/2019

Montevideo, diez de junio de dos mil diecinueve VISTOS : Para sentencia definitiva en estos autos caratulados: “ INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE LAVALLEJA C/ JUNTA DEPARTAMENTAL DE LAVALLEJA Y OTRO – ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DECRETO DE LA JUNTA DEPARTAMENTAL DE LAVALLEJA Nº 3468 DE FECHA 4 DE ENERO DE 2018”, IUE 1-23/2018. RESULTANDO : I) A fs. 349 y ss. compareció la Intendencia Departamental de Lavalleja (en adelante: “I.D.L.” o “accionante”), promoviendo acción de incons-titucionalidad respecto del Decreto de la Junta Departamental de Lavalleja No. 3468/2018, de fecha 4 de enero de 2018, sancionado definitivamente el día 23 de enero de 2018. La demanda fue entablada contra la Junta Departamental de Lavalleja (en adelante: “J.D.L.”) y el Tribunal de Cuentas de la República (en adelante: “T.C.”). La accionante se agravia del dictado del Decreto impugnado No. 3468/2018, del 4 de enero de 2018, por entender que no posee naturaleza “declarativa” sino “modificativa” del acto jurídico que pretende interpretar, cuya iniciativa (afirma) corres-ponde en forma excluyente al Ejecutivo accionante. Sostiene que la disposi-ción impugnada vulnera lo dispuesto en los arts. 86, 214 y 275 No. 3 de la Constitución, porque la coaccionada J.D.L. dictó una disposición sobre una materia que le estaba vedada, ya que: a) las dotaciones sólo pueden ser modificadas por leyes de presupuesto y b) la J.D.L. no puede fijar las dotaciones sin iniciativa del Ejecutivo Departamental. Manifiesta que, en razón de la norma reputada inconstitucional, la accionante (con la intervención del coaccionado T.C.) deberá pagar remuneraciones distintas de las que propuso autorizar y que resultaron aprobadas en la norma presupuestal res-pectiva. En definitiva, solicitó que se ampare la inconstitucionalidad impetrada por vía de acción. II) Por Auto No. 1127/2018, de fecha 14 de mayo de 2018 (fs. 381), la Suprema Corte de Justicia confirió traslado a la parte demandada y al Sr. Fiscal de Corte por el plazo común de veinte días (art. 517.1 del C.G.P.). III) A fs. 391, por vista No. 535/2018, de fecha 25 de junio de 2018, se expidió el Sr. Fiscal de Corte, quien difirió su pronunciamiento para la instancia procesal prevista en el art. 517.2 del C.G.P. IV) A fs. 399 y vto. evacuó el traslado el T.C., quien manifestó que carece de legitimación pasiva en el subexamine . V) A fs. 526-542 vto. con-testó la coaccionada J.D.L., oportunidad en la que cues-tionó la legitimación activa de la I.D.L. y, conjunta-mente, contestó la acción promovida. VI) Cumplidas las diligencias de precepto, por Auto No. 2141/2018, de fecha 13 de agosto de 2018 (fs. 573), se confirió traslado a las partes y al Sr. Fiscal de Corte por el término común de diez días a los efectos previstos por el art. 517.2 in fine del C.G.P. VII) Según emerge de fs. 581 y ss. por vista No. 725/2018, de fecha 5 de setiembre de 2018, el Sr. Fiscal de Corte se pronunció por la desestimatoria de la acción entablada. VIII) A fs. 585 y ss., 588 y ss. y 602 y ss., alegaron de bien probado el T.C., la J.D.L. y la I.D.L., respectivamente. IX) Por Resolución No. 2482/2018, de fecha 10 de setiembre de 2018 (fs. 614), se dispuso el pasaje a estudio y se llamaron los autos para sentencia. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Jus-ticia, desestimará la acción de inconstitucionalidad movilizada, por cuanto los coaccionados Tribunal de Cuentas y Junta Departamental de Lavalleja no posee legitimación pasiva. La solución desestimatoria respecto a la Junta Departamental de Lavalleja será adoptada en mayoría, conformada por los Sres. Ministros Dres. Turell, Martínez y el redactor, en tanto, en relación al Tribunal de Cuentas, lo será por unanimidad. II) Ausencia de legitimación de la Junta Departamental de Lavalleja. La norma que, por razones de forma y fondo, se reputa inconstitu-cional, involucra materia referida a dotaciones sala-riales de funcionarios públicos. En dicho marco, a juicio de la mayoría, conformada por los Dres. Turell, Martínez y el redactor, corresponde relevar la falta de legitimación pasiva de la Junta Departamental de Lavalleja, por los fundamentos expresados por la Corte, entre otras, en Sentencias Nos. 643/2018, 921/2018, 1.055/2018, 1.066/2018 y 2.084/2018, pues, a su juicio, no se advierte en qué sentido la condición de mero órgano autor de la disposición resistida u órgano dictaminante, lo vuelve sujeto que, beneficiado por la norma, pudiera resultar afectado por su declaración de inconstitucionalidad, circunstancia que, a la luz del art. 517.1 del C.G.P., torna inadmisible la convocatoria en juicio. En consecuencia, a cri-terio de la mayoría, es claro que la Junta Departamental de Lavalleja no resulta “beneficiada” por la norma, ni tam-poco se verá “afectada” si se declarase su inconstitucionalidad, por lo cual carece de legitimación para ser enjuiciada en la presente causa. Ello por cuanto, si el decreto tachado de inconstitucional regula temática referida a dotaciones salariales de funcionarios públicos, entonces va de suyo que son ellos y no el órgano que dictó la norma, los legitimados para ser demandados. A juicio de la mayoría, se reitera, no se advierte de qué manera la Junta Departamental puede verse afectada con la declaración de inconstitucionalidad del decreto multireferido. No es el órgano el beneficiado de las dotaciones, tampoco de sus modificaciones y, menos aún, de una eventual declaración de inconstitucionalidad de la norma sobre la que aquellas se basan. La circunstancia de que la codemandada (órgano legislativo departamental) es quien haya aprobado el decreto y pretenda su cumplimiento (fs. 362 in fine), no es suficiente para conferirle legiti-mación pasiva en la causa. Tampoco se advierte cuál sería la utilidad de una eventual declaración de inconstitucionalidad a favor del Ejecutivo Comunal puesto que, de querer desaplicar la norma respecto de los funcionarios de la Intendencia, en rigor, no podría ampararse en el fallo, en la medida de que la cosa juzgada no puede alcanzar a los funcionarios no deman-dados (únicos titulares de los derechos remuneratorios en juego). Esta es la solución de principio del art. 218 del C.G.P. En suma, por lo dicho, a juicio de la mayoría, corresponde relevar la ausencia de legitimación pasiva de la Junta Departamental de Lavalleja. III) Ausencia de legitimación pasiva del Tribunal de Cuentas. La Suprema Corte de Justicia, por unanimidad, considera que tampoco el Tribunal de Cuentas posee legitimación pasiva para ser demandado en el subexamine. Y ello porque no se beneficia por la norma impugnada, ni se perjudica si se ampara el accionamiento (cf. jurisprudencia de la Corporación citada anteriormente). El art. 517 del C.G.P. es claro al prescribir que “Cuando la declaratoria de inconstitucionalidad fuere interpuesta por vía de acción, se sustanciará con un traslado a las partes a quienes afectare la ley o la norma con fuerza de ley...”. Los Sres. Ministros Dres. Tosi y Minvielle concluyen también en la falta de legitimación pasiva del Tribunal de Cuentas, en función de los términos de la demanda y el tenor de la norma cuya regularidad constitucional fue impugnada. A su juicio, no surge ninguna situación jurídica de la cual sea titular ese órgano de contralor que se vea afectada en autos. En definitiva, por lo dicho, a juicio de la Corporación, corresponde relevar la ausencia de legitimación pasiva del Tribunal de Cuentas. IV) No existe mérito para una especial condenación procesal. Por los diversos fundamentos expuestos y las normas citadas, la Suprema Corte de Justicia, FALLA : DESESTIMAR LA ACCIÓN DE INCONS-TITUCIONALIDAD IMPETRADA. COSTAS DE PRECEPTO (ART. 523 DEL C.G.P.) Y SIN ESPECIAL CONDENACIÓN EN COSTOS. HONORARIOS FICTOS 20 B.P.C. NOTIFÍQUESE Y, OPORTUNAMENTE, ARCHÍVESE. MINISTROS DRES. BERNADETTE MINVIELLE Y LUIS TOSI BOERI DISCORDES PARCIALMENTE : A diferencia de lo sostenido por los colegas que conforman la mayoría que declara la falta de legitimación de la Junta Departamental de Lavalleja, consideramos que la Junta sí se encuentra legitimada para ser demandada en autos, por las razones que desarrollamos a continuación y que expusiéramos en el Acuerdo. I) Precisiones previas respecto de la norma impugnada y la pretensión deducida . En el caso, la Intendencia Departamental de Lavalleja solicitó la declaración de inconstitucionalidad del decreto de la Junta Departamental N° 3468. Tal decreto, sin inicia-tiva del Intendente Departamental, dijo interpretar lo dispuesto en el artículo 17 del decreto departamental N° 3442/2017, “Modificación Presupuestal” vigente a partir del 1° de enero de 2018. En el primer inciso del artículo 17 se regula el régimen escalafonario del Gobierno Departamental de Lavalleja, estableciendo los cargos, grados y retribuciones vigentes “con las modificaciones que se indican” en sus incisos segundo y tercero. El decreto departamental N° 3468 afirmó interpretar el referido artículo 17, estableciendo el alcance de diversos aspectos de dicha norma. Sin embargo, de la mera lectura del decreto departamental N° 3468/2018 se advierte que tiene ca-rácter innovativo, creando normas no previstas en la disposición que dijo interpretar. La accionante afirmó que la disposición impugnada viola lo dispuesto en los artículos 86, 214, 275 numeral 3 de la Constitución, en lo medular, consiste en que la Junta Departamental dictó una disposición sobre una materia que le estaba vedada, regulando sobre las dotaciones de los funcionarios de la Junta Departamental de Lavalleja, ya que: (i) las dotaciones sólo pueden ser modificadas por leyes de presupuesto y, (ii) la Junta Departamental no puede fijar las dotaciones sin iniciativa del Ejecutivo Departamental. En función del decreto de la Junta Departamental denunciado como inconstitucional, la Intendencia deberá pagar remuneraciones distintas de las que propuso aprobar y que resultaron aprobadas en la norma presupuestal respectiva, intervención del Tribunal de Cuentas mediante. El fallo pretendido haría inaplicable el decreto departamental impugnado, única-mente, frente a la Junta Departamental de Lavalleja. II) En cuanto a la legitima-ción pasiva de la Junta Departamental de Lavalleja . Como lo adelantamos, con-sideramos que la Junta Departamental de Lavalleja sí está legitimada pasivamente en autos por los argumentos que siguen. 1) El caso planteado es distinto del resuelto en la sentencia N° 643/2018 . Los Dres. Elena Martínez, Jorge Chediak y Eduardo Turell entendieron que estamos ante un caso pasible de ser resuelto al amparo del criterio seguido en la sentencia N° 643/2018, relativa a la ausencia de legitimación pasiva “genérica” del Poder Legislativo en procesos de inconstitucionalidad. Cabe tener presente que ese criterio surgió a raíz de la extendida práctica forense de incluir al Poder Legislativo como demandado en cualquier proceso de inconstitucionalidad, sin que surgiera que el fallo de tal proceso pudiera afectar la situación del órgano legislativo. Compartimos el criterio adoptado por la Corte en la sentencia N° 643/2018 respecto a la ausencia de una legitimación “genérica” del Poder Legislativo en los proceso de declaración de inconstitucionalidad de la ley (tal criterio se reiteró como lo señala la mayoría en el cuerpo de esta decisión en las sentencias N os 921/2018, 1055/2018, 1066/2018 y 2084/2018). Como es sabido, en ese fallo la Corte sostuvo, con acierto, que los órganos legislativos no están legitimados pasivamente en ese tipo de proceso por su sola calidad de “autores” de la ley, sino solo cuando el demandado tiene un interés en la aplicación de la ley. Sin embargo, consideramos claro que ese no es el caso aquí planteado. Entendemos que la Junta Departamental de Lavalleja sí está legitimada pasiva-mente en autos, ya que en el caso la inconstitu-cionalidad denunciada consiste, precisamente, en que ella sancionó una norma que la Constitución le impide crear, excediendo su competencia. No se demandó a la Junta por su mera condición de “autora” de la norma que se reputa inconstitucional: se demandó a la Junta porque ésta excedió su competencia constitucional, incurriendo en una conducta ilegítima por inconstitucional y, por esa vía, obligó a la Intendencia a realizar pagos en forma indebida y la colocó en situación de responsa-bilidad por el eventual incumplimiento de tal norma. 2) La determinación de la legitimación pasiva es una cuestión de derecho, relevable de oficio . Es pertinente partir de señalar que, como lo expresó la Corte en la propia sen-tencia N° 643/2018 referida, revalidando jurisprudencia anterior: “ (...) la Suprema Corte de Justicia se encuentra habilitada para controlar si se verifican los presupuestos configurativos de hipótesis de falta de legitimación activa o pasiva, sin que ello implique vulnerar los principios de congruencia y continencia de la causa (art. 198 del Código General del Proceso). Aún sin haber sido formal-mente alegada por la interesada, igualmente, la falta de legitimación causal pasiva (como la activa), puede y debe ser relevada de oficio, por ser un presupuesto material de la sentencia (art. 133.2 del C.G.P.). En este punto, cabe seña-lar que la legitimación pasiva no constituye una cuestión de hecho, sino de derecho, relevable aun de oficio por considerarse un presupuesto para el dictado de una sentencia de mérito eficaz. Al respecto, en Sentencia No. 47/2005, la Suprema Corte de Justicia sostuvo que: ‘...la legitimación causal constituye un presupuesto de emisión de sentencia eficaz, de análisis previo al de fundabilidad de la pretensión constitutiva del objeto de la litis, presupuesto que, sea de índole procesal o material, resulta, en opinión unánime de doctrina y jurisprudencia procesales, relevable ex officio, esto es, sin necesidad de expresa invocación por la parte demandada’” (el subrayado es de nuestra autoría). Estas consideraciones aplican, entonces, tanto para relevar la ausencia como la existencia de legitimación causal, ya sea activa o pasiva. 3) En este marco, como lo señaló Enrique Vescovi al analizar la legitimación pasiva en los procesos de inconstitucionalidad de la ley, lo relevante es demandar a quien “es el interesado en la relación” , “el interesado en que se mantenga [la ley impugnada] en vigor y sea aplicada a la relación concreta, respecto de la cual el actor pide su aparta-miento (inaplicación)” , (Enrique Vescovi: “El proceso de inconstitucionalidad de la ley” , Cuadernos N° 18, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Montevideo, 1967, págs.. 210-211 y 214; citado en sentencia N° 643/2018). 4) En este marco concep-tual que es pacíficamente admitido en nuestro medio, consideramos que la Junta Departamental de Lavalleja, en su calidad de órgano legislativo que sancionó el decreto departamental cuya declaración de inconstitucionalidad se pretendió en autos, está legitimado pasivamente. Y ello por varias razones. 4.1) En primer término, porque como lo dijo la Intendencia con prístina claridad en su demanda al fundar la legitimación pasiva de la Junta, el Legislativo Departamental es “quien aprobó la misma y pretende su cumplimiento” (fs. 362). A conti-nuación, señaló la Intendencia que accionó en función de su interés institucional “en la defensa de las potes-tades constitucionales otorgadas en la planificación y la ejecución de la Hacienda Pública departamental. La Junta Departamental, modificó una norma presupuestal en forma extemporánea y sin contar con la iniciativa privativa del Ejecutivo, aprobando un Decreto Departa-mental fijando dotaciones de los funcionarios depen-dientes de esta Comuna por su sola voluntad” (fs. 362-362vto.). A nuestro juicio, de lo expresado en la demanda que viene de transcribirse surge, inequívocamente, la legitimación pasiva de la Junta en este proceso. La actora dijo con clari-dad en su acto de proposición que demandó al órgano legislativo porque éste, excediendo su competencia en forma inconstitucional, colocó a la Intendencia en deudora de ciertas prestaciones indebidamente, afectando así la situación jurídica de ambos órganos. 4.2) En segundo término, porque de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 275, numerales 1° y 2° de la Constitución, el Intendente debe cumplir y hacer cumplir los decretos departamentales. Y en caso de no hacer cum-plir un decreto departamental, al infringir su deber constitucional de hacer cumplir el decreto N° 3468/2018, la Junta puede promover el juicio político del Inten-dente (artículo 296 de la Constitución). De este modo, consideramos que es acertado jurídicamente que sea demandada la Junta Departamental por la Intendencia. Véase que lo que la Intendencia pretende es que se declare la inaplica-bilidad del decreto frente a la Junta, con lo cual obtendría su indemnidad para no aplicar una ley que reputa inconstitucional. Si la Intendencia no hubiera demandado a la Junta, podría ser responsabilizada por no cumplir con un decreto departamental vigente. Y este aspecto no requiere alegación expresa de parte, ya que se trata de una cuestión de derecho que la Corte puede y debe relevar de oficio. Que además hubiera sido razonable y conveniente demandar también a los funcio-narios departamentales como lo traen a colación los colegas, es harina de otro costal. Es la actora quien elige a quién demanda. El hecho de que no se haya demandado a los funcionarios, como parece serle repro-chado a la Intendencia por parte de la mayoría, no afecta la legitimación pasiva de la Junta. Es evidente y ha sido explicitado el interés de la actora: hacer inaplicable la norma impugnada a la Junta Departamental, existiendo ostensibles razones jurídicas y prácticas que pueden explicar su motivación: no alterar la conducción de la hacienda departamental por quien no tiene competencia para ello se trata de una materia de competencia privativa del Intendente. Con ello se impide que se la someta al Intendente a juicio político. 4.3) En tercer término, adicionalmente, cabe reparar en que el decreto departa-mental tachado de inconstitucional regula las remunera-ciones de los funcionarios de la Junta Departamental, quien deberá pagar las remuneraciones de sus funcio-narios de acuerdo con lo establecido en la norma impugnada. Por este motivo, también es innegable su legitimación pasiva. Al decir de Vescovi antes citado, tanto interés tiene la Junta en la aplicación del decreto cuestionado que procedió a dictarlo sin ini-ciativa del Intendente. 4.4) En cuarto término, como otro argumento coadyuvante en relación a la legitimación pasiva de la Junta Departamental, nos permitimos citar lo sostenido por el Dr. Héctor Giorgi en su clásico y sólido estudio sobre el proceso contencioso anulatorio ante el TCA en relación a la pertinencia de emplazar a las Juntas Departamentales en dicho proceso. Se trata de consideraciones totalmente aplicables al proceso de inconstitucionalidad, que corroboran la posición que sustentamos. Enseñó Giorgi: “En el ámbito departamental, la representación que se atribuye por la ley al órgano ejecutivo de la persona pública departamental (...) no rige, por supuesto, en los casos en los cuales se juzga la actuación del órgano deliberante de la misma –Junta Departamental. Si bien es exacto que el acto cuya anulación se solicita al Tribunal de lo Contencioso-Administrativo emana de un órgano del Gobierno Departamental, órgano que carece de personería o individualidad jurídica propia, pues forma parte de la persona pública departamental, y que la representación del Gobierno Departamental en sus relaciones con los Poderes del Estado y demás Gobiernos Departamentales, en sus contrataciones y cuando se trata de sus bienes y derechos compete al órgano ejecutivo y no al legisla-tivo, consideramos que la representación genérica atribuida al [Intendente] no es de recibo en el proceso anulatorio, en el cual se juzga un acto de la Junta Departamental. Con quien debe entenderse el emplaza-miento es con ésta, es decir, con la Administración autora del acto y no con aquella que no intervino en su formulación ni puede invocar la calidad de jerarca de la misma ( [Intendente] , respecto de la Junta Departa-mental). El órgano ejecutivo tiene la representación del Departamento cuando están en juego los bienes o derechos patrimoniales de éste. Pero cuando están en juego las atribuciones o competencia de uno de sus órganos, no jerarquizado a aquél Junta Departamental , es éste que debe comparecer a defender su actuación, pues es el único sujeto de las referidas atribuciones y porque aun cuando no pueda invocar fines autónomos sino los generales de la persona jurídica, posee individualidad y autonomía con relación a su competencia . El reconocimiento de dicha individualidad no supone desconocer el principio según el cual la actuación del órgano se imputa directa e inmediatamente al ente del que forma parte, pues precisamente éste actúa por medio de sus órganos” (Héctor Giorgi: “El contencioso administrativo de anulación” , en: “Obras y dictámenes”, La Ley Uruguay, Montevideo, 2010, págs. 787-788, el desatacado mediante subrayado nos pertenece). 4.5) Por último, atento a lo sostenido por los muy distinguidos colegas que conforman la mayoría que postula la falta de legi-timación de la Junta, nos permitimos reiterar que, como lo señalara la Corte en la citada sentencia N° 643/2018, revalidando pacífica e inveterada jurisprudencia de la Corporación, la determinación de la legitimación pasiva es una cuestión de derecho relevable de oficio, con abstracción de lo alegado por las partes (alegación que en este caso, además, se verifica claramente como lo reseñamos antes). 5) Se ha señalado en el curso del estudio de esta causa que, como el decreto departamental tachado de inconstitucional regula sobre dotaciones salariales de funcionarios públicos, sólo ellos estarían legitimados para ser demandados. Disentimos radicalmente con tal afirmación, que parece querer exiliar del objeto del proceso de contralor de constitucionalidad, por sí y ante sí, a las inconstitucionalidades consistentes en la violación de las normas atributivas de competencia. Estarán legitimados para ser demandados todos aquellos que se vean afectados por la norma, esto es, aquellos a quienes la norma impugnada coloque en cierta situación jurídica, ya sea por haber creado una que antes no existía o por modificar una situación jurídica existente. Y vaya si, como ya lo señalamos, la Junta ve su situación jurídica afectada, órgano que pasó de poder llegar a enjuiciar al Inten-dente por no cumplir su norma, a no poder hacerlo, por ejemplo. 6) En definitiva, estima-mos que la Junta Departamental de Lavalleja está legitimada pasivamente en el presente proceso de inconstitucionalidad, por lo que corresponde a la Corte expedirse sobre el fondo. Sin embargo, en atención a la solución propuesta por la mayoría, resulta ocioso e improcedente que ingresemos en esta oportunidad a considerar el fondo de las inconstitucionalidades denunciadas.