Sentencia Definitiva N° 1.145/2019

Montevideo, veintitrés de mayo de dos mil diecinueve VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “CONSORCIO DEL URUGUAY S.A. C/ BANCO CENTRAL DEL URUGUAY - DAÑOS Y PERJUICIOS – CASACIÓN”, IUE: 476-37/2013 , venidos a conocimiento de la Corporación en mérito al recurso de casación interpuesto por la parte actora y; RESULTANDO: I) A fs. 24/47 vta. compareció CONSORCIO DEL URUGUAY S.A. y presentó demanda contra el BANCO CENTRAL DEL URUGUAY (en adelante: BCU), a los efectos de obtener el resarcimiento de los daños y perjuicios causados por la omisión ilegítima del BCU en controlar e impedir la actividad de la empresa CAMPIGLIA & PILAY durante el período transcurrido entre el 16 de setiembre de 2009 y el 30 de noviembre de 2010. Sostuvo que no estaban en condiciones de cuantificar el importe de la indemnización reclamada, sin perjuicio de lo cual estimó su monto en un importe no menor a U$S1.500.000 (un millón quinientos mil dólares). II) En primera instancia, por sentencia No. 69/2017 del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 4º Turno (fs. 4420/4430), dictada por su titular, Dr. Carlos AGUIRRE, se condenó al BCU al pago de los rubros daño emergente y pérdida de la chance durante el período 16 de setiembre de 2009 y el 30 de noviembre de 2010, con sus reajustes e intereses desde la demanda y hasta su pago efectivo, difiriéndose su liquidación al procedimiento previsto en el art. 378 del C.G.P. III) El BCU apeló la sentencia de primera instancia (fs. 4433/4488). IV) En segunda instancia entendió el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 6° Turno el que, por sentencia definitiva identificada como SEF-0006-000037/2018 (fs. 4529/4537), revocó la sentencia apelada y, en su lugar, desestimó la demanda. V) A fs. 4540/4555 vta., compareció CONSORCIO DEL URUGUAY S.A. e interpuso recurso de casación. Luego de fundar la admisibilidad de este medio impugnativo, sostuvo, en síntesis: a) La Sala incurrió en error al fundar su fallo en que no cabe atribuir al BCU un rol de garante de la actuación de cada una de las instituciones del sistema financiero. El error radica en que la demanda no se fundó en atribuirle al BCU la calidad de garante de todo cuanto hagan las entidades bajo su supervisión sino, únicamente, la de responsable por la demora en ejercer su poder de policía del sistema financiero ante la actuación ilícita de CAMPIGLIA & PILAY entre setiembre de 2009 y noviembre de 2010. b) La Sala incurrió en error al considerar relevante el hecho de que CAMPIGLIA & PILAY, al momento de iniciar su actuación, estuviera constituida como un fideicomiso de administración, tipo jurídico fuera del ámbito de regulación del BCU. La adopción ilegal de ese tipo jurídico en consideración de la actividad desarrollada por CAMPIGLIA & PILAY fue denunciada al BCU por la dicente apenas CAMPIGLIA & PILAY inició su actividad. Además, a los pocos días de practicada la inspección el BCU en las oficinas de CAMPIGLIA & PILAY, hubo informes de funcionarios del propio BCU que alertaron que la actividad desarrollada por la empresa inspeccionada se encontraba dentro de las que imponían obtener la autorización previa del BCU (informe de Sofía GAROFALO del 6 de noviembre de 2009), así como que, en puridad, la actividad de CAMPIGLIA & PILAY era la propia de un fideicomiso financiero (informe de Cristina RIVERO). El hecho de que a pocos días de la primera inspección del BCU, luego de un análisis “de aproximación”, se advirtiera que la operativa de CAMPIGLIA & PILAY se encontraba en infracción, demuestra que la demora del BCU en adoptar resolución sobre la operativa supuso una demora injustificada ilícita. c) Es errónea la conclusión de la Sala, respecto a que las quince piezas que conforman esta causa dan cuenta de que el BCU actuó diligentemente. En los 14 meses que transcurrieron entre setiembre de 2009 y noviembre de 2010 las actuaciones del BCU se concretaron en apenas 50 fojas y no en las “quince piezas” a las que refirió la Sala. Las quince piezas a las que refirió la Sala corresponden a un período posterior a los 14 meses transcurridos entre setiembre de 2009 y noviembre de 2010 y fueron agregadas a la causa por el BCU para hacerle creer a los Magistrados intervinientes que su actuación fue célere y que la situación planteada era muy compleja. El BCU, consciente de su sinrazón, agregó esa copiosa documentación desordenada y que nada tiene que ver con la cuestión debatida ya que atañen o bien a expedientes iniciados por CONSORCIO DEL URUGUAY S.A. solicitando al BCU que controle y aplique la normativa vigente, o bien a actuaciones posteriores a la resolución de octubre de 2010 que impuso a CAMPIGLIA & PILAY cumplir con la normativa vigente. En puridad, el único expediente relevante para juzgar la pretensión aquí planteada era el No. 2009/4000, que cuenta con menos de 50 fojas útiles, y que es el que refiere al período crítico (setiembre de 2009 y noviembre de 2010). d) La Sala se equivocó al entender que el hecho de que el BCU debiera recabar información de la empresa cuestionada y requerir diversos informes técnicos, habilitaba a la autoridad banco-centralista a no adoptar ninguna resolución hasta luego de transcurridos 14 meses desde su conocimiento del inicio de operaciones de CAMPIGLIA & PILAY o a no contemplar el derecho de defensa de ésta última. En primer lugar, CONSORCIO DEL URUGUAY S.A. no cuestionó que el BCU le diera a CAMPIGLIA & PILAY el derecho a ejercer su defensa, pero el ejercicio de tal derecho no insume más de 20 días, de modo que haber demorado más de 14 meses la instrucción del asunto es injustificable. De acuerdo con el Reglamento Administrativo del BCU el plazo para evacuar una vista es de diez días hábiles, prorrogables por igual plazo. Y CAMPIGLIA & PILAY no solicitó prórroga alguna. Por otra parte, el plazo para que un técnico del BCU emita un dictamen es de 20 días si se trata de un abogado o de 10 días en caso de otros profesionales. El plazo para culminar una instrucción es de 120 días. Estos plazos pueden ser prorrogados por motivos razonables, aunque en el caso nadie solicitó dicha prórroga. Sostuvo que la situación denunciada exigía una rápida intervención. Concretamente, y siguiendo el criterio de un prestigioso autor argentino, sostuvo que luego de un plazo de 30 días sin que la Administración haya adoptado decisión alguna, se configura la mora administrativa. En conclusión, afirmó que la demora del BCU no tiene respaldo normativo alguno. e) En definitiva, solicitó a la Corte que convocara a una audiencia y que, oportunamente, se anulara la recurrida y, en su lugar, se condenara en iguales términos que en primera instancia. VI) A fs. 4559/4582 el BCU evacuó el traslado del recurso de su contraria, postulando su rechazo. VII) Por providencia No. 1806 (fs. 4587 vta.) se dispuso el pasaje a estudio y autos para sentencia. En el curso del estudio, se inhibió de oficio, la Sra. Ministra, Dra. Elena MARTÍNEZ y, a su vez, cesó en el cargo de Ministro de la Suprema Corte de Justicia el Dr. Felipe HOUNIE. Atento a ello, se celebraron audiencias de sorteo, designando el azar a las Sras. Ministras, Dras. María Cristina CABRERA y Beatriz VENTURINI. VIII) El 28 de marzo de 2019 (fs. 4737/4738) se celebró audiencia de informe in voce (registrada en audio mediante el sistema audire y se adjuntaron por escrito tanto el informe de la parte actora como de la parte demandada, fs. 4722/4728 vta. y 4729/4736). IX) Finalmente, se acordó el dictado del presente pronunciamiento en legal forma. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia, debidamente integrada y por unanimidad, desestimará el recurso de casación interpuesto, en base a los siguientes fundamentos. II) En cuanto a la admisibilidad del recurso por razones de forma El BCU, al contestar el recurso de casación de su contraparte, sostuvo en primer lugar que se imponía relevar su inadmisibilidad por razones de forma. Concretamente, postuló que si bien la recurrente esbozó alguna de las causales de casación, rápidamente centró su estrategia en reiterar los mismos argumentos planteados en la demanda y en su evacuación del traslado del recurso de apelación del BCU, lo cual supondría una infracción a lo establecido en los arts. 270 y 273 del C.G.P. Sin perjuicio de ello, a juicio de la Corporación los agravios de CONSORCIO DEL URUGUAY S.A., atento a los términos en los que ha quedado planteada la litis en esta etapa procesal, cabe considerar que cumplen con la carga de la debida argumentación exigible en materia de casación (art. 273 del C.G.P.). En efecto, tal como se señalará seguidamente, existen agravios útiles que imponen su resolución. III) En cuanto a la falta de agotamiento de la vía administrativa como un impedimento para el progreso del recurso de casación En cuanto a esta conocida controversia jurídica, los Sres. Ministros, Dres. Jorge CHEDIAK, Beatriz VENTURINI y la suscrita redactora, coinciden con quienes entienden que para promover un proceso reparatorio patrimonial por los daños causados por un acto administrativo, no es necesario haber agotado la vía administrativa mediante la interposición de los recursos administrativos procedentes (puede verse un resumen de ambas posiciones, por ejemplo, en la Sentencia No. 304/2018 y a fin de evitar ociosas transcripciones), por lo que tal objeción formulada no puede prosperar. Los Sres. Ministros, Dres. Eduardo TURELL y María Cristina CABRERA consideran que si la causa generatriz del daño deriva de la ejecución de un acto administrativo, la normativa constitucional exige el previo agotamiento de la vía administrativa (Cf. discordia del Dr. TURELL a la Sentencia de la Corte No. 1.034/2019 y Sentencias del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 7° Turno Nos. 75/2018 y 46/2018). Aún así, la Sra. Ministra Dra. Beatriz VENTURINI y la suscrita redactora, igualmente, consideran que corresponde rechazar la defensa ensayada por el BCU, puesto que la causa generatriz del daño que la recurrente identifica derivaría de la omisión (inacción) del órgano público y no de un acto presunto o ficto que lo que hace es habilitar mecanismos para acceder al contralor jurisdiccional posterior -pese a la omisión- y sin aguardar el dictado de un acto expreso que se pronuncie sobre el contenido de una petición calificada en cumplimiento de la obligación expresa de resolverla (art. 318 de la Constitución de la República). En tal sentido, se ha dicho que no puede obviarse la finalidad perseguida por las normas que imputan al silencio la significación de una denegatoria que consiste en abrir al interesado las vías de impugnación administrativa o jurisdiccional que correspondan, evitando así que la omisión administrativa postergue o impida definitivamente el ejercicio de esas defensas (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo, Ediciones IDEA, Montevideo, 1997, pág. 135; en similar línea conceptual véase la obra de NETTEL BARRERA, Alina del Carmen: “Obligación de resolver, silencio administrativo y responsabilidad patrimonial por inactividad”, Atelier Libros Jurídicos, Barcelona, 2012, pág. 167). Sucede que esta vía procedimental de actuación es un beneficio para el administrado para habilitar la apertura de la vía jurisdiccional y no, como pretende la demandada, un obstáculo o condicionamiento para el ejercicio de la acción reparatoria. Como indica DURÁN MARTÍNEZ, este valor que el Derecho le ha puesto al silencio constituye una garantía para el administrado (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “Contencioso Administrativo”, FCU, 2a Edición, Montevideo, 2007, pág. 153). Además, el acto ficto, es sabido que no enerva la obligación constitucional de resolver expresamente la petición administrativa por parte del órgano público. En el caso, agravia a la recurrente -por eso activa el reclamo por responsabilidad patrimonial por inactividad administrativa- el hecho de que el incumplimiento habría persistido (en base al tiempo que insumió la tramitación del asunto) más allá de haber operado la denegatoria ficta. IV) En cuanto a cuál fue el argumento jurídico determinante de la sentencia de segunda instancia En el art. 270 inciso 2° del C.G.P. se preceptúa que en casación “no se tendrán en cuenta los errores de derecho que no determinaren la parte dispositiva de la sentencia” . Por imperio de este precepto, quien recurre en casación está gravado con la carga de dirigir su crítica contra aquellos errores de derecho que hayan determinado el fallo de segunda instancia. Va de suyo, entonces, que ante el incumplimiento de esa carga deben rechazarse, por improcedentes, aquellas críticas o agravios que no refieren a las razones jurídicas trascendentes del fallo. 1) Los argumentos jurídicos que sí determinaron el fallo . En el caso, y en lo medular, la Sala revocó la sentencia de primera instancia y resolvió desestimar la demanda de CONSORCIO DEL URUGUAY S.A. por entender que se acreditó un hecho impeditivo de la omisión que le endilgara la actora al BCU en su demanda. Concretamente, y acogiendo el expreso agravio que esgrimiera el BCU al apelar lo resuelto en primera instancia, la Sala consideró acreditado que el BCU actuó diligentemente ante la operativa de CAMPIGLIA & PILAY entre el 16 de setiembre de 2009 y el 30 de noviembre de 2010, sin haber incurrido en omisión alguna. Este es el argumento jurídico determinante del fallo. En tal sentido, cabe transcribir lo expresado por el órgano de alzada al señalar que: “Asiste razón a la parte impugnante al sentirse agraviada por la decisión recaída. (...) Tal como surge de autos, Campiglia Pilay al momento de iniciar sus actividades lo hizo bajo la forma de fideicomiso de administración y por ende fuera de la facultad de supervisión de la demandada . Una vez efectuada la denuncia de Consorcio del Uruguay SA, momento en el cual debe situarse el análisis de la conflictiva, el BCU debió recabar información de la empresa cuestionada y requerir diversos informes técnicos y jurídicos, para poder concluir con rigor técnico que Campiglia Pilay constituía un fideicomiso financiero y como tal debía cumplir con los requisitos de registro de valores y autorización. Contrariamente a lo sostenido en el grado anterior, el BCU procedió con la cautela necesaria para no interferir en la actividad de una empresa privada, pero a la vez lo hizo en forma diligente acudiendo a asesores de diversas ramas para esclarecer la compleja cuestión . No puede sostenerse que la labor desarrollada responsablemente por la demandada durante catorce meses y de lo que da cuenta acabadamente la documentación aportada y que obra agregada a las quince piezas del expediente, constituya una falta de servicio o un proceder omisivo del Ente demandado . Obsérvese que tanto la actora como la empresa cuestionada desarrollan su labor en el ámbito privado, por lo que el organismo estatal no podía resolver de plano una cuestión asaz compleja y ante la sola manifestación de Consorcio del Uruguay, por lo que no se comparte la valoración e interpretación que de los extremos fácticos y de la prueba aportada realizara el Sr. Magistrado de primera instancia . Hasta tanto el BCU no tuviere la certeza de que la actividad desarrollada por Campiglia Pilay encartaba en un fideicomiso financiero, no estaba habilitado a exigir autorización ni inscripción en el registro de valores, ni aplicar sanción de cualquier naturaleza. Debe recordarse al respecto lo dispuesto por el artículo 27 de la Ley Nº 18.159, por lo que el BCU debía actuar cuidadosamente para determinar si se estaba ante una práctica anticompetitiva. Su conducta debe ser analizada en el contexto en que los hechos sucedieron y no con posterioridad . En su momento el BCU adoptó todos los mecanismos a su alcance para adoptar una resolución fundada que concluyera en el carácter de fideicomiso financiero de la denunciada y por ende sometida a los requisitos y contralores dispuestos en la ley. Consecuentemente, no existe hecho ilícito que permita configurar la responsabilidad del Estado. No surgiendo de autos la alegada omisión del BCU, tal extremo sella la suerte del debate (...)” , (fs. 4535/4536, los destaques mediante subrayado no están en el original). 2) El necesario objeto de los agravios en autos . En el marco que viene de referirse, el recurrente tenía la carga de demostrar el error de la Sala, agraviándose respecto a la valoración probatoria que le hizo tener por acreditado el hecho impeditivo de la omisión denunciada por la actora; esto es, el accionar diligente del BCU. Del mismo modo que al apelar el BCU expresamente se agravió de la valoración probatoria del Sr. Magistrado de primera instancia, articulando una crítica que fue recibida por la Sala Civil de 6° Turno, CONSORCIO DEL URUGUAY S.A. debió agraviarse de la valoración contraria del órgano de segunda instancia. V) En cuanto a los agravios de Consorcio del Uruguay S.A. contra el argumento jurídico determinante del fallo. Como surge del memorial de agravios consignados, las críticas de la recurrente a la valoración probatoria de la Sala son las consignadas en los literales “b” a “d” del numeral V) del capítulo de los resultandos. El agravio no es recibo. En efecto, dadas las características que tiene la errónea valoración de la prueba como causal de casación, los agravios de CONSORCIO DEL URUGUAY S.A. contra el argumento jurídico determinante del fallo no pueden ser recibidos. V.I) El error en la valoración probatoria como causal de casación . En este punto, la Corporación ha sostenido reiteradamente, con base en el art.270 del C.G.P. que: “A pesar de que la referida disposición prevé, incluso, como causal de casación la infracción a las reglas legales de admisibilidad o de valoración de la prueba, el ámbito de la norma queda circunscripto a la llamada prueba legal, o sea aquella en que la propia ley prescribe que verificándose ciertos presupuestos por ella misma indicados, el Juez, aunque opine distinto, debe darle el valor y eficacia previamente fijados; o en el caso de apreciación librada a las reglas de la sana crítica, cuando se incurre en absurdo evidente, por lo grosero e infundado de la apreciación. Es jurisprudencia constante de esta Corporación que tanto la revisión de la plataforma fáctica como la revalorización de la prueba no constituyen motivo casable, por cuanto el ingreso a ese material convertiría a esta etapa casatoria o de revisión meramente jurídica, en una tercera instancia no querida por el legislador (...). A mayor abundamiento, el ingreso al material fáctico en instancia casatoria requiere una condición o código de acceso ineludible: es menester que el error en la valoración de la prueba en que haya incurrido la Sala de mérito configure un absurdo evidente, un razonamiento notoriamente ilógico o aberrante, en suma, que la infracción a la regla de derecho contenida en el art. 140 C.G.P. revista una excepcional magnitud, fuera de toda discusión posible (...) , (Cf. Sentencias Nos. 829/2012, 508/2013, 894/2018, entre otras). V.II) La valoración probatoria de la Sala . El razonamiento probatorio de la Sala surge obra a fs. 4535/4536 y fue transcripto precedentemente al identificar cuál fue el argumento jurídico determinante de la sentencia cuestionada. Como surge de su sola lectura, se trata de un razonamiento explicitado en términos claros y coherentes, de los cuales no se advierte absurdo o arbitrariedad alguna. IV.III) Los concretos errores de valoración denunciados . La recurrente denunció los siguientes errores del razonamiento probatorio de la Sala: 1°) La Sala incurrió en error al considerar relevante el hecho de que CAMPIGLIA & PILAY, al momento de iniciar su actuación, estuviera constituida como un fideicomiso de administración, tipo jurídico fuera del ámbito de regulación del BCU. La adopción ilegal de ese tipo jurídico en consideración de la actividad desarrollada por CAMPIGLIA & PILAY fue denunciada al BCU por la dicente apenas aquélla inició su actividad. Además, a los pocos días de practicada la inspección el BCU en las oficinas de CAMPIGLIA & PILAY, hubo informes de funcionarios del propio BCU que alertaron que la actividad desarrollada por la empresa inspeccionada se encontraba dentro de las que imponían obtener la autorización previa del BCU (informe de Sofía GARÓFALO de 6 de noviembre de 2009), así como que, en puridad, la actividad de CAMPIGLIA & PILAY era la propia de un fideicomiso financiero (informe de Cristina RIVERO). El hecho de que a pocos días de la primera inspección del BCU, luego de un análisis “de aproximación”, se advirtiera que la operativa de CAMPIGLIA & PILAY se encontraba en infracción, demuestra que la demora del BCU en adoptar resolución sobre la operativa supuso una demora injustificada ilícita. 2°) Es errónea la conclusión de la Sala, respecto a que las quince piezas que conforman esta causa dan cuenta de que el BCU actuó diligentemente. En los 14 meses que transcurrieron entre setiembre de 2009 y noviembre de 2010 las actuaciones del BCU se concretaron en apenas 50 fojas y no en las “quince piezas” a las que refirió la Sala. Las quince piezas a las que refirió la Sala corresponden a un período posterior a los 14 meses transcurridos entre setiembre de 2009 y noviembre de 2010 y fueron agregadas a la causa por el BCU para hacerle creer a los Magistrados intervinientes que su actuación estuvo presidida por la celeridad y que la situación planteada era muy compleja. El BCU, consciente de su sinrazón, agregó esa copiosa documentación desordenada y que nada tiene que ver con la cuestión debatida ya que atañen o bien a expedientes iniciados por CONSORCIO DEL URUGUAY S.A. solicitando al BCU que controle y aplique la normativa vigente, o bien a actuaciones posteriores a la resolución de octubre de 2010 que impuso a CAMPIGLIA & PILAY cumplir con la normativa vigente. En puridad, el único expediente relevante para juzgar la pretensión aquí planteada era el No. 2009/4000, que cuenta con menos de 50 fojas útiles y que es el que refiere al período crítico (setiembre de 2009 y noviembre de 2010). 3°) La Sala se equivocó al entender que el hecho de que el BCU debiera recabar información de la empresa cuestionada, escucharla para asegurar su derecho de defensa y requerir diversos informes técnicos, habilitaba a la autoridad banco-centralista a no adoptar ninguna resolución hasta luego de transcurridos 14 meses desde su conocimiento del inicio de operaciones de CAMPIGLIA & PILAY. CONSORCIO DEL URUGUAY S.A. no cuestionó que el BCU le diera a CAMPIGLIA & PILAY el derecho a ejercer su defensa, pero el ejercicio de tal derecho no insume más de 20 días, de modo que haber demorado más de 14 meses la instrucción del asunto es injustificable. De acuerdo con el Reglamento Administrativo del BCU el plazo para evacuar una vista es de diez días hábiles, prorrogables por igual plazo. Y CAMPIGLIA & PILAY no solicitó prórroga alguna. Por otra parte, el plazo para que un técnico del BCU emita un dictamen es de 20 días si se trata de un abogado o de 10 días en caso de otros profesionales. El plazo para culminar una instrucción es de 120 días. Estos plazos pueden ser prorrogados por motivos razonables, aunque en el caso nadie solicitó dicha prórroga. Sostuvo que la situación denunciada exigía una rápida intervención; siguiendo el criterio de un prestigioso autor argentino, sostuvo que luego de un plazo de 30 días sin que la Administración haya adoptado decisión alguna, se configuró la mora administrativa. En conclusión, afirmó que la demora del BCU no tiene respaldo normativo alguno. Los cuestionamientos no son de recibo. En primer lugar, porque de su mera lectura surge que no se está denunciando ninguna situación que, aún cuando asistiera razón a la recurrente, suponga un razonamiento absurdo en forma evidente o un error lógico evidente o, mucho menos, una arbitrariedad manifiesta. Ese sólo motivo, atento a las conocidas particularidades del error en la valoración de la prueba como causal de casación impone el rechazo de estos agravios y del recurso. En segundo lugar, a mayor abundamiento, no puede compartirse que constituya un error de valoración de la Sala, y menos un error que sea evidente o que suponga un absurdo, el haber considerado relevante el hecho de que CAMPIGLIA & PILAY, al momento de iniciar su actuación, estuviera constituida como un fideicomiso de administración, tipo jurídico fuera del ámbito de regulación del BCU. En efecto, surge de autos que, con fecha 1 de octubre de 2009, los Cres. Adrían ALFARO -funcionario del Área de Supervisión de Empresas de Intermediación Financiera del BCU- y Hebert GARRIDO BLANCO realizaron una inspección en PILAY URUGUAY S.A. con el fin de indagar sobre las actividades de dicha entidad de reciente aparición en el mercado, en virtud de que estaban realizando una campaña publicitaria promoviendo una modalidad de “ ahorro en ladrillos ”, Instr.mentada a través de un Fideicomiso de Administra-ción (fs. 187/188). Luego de explicitar -en base a la información recolectada- los pormenores de la operativa, señalaron que de la documentación proporcionada por la empresa, contratos y anexos, los fideicomitentes no participarían en la adquisición de valores admitidos para la oferta pública, definida en el artículo 38 de la RMNV, sin perjuicio del dictamen de un profesional en derecho. Atento a ello, los profesionales actuantes sugirieron el pasaje de las actuaciones al Área de Supervisión de Empresas de Intermediación Financiera, a efectos de informar lo que correspondiera a sus competencias específicas (ver informe de fecha 8 de octubre de 2009 a fs. 187/188 vta.). El 16 de octubre de 2009 el expediente giró a la Supervisión de Empresas No Bancarias a efectos de incorporar el informe sobre la actuación inspectiva realizada en PILAY URUGUAY S.A. y adjuntar la documentación realizada (fs. 191). A tales efectos, se incorporó al procedimiento administrativo el resumen del acta que fuera labrada al constituirse el domicilio de PILAY S.A., el análisis realizado en el informe del Dr. VIGO sobre la naturaleza jurídica de los contratos que integran la operativa de la empresa; el contrato de fideicomiso CAMPIGLIA & PILAY, entre otros documentos. En el informe referido (fs. 192/193) se examinan los argumentos brindados por CAMPIGLIA & PILAY que, a juicio de los funcionarios actuantes, algunos de los cuales no se consideraban de recibo para categorizar la actividad como de Administradora de Grupos de Ahorro Previo. A su vez, los funcionarios actuantes, señalaron una serie de aspectos de los contratos examinados que generaban dudas , entre los que incluyeron: a) la posibilidad de celebrar nuevos contratos de fideicomiso para acelerar el ritmo de las adjudicaciones; b) los fideicomitentes A tendrían derecho al reintegro de los fondos aportados, en el momento que el flujo de fondos lo torne posible y devengando una tasa de interés del 5% anual; c) los fideicomitentes A podrán ceder sus derechos y obligaciones a terceros, aunque mantiene responsabilidad solidaria por las obligaciones (fs. 193 vta.). Posteriormente, con fecha 20 de octubre de 2009, la Cra. María Cecilia PEREIRA VARELA, señaló que en base a la información suministrada no surgían elementos que en forma clara permitieran afirmar que la operativa analizada “fideicomiso de administración” fuera asimilable a la actividad de las empresas administradoras de grupos de ahorro previo por lo que, una vez efectuado el análisis por parte del Área de Supervisión de Seguros, Afap y Mercado de Valores, sugirió su pase a la Asesoría Jurídica del BCU a efectos de recabar su opinión sobre si la operativa planteada encuadraba en las actividades realizadas por las administradoras de grupo de ahorro previo (fs. 224). El 6 de noviembre de 2009, la repartición de Mercado de Valores y Afap, en informe suscrito por la Cra. Sofía GARÓFALO, realizó un análisis de la operativa desarrollada por CAMPIGLIA & PILAY para saber si se estaba ante una oferta pública de valores. En su informe, la profesional actuante concluyó que: “ En la medida que la definición sobre la que se considera un valor, tal cual está establecida en el citado artículo 7 de la Ley Nº 16.749 es muy amplia, sería pertinente realizar una consulta a la Asesoría Jurídica para que se expida si las adhesiones al contrato de fideicomiso de administración que firman los fideicomitentes B y en función de que el propio contrato establece en la sección 6.2, constituyen un valor y por tanto el fideicomiso ‘Campiglia Pilay’ es un fideicomiso de oferta pública ” (fs. 226). El 10 de noviembre de 2009, la Cra. Cristina RIVERO, dispuso que el expediente pasara a informe de la Asesoría Jurídica, para recibir opinión acerca de si la operativa planteada encuadraba dentro de las actividades realizadas por las administradoras de grupo de ahorro previo. Asimismo, solicitó que emitiera opinión acerca de si se podía inferir que el contrato de fideicomiso adjunto, constituye un fideicomiso financiero (fs. 226 vta.). El 16 de diciembre de 2009, por dictamen No. 2009/461, la Dra. Beatriz FERNÁNDEZ ARAUJO, en informe fundado, sostuvo que el negocio jurídico analizado era un fideicomiso no financiero, en los términos regulados por la Ley 17.703 y que no se trataba de un círculo cerrado o consorcio, cuya actividad había sido calificada por el Poder Ejecutivo como de intermediación financiera, por lo que no estaría bajo el control del BCU (ver i n extenso informe a fs. 227 vta./230). Luego de labrado el precedente dictamen, la Cra. Cristina RIVERO, en informe de fecha 29 de diciembre de 2009, expresó que PILAY URUGUAY S.A. no participaba en otros negocios de fideicomiso, por lo que no se reputaba fiduciario profesional y, por tanto, no se requería su inscripción obligatoria en el mercado de valores. Sin perjuicio de lo cual, la empresa podría solicitar su inscripción voluntaria, hecho que concretaría al alcanzar las 500 adhesiones al Contrato de Fideicomiso (fs. 232). El 22 de febrero de 2010, CONSORCIO DEL URUGUAY S.A., compareció en el procedimiento administrativo para requerir que se le permitiera examinar el o los expedientes que contuvieran actuaciones, resoluciones y/o informes internos referidos a las características de la operativa realizada por la firma PILAY URUGUAY S.A. y que se le entregara copia de los mismos o se le autorizara su reproducción (fs. 241 vta./242). Ante esta solicitud recayó el dictamen de fs. 249, en el que se entendió que no correspondía dar vista del expediente ya que existía información reservada que no aportaba a la dilucidación de la cuestión examinada. Por ello, la Dra. FERNÁNDEZ ARAUJO, sugirió dar acceso al informe jurídico y a la opinión de la Superintendencia de Supervisión Financiera emitida con posterioridad a dicho dictamen (fs. 249). La Superintendencia de Supervisión Financiera por acto de procedimiento de fecha 16 de abril de 2010, dispuso conferir vista a CONSORCIO DEL URUGUAY S.A. exclusivamente de las actuaciones especificadas en el dictamen letrado (fs. 250). Con fecha 19 de mayo de 2010, CONSORCIO DEL URUGUAY S.A. formuló precisiones y adjuntó copia de los recursos administrativos interpuestos contra la resolución mediante la cual se precisó que la operativa realizada por CAMPIGLIA PILAY no encuadraba dentro de las actividades desarrolladas por las administradoras de grupo de ahorro previo (fs. 271 y fs. 301/302). A raíz del planteo formulado, el Dr. Marcelo CANTÓN por informe de fs. 273 vta./275 sugirió, a la luz de la Ley 17.703 y de la Carta Orgánica del BCU, que se reexaminara el tipo de operativa prevista por el Fideicomiso CAMPIGLIA PILAY y se ampliara la reglamentación y regulación de los fiduciarios profesionales de modo tal que pudiera alcanzar a los elementos financieros habituales o profesionales involucrados en la operativa del fideicomiso CAMPIGLIA & PILAY (fs. 273 vta./274 vta.). Es así que, con fecha 15 de setiembre de 2010, el Cr. OTTAVIANELLI, informó que -desde su punto de vista- había que dejar en claro algunos aspectos sobre los que se generaban dudas . Primero, que la operativa presentada en este expediente se apoyaba en una serie de contratos conexos, que constituían una operación económica única que de acuerdo con el art. 20 del Decreto No. 614/992, podría entenderse como una actividad de administración del círculo de ahorro previo y, por tanto, comprendida en el art. 1 del Decreto-Ley 15.322. En segundo lugar, al mismo tiempo, por esta operativa se emitían a los fideicomitentes B, derechos de crédito de fácil transmisibilidad, que podrían considerarse valores. En ese caso, si estos derechos tenían estas características, el fideicomiso reuniría las condiciones de fideicomiso financiero. Debido además que es notorio que hay oferta pública, si esto se confirmaba sería un fideicomiso financiero de oferta pública (fs. 370). A raíz del contexto de incertidumbre instalado, en función de la complejidad de la operativa económica existente y de los informes técnicos discordantes, la Administración, el 17 de setiembre de 2010 convocó a su Sala de Abogados para elaborar un dictamen acerca de la calificación que, a su juicio, merecía la operativa desarrollada por CAMPIGLIA & PILAY (fs. 371 vta.). Por dictamen No. 456, la Sala de Abogados por mayoría de integrantes (Dres. BAGNOLI, ARTECONA y PÉREZ BENECH) consideró que, en el ocurrente, se trataba de un fideicomiso financiero por las razones explicitadas especialmente a fs. 377/381. A su vez, en el informe en vista extendió discordia parcial la Dra. FERNÁNDEZ ARAUJO quien consideró que la operativa negocial de CAMPIGLIA & PILAY encartaba en la de fideicomiso de administración (ver ampliamente fs. 381/382). De cuanto viene de decirse no puede admitirse que la generación de responsabilidad patrimonial del Estado derive necesariamente de una omisión injustificada del BCU en sustanciar en tiempo razonable la denuncia formulada por CONSORCIO DEL URUGUAY S.A. en relación a la operativa desarrollada por CAMPIGLIA & PILAY. Del necesario relato de los antecedentes administrativos surge la complejidad de la temática, pues ésta involucró, por un lado, la fiscalización de la actividad de CAMPIGLIA & PILAY. Tal proceder no consistió meramente en la recopilación de información acerca del alcance de la operativa económica sino, muy especialmente, demandó un examen minucioso desde el punto de vista técnico-legal para apreciar si la actividad negocial calificaba como fideicomiso financiero y, con ello, si estaba bajo el control de la autoridad banco-centralista. La parte actora, en su recurso de casación, pretende afirmar que a los pocos días de realizada la fiscalización, una funcionaria del BCU ya había advertido sobre la actividad desplegada por CAMPIGLIA & PILAY, de modo que no habría existido una intrincada ni compleja cuestión que pudiese justificar tamaña dilación. No le asiste razón en su planteo. Basta con analizar contextualmente las actuaciones administrativas relacionadas para advertir, sin margen de duda, que el procedimiento discurrió con la normalidad esperable para su sustanciación frente a una operativa negocial estructurada a través de contratos conexos. La ingeniería negocial utilizada generó -en diversos técnicos en la materia- legítimas dudas como se aprecia a través de informes discordantes. La complejidad del asunto , es un parámetro considerado reiteradamente por la jurisprudencia tanto de la Corte Interamericana de Derechos Humanos como del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo. En la especie, el hecho de que no se haya diligenciado prueba que ocasionara dilaciones, no excluye, de ningún modo, que el propio objeto del procedimiento en función de la temática a analizar revele, agudamente, lo intrincado del abordaje . Así, por ejemplo, al analizarse la jurisprudencia del TEDH se ha dicho, con razón, que el juez internacional no puede hacer generalizaciones: debe decidir de acuerdo a las circunstancias que se sometan a su consideración, y si del análisis de éstas se desprende que el asunto debatido dentro del estado demandado revestía una real complejidad -complejidad que justifica la duración prolongada del procedimiento-, no puede concluirse que existió vulneración (RINCÓN CÓRDOBA, Jorge Iván: “ Tutela judicial efectiva, actuaciones administrativas y control judicial en el derecho regional europeo ”, Serie Derecho Administrativo, No. 9, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2010, págs. 76 y 77). En la determinación de la razonabilidad de la duración del procedimiento administrativo sustanciado, en criterio de la Corporación, cabe acudir también como criterio orientativo al comporta-miento de las autoridades competentes (léase el BCU). Así las cosas, se ha señalado que una declaración de responsabilidad puede verse perfectamente sustentada cuando de las circunstancias del caso se puede deducir que no se resolvió la controversia por desidia o desinterés o porque ante problemas de organización no se fue lo suficientemente diligente para adoptar las medidas a que hubiera lugar (RINCÓN CÓRDOBA, Jorge Iván: “ Tutela judicial efectiva... ”, cit., pág. 78). Sin embargo, de acuerdo a las actuaciones administrativas a las que se hizo expresa referencia -globalmente apreciadas por el órgano de mérito- no puede soslayarse que la Administración al fiscalizar y requerir informes técnicos de sus diferentes reparticiones procuró, en todo momento, contar con elementos técnicos con el objetivo de tomar una decisión ponderada, reflexiva y, por sobre todas las cosas, fundada . Tan es así, que a raíz de los recursos administrativos interpuestos por CONSORCIO DEL URUGUAY, el BCU requirió que su Sala de Abogados se reuniera y elaborara un informe sobre el mérito de la cuestión, teniendo en consideración los diversos pareceres de los profesionales que habían actuado . En tal sentido, en cuanto a la complejidad del asunto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido también como criterio orientador si el asunto comprende debates técnicos (Cf. IBAÑEZ RIVAS, Juana María: “Artículo 8/Garantías Judiciales” en AA.VV.: “ Convención Americana sobre Derechos Humanos. Comentario ”, Christian STEINER y Patricia URIBE (Editores), Konrad Adenauer Stiftung, Buenos Aires, 2014, pág. 228, ver caso LÓPEZ MENDOZA vs. VENEZUELA, Sentencia de fecha 1 de setiembre de 2011, párrafo No. 163 ). Por este motivo, no le asiste razón en cuanto afirma para descartar la complejidad del asunto, que no existieron pruebas amplias ni complejas y que éstas fueron recabadas en el marco de la fiscalización, ni el hecho de que la abogada interviniente hubiera emitido un dictamen contrario a la calificación de los servicios especializados (ver informe in voce a fs. 4725 vta. y pista 1 del audio por el sistema AUDIRE). Las divergencias técnicas -cuando como en el caso existen razones valederas en uno u otro sentido- son un indicador serio de la dificultad en el abordaje de la temática. Sin perjuicio de anotarse, que el informe de la Dra. FERNÁNDEZ ARAUJO se labró a requerimiento de diversas reparticiones, por legítimas dudas planteadas por los primeros profesionales intervinientes. No es cierto como afirma la recurrente que “de arranque” los servicios especializados ya habían hecho un encuadre acabado y concluyente de calificación de la actividad negocial. El informe de la Cra. Sofía GARÓFALO, en particular, consideró pertinente consultar a la Asesoría Jurídica para que se expidiera si las adhesiones al contrato de fideicomiso de administración que firmaban los fideicomitentes B -en función de lo establecido en la sección 6.2- constituían un valor y, por tanto, si se trataba de un fideicomiso de oferta pública (fs. 226). Se insiste, esa decisión administrativa mal que le pese a la recurrente, no fue súbita, inconsulta, sino basada en la mesura y prudencia pues, ante todo, podía verse afectado el ejercicio de un derecho fundamental (la libertad de comercio o empresa) en caso de adoptarse resolución sin un estudio minucioso de la operativa negocial de CAMPIGLIA & PILAY. Tan es así, que el BCU debió acudir a su Sala de Abogados, ante la dualidad de criterios técnicos existentes, para procurar zanjar la cuestión y adoptar una decisión ponderada. Pero, por si fuera poco, no puede obviarse que el propio informe de la Sala de Abogados no fue emitido por unanimidad de sus integrantes, sino que fue suscrito en mayoría con la discordia de la Dra. FERNÁNDEZ ARAUJO. De modo que, no existiendo retardo injustificado en la sustanciación del procedimiento administrativo, no cabe imputar falta de servicio (el servicio funcionó mal o no funcionó), porque el BCU en función de la complejidad de la temática requirió de sus dependientes informes técnicos y objetivos sobre la mecánica negocial de CAMPIGLIA & PILAY para advertir si tal operativa estaba dentro de su parquet competencial de contralor. En función de ello, no asiste razón a la recurrente, en punto a considerar que el BCU haya sustanciado el procedimiento administrativo en forma displicente, cansina, signada por la desidia y liviandad en la dirección de las actuaciones. Antes bien, el órgano público, frente a la magnitud de la actividad, los negocios jurídicos conexos para llevar a cabo la operativa y la consideración de la normativa aplicable -que daba lugar a diversas interpretaciones- procuró ahondar en el análisis técnico jurídico para despejar las dudas puestas de manifiesto por varios profesionales intervinientes. No cabe, de modo lineal, apelar a que el procedimiento -a secas- demoró 14 meses para dar una respuesta ante los supuestos hechos irregulares puestos de manifiesto por CONSORCIO DEL URUGUAY. El BCU, en atención a la denuncia, inspeccionó a la empresa, requirió e incorporó determinada documentación, la que debió analizarse a través del pormenorizado estudio que demandó la intervención de múltiples profesionales . Obviamente, la medida reclamaba actuar con prudencia y objetividad en el marco de las competencias legalmente establecidas. No era posible que el órgano público actuara ligeramente, interviniendo en el ejercicio de un derecho fundamental como la libertad de comercio o de empresa (art. 36 de la Constitución de la República) sin despejar las dudas planteadas por diversos profesionales del BCU. Por lo tanto, si no hubo inacción -por omisiones verificadas en el curso normal u ordinario en la sustanciación del procedimiento- mal pudo existir irregularidad imputable al BCU. Precisamente, porque no se acreditó, en función de los medios probatorios apreciados por la Sala, el factor de atribución de la responsabilidad. Tampoco puede compartirse la vehemente crítica al supuesto error de la Sala, por haber considerado relevante para demostrar la existencia de un accionar diligente, la referencia a las quince piezas que conforman la causa. La recurrente afirmó que, en puridad, el único antecedente relevante era el expediente No. 2009/4000, que cuenta con menos de 50 fojas útiles, y que es el que refiere al período crítico (setiembre de 2009 y noviembre de 2010). Sostuvo que la agregación de toda esa cantidad de expedientes obedeció a una estrategia del BCU para inducir en error a los Magistrados de la causa, que tal agregación fue “un artificio de la demandada para hacer creer a la Justicia que hubo actividad célere pero también harto compleja (...) La administración demandada, sabedora de su sinrazón, ha enviado al proceso, desordenados hasta el caos, todos los expedientes que se han instruido en su seno referidos a la actora y a Campiglia & Pilay” (fs. 4542 vta./4543). Más efectista que efectivo es este planteo de la recurrente, cuando se advierte que: - Los expedientes que, en la versión que ensayó la recurrente CONSORCIO DEL URUGUAY S.A. en casación, fueron maliciosamente agregados por el BCU para desorientar a la Sala, resulta que, en realidad, fueron agregados a la causa a expreso pedido de la recurrente. En efecto, en su demanda CONSORCIO DEL URUGUAY S.A. expresó: “Solicitamos que se intime a la contraria a agregar todos los expedientes administrativos que refieran a los hechos expuestos de los cuales CONSORCIO pueda tener conocimiento o no. Consignamos que nuestro mandante no ha accedido a todos ellos, por lo cual se limita en esta ocasión a reseñar a los identificados con los números 2009/04000, 2010/00518, 2010/2393, 2010/02673, 2011/00127 y 2011/00386 cuya remisión completa habrá de serle requerida [al BCU] (...)” , (fs. 45). - El expediente No. 2009/4000 cuenta con algo más de las “50 fs. útiles” a las que refirió la recurrente, y, lo que es más importante, da cuenta del hecho tenido por probado por la Sala: el accionar del BCU fue diligente y razonable de acuerdo a la situación planteada. Por ello, que se haya hecho remisión a “quince piezas” o a unas pocas, en nada afecta el razonamiento de la Sala. - No es cierta la afirmación de que el único expediente que refiere a lo que la recurrente denomina como “el período crítico” (setiembre de 2009 y noviembre de 2010) sea el No. 2009/4000. En efecto, el expediente No. 2010/00518 (fs. 291/589), iniciado el 12 de marzo de 2010 comprende actuaciones durante el período mencionado y da cuenta de la actividad del BCU en relación a los hechos de la causa. En último término, debe señalarse que se difirió al dictado de la sentencia definitiva, la evaluación de la pertinencia del testimonio notarial incorporado a instancias de la parte actora en la audiencia de informe in voce (pista 2 registro por sistema AUDIRE). El documento agregado es la sentencia No. 504/2018 de fecha 30 de octubre de 2018, dictada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. La Corte considera que la sentencia precitada no tiene estricta vinculación con la omisión que se endilga al BCU como causa generatriz de la responsabilidad patrimonial del Estado. De hecho, en dicho pronunciamiento, el TCA expresamente aclaró: “ En primer lugar, cabe concluir con el tercerista y el demandado en cuanto a que el acto en virtud del cual se reputó que la actividad de Pilay Uruguay S.A. constituía un fideicomiso financiero, no de administración ni tampoco una AGAP, ha quedado firme y está fuera del objeto del debate en el presente proceso , con las consecuencias que ello conlleva ” (fs. 4717). El órgano jurisdiccional circunscribió su examen de legitimidad al acto de autorización para funcionar como Administradora de Fondos de Inversión a PILAY URUGUAY S.A. e inscribirla en el Registro del Mercado de Valores como fiduciario financiero; y del acto que dispuso la inscripción de los títulos de deuda y certificados de participación en el mencionado Registro (fs. 4716 vta./4717). En este proceso se examina si el BCU omitió injustificadamente o no adoptar las medidas conducentes a dar trámite y lugar a la denuncia otrora formulada por CONSORCIO DEL URUGUAY S.A. en cuanto a la actividad que desarrollaba CAMPIGLIA & PILAY. Véase que el intervalo de análisis es otro y, por otra parte, refiere a una inacción y no a la procedencia de resarcimiento por daños derivados de la ejecución de un acto administrativo. Por lo tanto, no resulta de recibo el argumento a fortiori desplegado por la recurrente en el informe in voce en cuanto a que el TCA en la sentencia No. 504/2018, al señalar que la autorización de CAMPIGLIA & PILAY era irregular, implica que no podría sostenerse que fue legítimo el funcionamiento de la empresa. El hecho de que CAMPIGLIA & PILAY haya operado en forma irregular no habilita, mecánicamente, a sostener que el BCU no ejerció en forma tempestiva las prerrogativas a su alcance en tiempo y forma, porque su intervención requirió -como se señaló reiteradamente- la intervención de varios profesionales (contadores y abogados) para formular un encuadre fáctico y jurídico de la cuestión en función de la complejidad del entramado negocial. Es más, el despliegue de la actividad, en último término se debió a una decisión de PILAY (particular) y no a un obrar displicente del Estado, por lo que tampoco existiría -aun dando por buena la tesis de la recurrente- nexo causal como bien afirma la demandada. VI) Conclusión De acuerdo con lo establecido en el art. 270 inc. 2° del C.G.P. el recurso no puede prosperar, toda vez que no se han articulado agravios de recibo contra el argumento determinante del fallo recurrido: que la Sala consideró acreditado -en base al informativo probatorio- que el BCU actuó diligentemente ante la operativa de CAMPIGLIA & PILAY entre el 16 de setiembre de 2009 y el 30 de noviembre de 2010, sin haber incurrido en omisión alguna. En definitiva, por los fundamentos expuestos, la Suprema Corte de Justicia, debidamente integrada y por unanimidad, FALLA : DESESTÍMASE EL RECURSO DE CA-SACIÓN INTERPUESTO, MANTENIÉNDOSE FIRME LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA IMPUGNADA, SIN ESPECIAL CONDENACIÓN PROCESAL. A LOS EFECTOS FISCALES, FÍJANSE LOS HONORARIOS PROFESIONALES EN 50 BPC. NOTIFÍQUESE A DOMICILIO Y, OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVANSE LOS AUTOS CON LAS FORMA-LIDADES DE ESTILO.