Sentencia Definitiva N° 24/2019

VISTOS: Para sentencia definitiva de primera instancia estos autos caratulados “SILVA, GLADYS Y OTROS c/ MINISTERIO DEL INTERIOR - COBRO DE PESOS” - IUE 2-24505/2017 RESULTANDO: I) A fs. 22 comparecen los actores deduciendo demanda de cobro de pesos por diferencias salariales contra el Ministerio del Interior manifestando: Que son funcionarios policiales en actividad. Y de la aplicación combinada de los arts. 118 de la ley 16.320 y 36 de la ley 16.462, surge que se les debió pagar mensualmente una compensación acorde al grado que ostentan cada uno de los accionantes. El monto de dicha compensación, se debe calcular sobre todos los ingresos sujetos a montepío, incluido por lo tanto lo percibido por prestación del servicio 222. En en base a esas leyes 16.320 (art. 118) y 16.462 (art. 36), los sueldos de los comparecientes han sido calculados en forma errónea al no incluir ingresos que aportan montepío. II - Por providencia 2245/2017 (fs. 38) se dio traslado de la demanda el que fue evacuado por la representante de la demandada a fs. 45 y siguientes, oponiendo excepciones de prejudicialidad del agotamiento de la vía administrativa, cosa juzgada respecto de las coaccionantes: Daniela Olivera y Alejandra Rial ; y de caducidad y/o prescripción . - Asimismo contestó la demanda expresando que : a) La demanda presentada carece de sustento, interponiéndose en consecuencia la excepción de pago ya que la Administración ha efectuado las liquidaciones de haberes de acuerdo con lo dispuesto en las normas legales correspondientes. b) Los funcionarios que reclaman no tienen la antigüedad que exige el art. 21 de la Ley 16.333 para cobrar la compensación por antigüedad; c) El art. 118 de la Ley 16.320 otorga a los funcionarios dependientes del Ministerio del Interior con Estado Policial una compensación, disponiendo el art. 29 del Decreto N 75/972 que el art. 118 no ha sido modificado en cuanto establece que la compensación no está sujeta a montepío por lo que no será considerada para calcular ninguna otra retribución de carácter porcentual. d) Las disposiciones legales contenidas en el art., 118 de la Ley 16.320 y sus modificativas y art. 21 de la Ley 16.333 fueron derogadas en forma expresa por el inc. segundo del art. 108 de la Ley 18.996 a partir del 1 de enero de 2013 al incluirse a los funcionarios del Ministerio del Interior en el sistema de liquidación de haberes de la Administración Central, lo que redujo sensiblemente el número de objeto de gastos que integran la liquidación de los funcionarios de la Administración Central ,lo que no implicó una reducción salarial, según lo dispone el art. 104 in fine sino que ha establecido el sueldo del grado de cada grado en el art. 197 y en consecuencia se han dejado de calcular partidas (porcentuales) tomando como base otras que tributan montepío, por lo que caen las base en las que se funda el presente reclamo. e) La parte actora pretende que se le incrementen retribuciones, compensaciones o primas que las leyes vigentes no autorizan al Estado-Poder Ejecutivo a incrementar y también pretende que determinadas retribuciones que se calculan en porcentaje de otras, incluyan en su base de cálculo compensaciones que las leyes no autorizan a incluir. f) La Administración actuó de acuerdo a lo dispuesto en innumerables normas de naturaleza presupuestal, en efecto, se pretende que cada nueva partida salarial que se crea con destino a pago de retribuciones de los funcionarios involucrados incremente la compensación anterior establecida en un porcentaje de otras, esto no es lo que debe ser, pretender que cada vez que se crea una nueva compensación por estar sujeta a montepío deba integrar la base de cálculo de una compensación, creada hace 17 años, con las retribuciones sujetas a montepío en aquel momento, no solo carece de racionalidad sino que excede el marco jurídico presupuestal determinado por la Constitución y las leyes en el que debe actuar el Estado en materia de administración financiera. g) La parte actora no tiene en cuenta el sistema presupuestal nacional regulado por los arts. 85, 86, 214, 216, 217, 228 y 229 de la Constitución y disposiciones legales por el cual las dotaciones y sus modificaciones debe ser objeto de ley, ergo la materia está vedada a la actuación administrativa, toda ley que disponga un gasto para el estado debe prever el recurso con el que será cubierto, si la ley no prevé el recurso este no puede crearse administrativamente, los gastos de sueldo no se aprueban globalmente sino especificados en su destino, la voluntad legislativa no está desprovista de antecedentes sino que se tienen en cuenta al fijar nuevas o modificar actuales dotaciones, no pueden incluirse en las leyes presupuestales disposiciones cuya vigencia exceda la del mandato de gobierno; que de lo expuesto puede concluirse que el sistema es de reserva legal absoluta o sea solo a través de leyes presupuestales pueden crearse retribuciones y cuando se hace deben establecerse los recursos con los cuales se van a financiar; h) Otro principio claro que surge de la normativa presupuestal es que el presupuesto nacional debe formularse, aprobarse y ejecutarse mediante expresiones numéricas no se aprueban conceptos o solo destinos para los gastos deben ser determinados o determinabas cuantitativamente no siendo posible separar los conceptos gasto-financiamiento; que la parte actora expresa que varios rubros, técnicamente se denominan ‘objeto de gasto’ no fueron incluidos en el cálculo de las compensaciones reclamadas por lo que esto es objeto de demanda, el ODG 048.015, art. 3 de la Ley 17.269 otorgó una partida anual que tiene un monto fijo, si con ese crédito presupuestal se hubiera financiado el incremento de otras compensaciones los funcionarios hubieran recibido un complemento mucho menor al que percibieron, ODG 048.017, el Decreto 191/003 otorgó un aumento salarial a los funcionarios públicos que solo debía aplicarse sobre ciertos conceptos retributivos y se establece que no integrará el sueldo básico y que no será tenido en cuenta para ajustar ningún tipo de retribución que se determine en base a porcentajes, el ODG 048.018, el Dec. 256/004 del 22/7/2004 otorgó un aumento a los funcionarios públicos del 4,5 % si se tomara este aumento como base para de cálculo de otras compensaciones se estaría dando un incremento mayor al estipulado, ODG 043.020 el art. 94 de la Ley 17.930 del 19/12/2005 en la redacción dada por el art. 130 de la Ley 18.362 del 6/10/2008 otorgó una compensación individual mensual para el Sub. Escalafón Ejecutivo, habida cuenta de que se trata de una partida fija por funcionario tenemos que dicha suma no puede ser ni mayor ni menor a la otorgada por la norma legal, entonces incluir esa compensación en la base de cálculo de otras compensaciones significa dar un aumento no autorizado o disminuir la compensación individual autorizada, ODG 042.104, el art. 86 de la Ley 18.046 del 24/10/2006 otorgó una compensación mensual individual fija para todos los funcionarios del Escalafón L siendo los argumentos manejados en el caso anterior trasladables a este, los siguientes son objeto del gasto que individualizan retribuciones especiales para los funcionarios policiales 042.010, 042.110, 042.011 y 042.111, el OGD 068.002 es un viático de alimentación y equipamiento, todos estos conceptos no se tomaron en cuenta en la base de cálculo de las compensaciones reclamadas por los argumentos ya expuestos para los demás concepto retributivos creados con posterioridad a aquellas compensaciones, en segundo lugar al no estar sujetos a montepío no debieron integrar la base de cálculo de las compensaciones reclamadas. i) Expresó por último la demandada, que todas las sumas reclamadas refieren a rubros salariales que no existían en la época de aprobación de las compensaciones antigüedad y permanencia a la orden por lo que las normas que las crearon solo pueden referirse a retribuciones de carácter salarial existentes a la fecha de su entrada en vigencia no a las sancionadas con posterioridad no correspondiendo una interpretación extensiva de dicho precepto legal, para ello se debería haber sancionado una disposición legal expresa especificando los recursos asignados a tal efecto; que en el caso es de aplicación la teoría del acto propio, por cuanto la actora recién reclama respecto de una situación supuestamente lesiva ocurrida varios años atrás y que fuera en los hechos admitida, convalidada y consentida de acuerdo a su forma de proceder; que solicita se rechace la demanda en todos sus términos. III) Por providencia N° 3100/2017 (fs. 63) se dio traslado del excepcionamiento opuesto, el que fue evacuado por los representantes de la parte actora a fs. 65/79, solicitando que en su oportunidad se dicte el despacho saneador a sus efectos, se prosiga con las actuaciones y en definitiva se haga lugar a la demanda amparando la pretensión. IV) A fs. 85/86 luce agregada el acta de la la audiencia preliminar en cuya oportunidad las partes se ratificaron de sus respectivas comparecencia, se tentó la conciliación lo que no fue posible; se dictó la interlocutoria saneadora , declarando prescriptos los créditos reclamados exigibles en el período anterior al 12/10/2013; se desestimó la excepción de prejudicialidad del agotamiento de la vía administrativa, y se difirió el pronunciamiento de la excepción de cosa juzgada de los coaccionantes Alejandro Rial y Juan Olivera para el momento del dictado de la sentencia. CONSIDERANDO: 1) Examinando en primer término la excepción de cosa juzgada, pendiente de resolución. Entiende este decisor que las probanzas diligenciadas conducen a hacer lugar a la defensa ensayada por la demandada, en la medida según surge de fs. 393/394 de la pieza II del expediente individualizado con la IUE 2-2399999/2010, las accionantes Daniela Olivera y Alejandra Rial promovieron idéntico accionamiento al promovido en el caso en examen, habiendo recaído en dicho proceso sentencia definitiva de primera instancia que resultó confirmada en segunda instancia y se encuentra firme. Y la circunstancia alegada por la parte actora, relativa a que en aquél proceso se reclamó por rubros generados en otros lapsos temporales no resulta de recibo ni bien se considera que la ‘cosa juzgada eventual’, impide reavivar la discusión sobre cuestiones que pudieron ser oportunamente planteadas y no se plantearon. En razón de lo cual se hará lugar a la excepción de cosa juzgada en relación a las coaccionantes Daniela Olivera y Alejandra Rial. 2) Ahora bien, en lo que refiere al mérito del asunto, los actores reclaman el pago de diferencias salariales en el pago de las compensaciones y primas creadas por los artículos 118 de la Ley 16.320 en la redacción dada por el art. 36 de la Ley 16.462, alegando que no fueron abonados correctamente al no haberse tomado en cuenta para su liquidación todos los objeto de gasto que aportan montepío. 3) La parte demandada controvierte la pertinencia de la reclamación de autos manifestado que los haberes de los actores fueron liquidados de acuerdo a las normas legales correspondientes interponiendo en consecuencia excepción de pago. Asimismo manifiesta la demandada que pretender que cada vez que se crea una nueva compensación deba integrar la base de cálculo de una compensación creada hace 17 años carece de racionalidad y excede el marco jurídico presupuestal determinado por la Constitución y las leyes en que debe actuar el Estado en materia financiera.- 4) De acuerdo a la pretensión deducida en autos y la plataforma fáctica alegada el objeto del proceso se estableció en la audiencia preliminar en determinar si corresponde o no hacer lugar a la pretensión de la parte actora, consistente en que se condene al Estado. Poder Ejecutivo (Ministerio del Interior) a pagar a los reclamantes las correspondientes compensaciones salariales adeudadas en aplicación de lo dispuesto por el art. 118 de la ley 16.320 y 36 de la ley 16.462, con el reajuste previsto por el D.L. 14.500, más un 30% de daños y perjuicios. O si en cambio , corresponde desestimar la demanda por las razones expuestas por la demandada consistentes en que: por aplicación del artículo 108 de la ley 18.996 se derogaron las normas que establecían la aplicación de los porcentuales en los objetos del gasto de los funcionarios del Ministerio del interior. 5) Este sentenciante ya se ha pronunciado en otros supuestos análogos al de autos entendiendo que las compensaciones en cuya diferencia -en la liquidación y pago- se fundamenta el reclamo en examen, han sido correctamente abonadas por la parte demandada. 6) En efecto, se observa que el art. 118 de Ley 16.320 (de Rendición de cuentas) del 3/11/1992 vigente a partir del 1/1/1993 otorgó a los funcionarios del M. del Interior con estado policial una compensación del 10 % sobre el total de las retribuciones sometidas a montepío para retribuir la obligación de permanencia del art. 34 de la ley Orgánica policial, el referido porcentaje fue modificado por art. 36 de la Ley 16.462 y 144 de la Ley 16.736 quedando fijado en el 36 % para Comisario a Inspector General, 30 % para oficial Sub-Ayudante a Sub. Comisario, 25 % para Cabo a Sub-oficial mayor y 20 % para Agente de 2º a Cadete (objeto del gasto o rubro 042.009). 7) Por su parte, el art. 21 de la Ley 16.333 del 1/12/1992 otorgó a los funcionarios policiales una prima del 5 % para los funcionarios entre más de 15 y menos de 25 años de servicio, un 10 % para aquellos entre 25 y menos de 30 años de servicio y un 13 % para aquellos funcionarios de 30 o más años de desempeño sobre las retribuciones sometida a montepío (objeto de gasto o rubro 042.059). 8) E l punto central de la contienda de autos , radica en determinar el alcance de la expresión establecida en el art. 118 de la Ley 16.320 “sobre el total de las prestaciones sujetas a montepío” , a fin de establecer si refiere exclusivamente a las retribuciones sujetas a montepío existentes en el momento en que se otorga el respectivo beneficio, o si deben ser tenidas en cuenta las retribuciones gravadas con montepío que se creen con posterioridad a la entrada en vigencia de aquella. 9) Al respecto existen dos posiciones, una que entiende que deben incluirse para el cálculo de los rubros que nos ocupan todas las retribuciones sujetas a montepío independientemente de la fecha de su creación, y otra interpretación, a la que adhiere este sentenciante, que entiende que las normas que otorgan esos beneficios deben interpretarse en forma coherente las disposiciones constitucionales referentes al presupuesto nacional al tratarse de normas que establecen retribuciones a funcionarios públicos y en consecuencia significan un gasto que el Estado debe afrontar (arts. 85, 86, 214, 216, 217, 228 y 229); posición sustentada por la Suprema Corte de Justicia en Sentencia Nº 693/2012 del 3 de agosto de 2012. 10) De acuerdo a las referidas disposiciones constitucionales, la Administración debe actuar enmarcada en la ley ordinaria, no pudiendo fijar dotaciones o modificaciones de las mismas. No pudiendo crearse recursos administrativamente, cuando no se prevé el financiamiento, los gastos deben ser previstos en el Presupuesto, todo ello de conformidad con los principios de separación de poderes y reserva legal según los cuales determinados temas solo pueden regularse por ‘Ley formal’ (Conforme Ruben Flores Dapkevicius en Manual de Derecho Público. Derecho Constitucional pag. 19 y siguientes). 11) Es cierto que el art. 118 de la Ley 16.173 no establece que las retribuciones sujetas a montepío que debían ser tenidas en cuenta para el cálculo de la compensación que se creaba, fueran exclusivamente las vigentes al momento de su entrada en vigencia, pero, tratándose de un gasto público el mismo debe estar debidamente dotado con los recursos necesarios para su pago, y obviamente es en el momento de la creación del beneficio que se le asigna la dotación presupuestal para su cumplimiento, consecuentemente, si en las leyes sucesivas de presupuesto o rendición de cuenta no se establece una modificación en cuanto a la dotación correspondiente a esos rubros, incrementándola, a efectos de tener en cuenta otras retribuciones sujetas a montepío creadas con posterioridad, deberá estarse a la dotación primaria en la que se tuvieron en cuenta, lógicamente, exclusivamente las retribuciones sujetas a montepío del momento de la creación del beneficio. 12) La actitud parlamentaria en cuanto a no ampliar la dotación del gasto a efectos de incluir otras retribuciones para el cálculo de la compensación y prima que nos ocupa, hecho ampliamente referido por la Administración en todos los juicios sobre el punto sin que fuera puesto en duda por la parte actora, confirma la interpretación mayoritaria anteriormente referida. En efecto, si el Poder Legislativo entendía que debían incluirse en el cálculo de la compensación que nos ocupan las retribuciones creadas con posterioridad a aquellas debió haber previsto en las rendiciones de cuenta y leyes de presupuestos sucesivas, la dotación de recursos necesarios a tal efecto, sino lo hizo, implícitamente interpretó que no correspondía que las retribuciones posteriores fueran tenidas en cuentas para compensaciones y primas otorgadas anteriormente. 13) Consecuentemente corresponde concluir que a efectos de la liquidación de las compensaciones creada por el art. 118 de la Ley 16.320 solo deben tenerse en cuenta las retribuciones vigentes y/o sujetas a montepío al momento de su creación, por lo que la demandada abonó bien la referida compensación, no habiéndose generado diferencias. 14) Lo concluido determina que no corresponda ingresar a analizar la incidencia de la derogación dispuesta por el art. 108 de la Ley 18.996 en la reclamación de autos. 15) Que atento a la correcta conducta procesal de las partes no se impondrán sanciones procesales. Por los fundamentos expuestos FALLO: HACIENDO LUGAR A LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA EN RELACIÓN A LAS COACCIONANTES DANIELA OLIVERA Y ALEJANDRA RIAL, Y DECLARANDO QUE OPERÓ LA COSA JUZGADA A SU RESPECTO. DESESTIMANDO LA DEMANDA ENTABLADA EN TODOS SUS TÉRMINOS. SIN ESPECIAL CONDENACIÓN. CONSENTIDA O EJECUTORIADA EXPÍDASE TESTIMONIO, OPORTUNAMENTE ARCHÍVESE. HONORARIOS FICTOS 6 BPC.-