Sentencia Definitiva N° 718/2019

Montevideo, primero de abril de dos mil diecinueve VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “ ROCÍO ROBATTO, MARCELO Y OTROS C/ BROU – ENRIQUECIMIENTO INJUSTO – CASACIÓN”, IUE: 2-32159/2011. RESULTANDO : I) El 29 de julio de 2011 comparecieron veintinueve (29) funcionarios del Banco de la República Oriental del Uruguay (en adelante: BROU) y reclamaron que se condene al referido Ente Autónomo el pago de las diferencias salariales generadas, en virtud de que desde su ingreso a la institución en el año 2007 han desempeñado tareas propias de cargos superiores a los que ocupan (fs. 104/122). Sostuvieron, en síntesis, que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 54 de la Constitución de la República, que consagra el derecho a la justa remuneración, el BROU debe pagar el salario correspondiente a las tareas efectivamente realizadas y no el propio del cargo que formalmente ocupan. De otro modo, se violan los principios constitucionales de igualdad y no enriquecimiento injusto (artículos 8 y 72 de la Carta). II) Por sentencia definitiva de primera instancia Nº 68/2016 de 1° de diciembre de 2016, el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 8º Turno, desestimó íntegramente la demanda (fs. 2280/2291). III) En segunda instancia, el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 3 er Turno, por sentencia identificada como SEF 0007-000167/2018 de 25 de abril de 2018, falló: “ Revócase la sentencia de-finitiva impugnada (...). Desestímase la demanda respecto de los coactores Jonathan Giménez y Andrés Sosa (...) Ampárase parcialmente la demanda respecto del resto de los actores. (...) condénase al B.R.O.U. al pago de la diferencia salarial pretendida entre el cargo de ingreso auxiliar adminis-trativo correspondiente al GEPU 5 y el GEPU que se entendió corresponde a cada actor según se [lo] consignó en el considerando VIII y por el período delimitado en cada caso. Difíerese la determinación del monto debido a la vía incidental art. 378 del C.G.P. sobre las bases establecidas en el considerando VIII. (...)” (fs. 2356/2414). IV) Contra la sentencia de segunda instancia, el representante de la parte demandada interpuso el recurso de casación en examen. Luego de referir a la admisibilidad formal de su medio impugnativo, expresó agravios en los siguientes tér-minos: (i) Indicó que la Sala, al considerar acreditado que ciertos actores realizaron tareas que exceden las propias de su cargo, “auxiliar administrativo” “GEPU 5”, infringió las reglas legales sobre valoración de la prueba. Indicó que el Tribunal no advirtió que las tareas propias del cargo de los actores, “GEPU 5”, se repiten o superponen con las del cargo superior que alegaron haber realizado, “Fun-cionario de Atención y Operaciones”, “GEPU 15”. La descripción de tareas del cargo de los actores indica que quien lo ocupa “procesa información administrativa, contable o comercial”, lo cual encaja con las tareas realizadas. La diferencia de “GEPU” se explica por la diferente responsabilidad que implica cada cargo. (ii) En otro orden postuló que la Sala incurrió en error de derecho al no aplicar el Decreto Nº 147/1999 (Estatuto del Funcionario del BROU) y al aplicar el artículo 332 de la Constitución. La aplicación directa de principios constitucionales no implica descartar la aplicación de reglas precisas cuando éstas existen, como sucede en el caso. El Estatuto del Funcio-nario del BROU es un reglamento autónomo directamente subordinado a la Constitución. El artículo 63 de la Constitución manda a que las relaciones de trabajo del BROU se regulen por un reglamento que existe, está vigente y que la Sala desconoció. En la medida que el Estatuto dictado por mandato de la Constitución regula la situación de autos, debe estarse esa regulación. Los principios ceden ante la existencia de reglas que regulan una situación dada. Ante la existencia de reglas, los jueces deben aplicarlas; lo contrario es imponer la justicia del juez en desmedro de la justicia de las reglas, sacrificando principios de organización institucional que no deben ser postergados. El artículo 332 de la Carta fue mal aplicado, ya que en esa disposición se habilita a aplicar los preceptos de la Carta que reconocen derechos a los individuos únicamente en supuestos de “falta de reglamentación”, y en el caso la reglamentación no falta, ella está contenida en el Estatuto del Funcionario del BROU. (iii) También denunció que la Sala aplicó erróneamente el principio de igualdad consagrado en el artículo 8 de la Constitución, ya que la situación de los actores en modo alguno es igual a la de quienes accedieron a un cargo superior mediante el correspondiente concurso. La situación de quienes son titulares de un cargo superior o de quienes son asignados a cumplir una función superior por el jerarca respectivo no son equiparables a la de los actores. (iv) Adujo que la sen-tencia, aplicó erróneamente el instituto del enriquecimiento sin causa regulado en el artículo 1308 del Código Civil, ya que no se verifica uno de los requisitos que lo hacen aplicable. En efecto, la “atribución patrimonial” en el caso no carece de “justa causa”, la cual está dada por el Estatuto del Funcionario y demás régimen jurídico aplicable, que impide al BROU acceder a lo pretendido. (v) Finalmente, también adujo que el principio de la justa remuneración fue indebidamente aplicado. El Estatuto del Funcionario del BROU contempla tal principio y la institución lo cumple pagando los salarios correspondientes al cargo que ocupa cada funcionario o, en su caso, a las funciones que le haya encomendado el Directorio. En definitiva, solicitó que se anule la recurrida y que, en su lugar, se desestime la demanda. V) Se confirió el traslado correspondiente y comparecieron los representantes de la parte actora a evacuar el traslado del recurso de casación. Indicaron que la Sala acertó al exigir al Estado que dé el ejemplo ajustando su actuar a la legalidad objetiva, lo cual rechaza la visión patológica que exige a los ciudadanos víctimas de ilegitimidades del Estado tener que judicializar su reclamo. El Estado no puede beneficiarse de su propia omisión. No puede aceptarse que, acreditado como está que los actores desempeñaron tareas superiores a las de su cargo, no se les pague como se remunera al cargo superior, violándose su derecho a la justa remuneración. Sostuvieron que las normas constitucionales tuitivas del trabajo aplican por igual a trabajadores públicos y privados, por lo cual no puede desconocerse que una retribución diferencial por idénticas funciones es injusta e ilegítima. VI) El Tribunal ordenó fran-quear el recurso de casación para ante esta Corporación (fs. 2450), a la que arribaron los autos el 13 de agosto de 2018 (fs. 2455). Oportunamente se ordenó el pase a estudio por su orden (fs. 2420 vuelto) y se citó a las partes para sentencia, la que fue debidamente acordada en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia, por mayoría, hará lugar al recurso de casación movilizado por la accionada; en su mérito, anulará la sentencia impugnada y desestimará la demanda en todos sus términos. II) La controversia en examen, en atención a lo medular de los cuestionamientos formulados en el recurso, concierne a la procedencia del derecho a la percepción de las diferencias salariales por el desempeño de un cargo presupuestal superior a aquel en el que se revista formalmente dentro de la Administración Pública. La cuestión jurídica invo-lucrada no es novedosa y, a su respecto, existen dos posiciones conocidas y consolidadas en nuestra juris-prudencia. En sostén de la posición de la Sala, se ha expedido en algunas oportunidades la Suprema Corte de Justicia con prestigiosa integración (por ejemplo en las sentencias Nos. 114/2006, 549/2008, 67/2009 y 144/2009). La posición que sustenta la recurrente, con matices en su fundamentación, ha sido la sostenida por la Corte en su integración más reciente (sentencias Nos. 38/2016, 520/2016 y 1540/2018). Tal posición ha sido sos-tenida también por varios de nuestros Tribunales de Apelación en lo Civil. A vía de ejemplo: sentencia N° 694/2002 del TAC de 6° Turno, sentencia N° 141/2017 del TAC de 5° Turno, sentencia N° sentencia N° 231/2014 del TAC de 3 er Turno, sentencia N° 24/2010 del TAC de 1 er Turno. En igual sentido se pro-nunció un estudio sobre el punto de dos reconocidos especialistas en Derecho Civil y en Derecho Público (así: Carnelli, S. y Esteva Gallicchio, E., “Enrique-cimiento sin causa: aplicación directa por el juez de la Constitución o de las normas infraconstitucionales”. ADCU, Tomo XXXVIII, págs. 852/860). En el caso, corresponde reiterar lo expresado en la reciente sentencia de la Corte Nº 1540/2018 , conforme a la cual y remitiéndose a la sentencia Nº 38/16 , en tÉrminos enteramente tras-ladables: “...el derecho al cobro o crédito por diferencia de haberes no surge si no ha mediado designación expresa del jerarca, en la medida que todo funcionario tiene la obligación de sustituir al titular superior en caso de ausencia temporaria o en caso de acefalía del cargo, debiendo el jerarca disponer la sustitución entre los funcionarios que, de acuerdo con las normas reguladoras del ascenso, tengan vocación al cargo. Tales pautas requieren la existencia concreta de la vacante (tal como se verá más adelante) y necesidad de la provisión del cargo, al que debe accederse por vía de concurso, por cuanto, encontrándose los actores vinculados a la Administración a través de una relación estatutaria de carácter objetivo y general, no resulta jurídicamente viable prescindir de los requisitos específicos que regulan la designación y remuneración de los funcionarios públicos, ni puede pretenderse por esta vía indirecta una modificación de las normas que gobiernan las posibilidades presupuestarias del Ente, elaboradas acorde a las previsiones constitucionales (Cf. Sentencias Nos. 10/2004, 130/2004 del T.A.C. 6to. Turno; 77/2002 y 6/2003 del T.A.C. 5to. Turno; 201/2004, 205/2006, 311/2006, 61/2007, 90/2007, 42/2009, 239/2010 del T.A.C. 2do. Turno y 147/2010 y 94/2005 del T.A.C. 1er. Turno, entre muchas otras). Compartiendo la opinión de C. Delpiazzo, cabe sostener que el desempeño de la función superior no otorga, por sí solo, el derecho al cobro de diferencias de sueldos, porque cuando se exige decisión administrativa previa disponiendo que el inferior sustituya al superior, dicho requisito es indispensable para que nazca aquel derecho (Cf. ‘La obligación del funcionario público de sustituir al superior’, en LJU, T. 76, Sección Doctrina, págs. 38 y ss.). El principio general –si-guiendo a Sayagués Laso- es que los funcionarios sólo pueden reclamar el salario correspondiente al cargo que ocupan, y tienen la obligación de sustituir al funcionario superior en caso de ausencia o de vacancia del cargo, sin que ello implique liquidación de diferencia de sueldos, a menos que la Ley o los reglamentos expresamente autoricen a percibirla (Cf. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, 8a. Edición puesta al día a 2002 por D. H. Martins, No. 202, pág. 346). Como se señaló anterior-mente, si se amparase el reclamo de la parte actora, resultaría desplazada toda la normativa de rango constitucional y legal en materia presupuestaria. Se crearía una suerte de presupuesto paralelo que, en lugar de estar orientado a contemplar, en forma equilibrada, el interés general, atendería reclamos aislados e individuales que pueden y deben canalizarse por las vías respectivas. En definitiva, está en manos de los funcionarios reclamantes la posibilidad de provocar el dictado de decisiones administrativas y de impugnar aquellas que consideren ilegales o arbitrarias, sin riesgo alguno de pérdida del empleo o cualquier otra consecuencia perjudicial, teniendo en consideración el régimen de garantías individuales y gremiales de las que gozan los funcionarios públicos en nuestro sistema jurídico. Dentro del marco normativo estatutario que rige la función pública, el derecho de los accionantes a percibir las diferencias de salario que pretenden debe nacer inexorablemente de una decisión expresa de la Administración y no de la aplicación de los principios de derecho laboral, como, por ejemplo, el de primacía de la realidad. Ello, por cuanto estos principios, aplicables al trabajador privado, resultan ajenos a una relación sometida al Derecho Público, que se fundamenta en la idea del interés general y de que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario, según establece el art. 59 de la Constitución.(Cf. Sentencia No. 137/2011 del T.A.C. 6to. Turno). En el caso, a diferencia de lo que sostienen los integrantes de la parte actora, no existe designación expresa para el cumplimiento de tareas de superior jerarquía. Tal conclusión resulta de las propias expresiones de las recurrentes, ya que relatan la existencia de peticiones de su superior jerárquico tendientes al dictado de actos administrativos que les asignaran cargos a los requirentes...”. A juicio de la mayoría, integrada por los Dres. Chediak, Tosi y la redactora, resulta también enteramente replicable la línea argumental seguida por el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 1º Turno en la sentencia N° 84/2010 , redactada por la Dra. A. Castro, oportunidad en que se sostuvo por parte de dicho órgano jurisdiccional: “(...) los actores deducen acción para cobrar diferencias de retribución y disponer el pago con fundamento en principios de rango consti-tucional dejando sin efecto reglas validas del sistema vigente que lo impiden, contenidas en normas inferiores cuya constitucionalidad no se cuestiona, (situación que) violenta criterios básicos de nuestro sistema jurídico. En efecto, el apelante se agravia porque no se ha tenido en cuenta que la situación está prevista y regulada en el Estatuto del Funcionario, dictado en ejercicio de una facultad conferida por el art.63 de la Constitución de la República, que no vulnera los lineamientos constitu-cionales expresados en los arts.53 y siguientes. Se trata -como se ha señalado- de un reglamento autónomo, esto es, dictado en ejercicio de una competencia conferida por la Constitución a los entes autónomos industriales y comerciales –proyectar el estatuto de sus funcionarios que será aprobado por el Poder Ejecutivo-, de manera que están subordinados directamente a la Constitución y, eventualmente, a las leyes que se dicten con mayoría calificada de dos tercios del total de componentes de cada cámara (art.64). (Cassinelli Muñoz, H. Derecho Público, vol. 2 p. 162; Cagnoni, A. ‘El reglamento autónomo está directamente subordinado a la Constitución’ Revista de Derecho Público Nº 30 p. 197). Del referido Estatuto del Funcionario aprobado por Decreto Nº 147/99 el 26/5/99, surge que ‘los funcionarios que, por el deber de sustituir a un superior, ocupen interinamente un cargo vacante de mayor categoría durante un período de sesenta días corridos o más, percibirán como compensación por todo el tiempo de su desempeño, la diferencia entre su sueldo y el sueldo que le correspondería si se tratara de una designación definitiva’ (art. 31), pero esa sustitución temporaria sólo puede ser dispuesta ‘por resolución debidamente fundada del Directorio’ y tiene un plazo máximo de un año, vencido el cual ‘la vacante deberá proveerse de acuerdo a los procedimientos estatutarios’ (art. 19). Y los accionantes recono-cen que la encargatura que alegan data de varios años atrás y no les fue conferida por el directorio sino por la gerencia respectiva que, un año más tarde gestionó –sin éxito- ante otras gerencias, primero una mejora de retribución, admitiendo que sustituyeron a los jefes retirados en su tarea de control y firma y luego, la encargatura, sin que ninguno de sus planteos llegara a consideración del Directorio. (...) No cabe dudas de que ante una situación de hecho como la que se plantea, los reclamantes tendrían derecho a pedir al juez que ordene al Directorio del Ente que proceda conforme a derecho: regularice la situación y, eventualmente, repare el daño causado por el proceder incorrecto de sus gerentes. Como advierte la decisora de primera instancia, podría haberse alegado una falta del servicio que pudo haber perjudicado a los actores. Sin embargo, optaron por la vía de reclamar derechamente que se les pague la retribución de cargos que nunca les fueron debidamente asignados. De modo que, ateniéndose al planteo de la causa, no puede soslayarse que falta un requisito esencial para que pueda hablarse de un derecho al cobro de diferencias de retribución derivadas de sustituir a un superior cuyo cargo quedó vacante –la encargatura por el directorio- y eso determina la decisión revocatoria de esta alzada. Como se señalara en sen-tencia Nº 49 de 12/3/08, la lectura del derecho vigente desde la Constitución –a la que se afilia la Sala- no permite descartar la aplicación de reglas precisas dictadas de conformidad con la Constitución, para aplicar principios constitucionales, enunciados con un alto grado de indeterminación que exige al aplicador una labor interpretativa especialmente delicada. En efecto, el art. 54 indica que ‘la ley ha de reconocer a quien se hallare en una relación de trabajo o servicio... la justa remuneración’ y el art. 8 indica que ‘todas las personas son iguales ante la ley...’ y el enriquecimiento sin causa es un principio general que no aparece en ningún texto constitucional, a menos que se postule que es ‘inherente a la persona humana o se deriva de la forma republicana de gobierno’ (art. 72). Los principios constitucionales han de orientar al juez para interpretar las normas e integrar los eventuales vacíos normativos, pero es discutible que habiliten al juez a decidir contra las reglas del sistema (Carnelli-Esteva, ‘Enriquecimiento sin causa: Aplicación directa por el juez de la Constitución o de las normas infra-constitucionales’ en A.D.C.U. tomo XXXVIII p.852-860. Como señala el apelante, la teoría del derecho nos enseña que reglas y principios son ‘razones para actuar’ pero en tanto las reglas son ‘razones excluyentes’ de toda otra consideración y bastan para decidir en cierto sentido, los principios sólo son ‘razones prima facie’ que pueden ser derrotadas, en el caso concreto, por mejores razones en contrario (Raz, Joseph, ‘Razón práctica y normas’, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991). No cabe descartar que en una situación concreta como la planteada en autos, pueda suscitarse un conflicto entre reglas y principios y esa disyuntiva plantea especiales dificultades porque, como acertadamente señala el Prof. Juan Carlos Bayon, si los principios permitieran exceptuar la aplicación de las reglas funcionarían ‘como un caballo de Troya para el sistema’ puesto que desvastarían la condición distintiva de las reglas, que es la de ser razones excluyentes o perentorias para decidir, remitiendo invariablemente a ponderar entre reglas y principios con un resultado siempre incierto (J.C.BAYON, ‘La normatividad del Derecho: deber jurídico y razones para la acción’, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, p. 361-362). Por demás, si se trata de ponderar no puede dejar de verse que las reglas se fundan en principios, en el caso, principios de organi-zación institucional también de rango constitucional. En efecto, la estructura de cargos y funciones de cada ente estatal está precisamente reglada y también lo está la asignación de funciones y el acceso a cargos, según reglas precisas que no pueden dejar de aplicar ni la administración ni los jueces cuando intervengan para dirimir litigios. Por lo que hay principios institu-cionales que inclinan a priorizar la solución que mejor se ajusta al Estado de Derecho: la administración debe regirse por las reglas especialmente dictadas a tal efecto y el juez sólo puede ordenarle hacer lo que sea conforme a esas reglas. Lo contrario arriesga imponer la justicia del juez en desmedro de la justicia de las reglas, sacrificando principios de organización institu-cional que no deben ser postergados sin muy poderosas razones” . Con tales entendimientos, corresponde concluir que los reclamantes carecen de un derecho subjetivo al cobro de las diferencias salariales reclamadas, que el Tribunal condenó al BROU a abonar. Por tal motivo, corresponde casar la sentencia y repeler la demanda en todos sus términos. III) La solución a la que se arriba hace innecesario un pronunciamiento sobre los restantes puntos objeto de cuestionamiento. IV) La correcta conducta procesal de las partes no justifica la imposición de especiales condenas causídicas (art. 688 del Código Civil). Por estos fundamentos, la Suprema Corte de Justicia por mayoría FALLA : AMPÁRASE EL RECURSO DE CASA-CIÓN. EN SU MÉRITO, ANÚLASE LA SENTENCIA IMPUGNADA Y, EN SU LUGAR, DESESTÍMASE LA DEMANDA EN TODOS SUS TÉRMINOS. LAS COSTAS Y COSTOS DEBERÁN SER SOPORTADAS POR EL ORDEN CAUSADO. A LOS SOLOS EFECTOS PARA-FISCALES, FÍJENSE LOS HONORARIOS FICTOS EN LA SUMA DE 30 BPC (ART. 71 LITERAL B DE LA LEY Nº 17.738). NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y, OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE. Ministro Dr. Eduardo Turell: DISCORDE: POR DESESTIMAR EL RECURSO DE CASACIÓN INTERPUESTO. Debe partirse del hecho que en el caso, los promotores no reclaman una modificación de su categorización presupuestal, sino que pretenden el cobro de diferencias salariales por el desempeño de tareas inherentes a cargos de superior jerarquía. Con anterioridad siendo miembro del T.A.C. 4º Turno he sostenido “... por necesidades del servicio pueden asignarse tareas dis-tintas al cargo de que el funcionario es titular, sin menoscabo de su dignidad funcional para el caso de ser de jerarquía inferior, y con derecho a percibir diferencias salariales en caso de sustituirse al funcionario superior, lo que viene impuesto por la continuidad en la prestación del servicio, derecho que, en principio y sin perjuicio de lo que en cada caso establezca la Ley o el reglamento, surgirá del análisis de la transitoriedad o no de la asignación, medida con criterio de razonabilidad. La continuidad y exclusi-vidad en el desempeño de la tarea mejor remunerada (asignación) al adquirir suficiente relevancia permite considerarla como principal y en consecuencia corres-ponde aplicar el sistema de remuneración de esta última. No existe norma legal o reglamentaria que impida percibir la retribución correspondiente al cargo de las funciones efectivamente cumplidas cuando fueron encomen-dadas por la Administración demandada, pues aun sin Ley ‘quien presta tareas que van más allá de las que corresponden a su cargo presupuestal, tiene derecho al cobro de la diferencia de sueldo, en el peor de los casos en aplicación del principio del enriquecimiento injusto ’ (Sents. del T.A.C. 4º Turno, Nos. 108/97, 90, 142/01, 9/02, 111, 225, 264/02, 268/03, 81/04, etc.)”. Al contestar la demanda la defensa de la accionada se basó principalmente en la ausencia de designación en las funciones por parte del BROU (fs. 180 y ss.). Como se expresara por la Corporación en Sentencia No. 114/06, en términos enteramente aplicables al subexamine: “ En cuanto a la inexistencia de resolución formal de designación, la Corte ya ha expresado con anterioridad, que la Administración no puede ampararse en su propia omisión. Es incuestionable que la actividad se desarrolló por decisión de los superiores, situación originada en las necesidades del servicio (generada en 1997 y que continuaba hasta la fecha del reclamo, 25/6/03), por lo que de ningún modo la causa del perjuicio puede ser atribuida a los funcionarios. La exigencia de un acto formal de designación no puede desconocer la existencia del principio de equiparación salarial, y, en el subexamine, no está en discusión el derecho al cargo, sino a las diferencias de salarios por la realización de tareas superiores a la categoría presupuestal (v. Sent. No. 220/05). La Administración recibió contraprestaciones acordes a los cargos efectivamente desempeñados por los actores, pero en cambio a ellos, continuó pagándoles por debajo de su función. No corresponde que existan desplazamientos patrimoniales sin causa, toda circulación de bienes y servicios debe ser causada, en el sentido de tener justo título (v. Sents. S.C.J. Nos. 169/03 y 229/03). Por otra parte, el Esta-tuto consagra el deber de obediencia del funcionario (art. 25), que el art. 31 especifica como ‘deber de sustituir a un superior’. Ello también surge de los principios generales (cf. Sayagués, Tratado, T. 1, 1988, págs. 344/345). Lo que implica que no es una opción del funcionario aceptar el desempeño de las tareas superiores sino un deber funcional, cuya necesaria contra-prestación, de origen estatutario, no puede desconocer el B.R.O.U., amparándose en su propia falta en regularizar la situación reseñada ”. Acreditado el desempeño de tareas superiores al cargo que presupuestalmente ocupan, asiste el derecho a los accionantes al cobro de las diferencias salariales pretendidas. En consecuencia el recurso interpuesto resulta de rechazo, siendo innecesario in-gresar a analizar la valoración probatoria desarrollada por el Tribunal ad quem.