Sentencia Definitiva N° 1.641/2018

Montevideo, diecisiete de diciembre de dos mil dieciocho VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados : “RIVERO RODRÍGUEZ, ANA Y OTROS C/ A.S.S.E. – COBRO DE PESOS - EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 6 DE LA LEY Nº 19.121”, individualizados con el IUE: 2-60188/2016. RESULTANDO : I.- A fs. 45/57, comparecieron los Sres. Ana María Rivero Rodríguez, María Lourdes Laureiro, Mirta Sonia Martínez, Felicia Miriam Macaluso Torres, María del Rosario Ayala, Sara Violeta Cardozo Suárez, Rubens Wilde Romero Monza, Wlkiria García Chimarostti, Gladys Esther Acosta y Darys Milka Ghezzi Aquino, quienes dedujeron demanda de cobro de pesos y enriquecimiento injusto, contra la Administración de Servicios de Salud del Estado (en adelante, A.S.S.E.). Expresaron que son per-sonal presupuestado de A.S.S.E. y que desempeñan funciones en el Hospital Pereira Rossell. Reclamaron el pago de los siguientes rubros: descansos intermedios, prima por antigüedad, diferencias en los salarios, entrega de uniformes y su lavado especial y, daños y perjuicios. Además, solicitaron condena de futuro, al amparo de lo establecido en el art. 11 del C.G.P. II.- En etapa de alegatos, compareció nuevamente la parte actora y dedujo excepción de inconstitucionalidad del art. 6 de la Ley No. 19.121 (fs. 367/371). En síntesis, fundó la inconstitucionalidad impetrada en lo siguiente: a) La norma impugnada infringe el principio de igualdad, reconocido en el art. 8 de la Constitución Nacional. En efecto, limita y dis-crimina al reconocer el derecho a descansar media hora exclusivamente al personal ingresado a partir del año 2013 y solo cuando trabaja 8 horas. Existe normativa análoga que reconoce el derecho al descanso de media hora para todo trabajador que sobrepase la cuarta hora de trabajo continuo. Disposición que es un derecho reconocido pacíficamente al personal de la salud que trabaja seis horas. b) El límite temporal recogido en la norma discrimina según los funcionarios hayan ingresado con anterioridad o posterioridad al año 2013. Ello, aun cuando ejecuten idénticas tareas, con igual responsabilidad y carga horaria. Esto es, trata en forma diferencial a quienes se encuentran en la misma situación. c) La carga horaria que impone el art. 6 de la Ley No. 19.121 para poder gozar del derecho a descansar la media hora no solo es discriminatoria, sino que, además, resulta ajena a la igualdad que debe primar en la garantía de la protección del descanso intermedio. Todos los actores trabajan más de cuatro horas seguidas, no existiendo razón alguna para denegarles el derecho a descansar. d) Debe tenerse presente que la carga horaria de seis horas para la salud fue concedida por Ley, en base a que se trata de una tarea insalubre, empero, en ningún caso esa restricción suple el descanso intermedio de media hora, por cuanto continúa sobrepasando el límite de cuatro horas previsto en normas análogas. e) Señala que la Ley No. 19.121, que vino a consagrar el derecho de aquellos funcionarios “ingresados a partir de 2013”, no puede servir de pretexto para despojar el derecho de los accionantes. f) En definitiva, solicitó se declare la inconstitucionalidad del art. 6 de la Ley No. 19.121 y, en consecuencia, que se declare inaplicable a los accionantes. III.- Por Providencia No. 1506/2018, de fecha 8 de junio de 2018 (fs. 372), se dispuso la suspensión de las actuaciones y la remisión de los autos ante la Corporación. IV.- Recibidas estas actua-ciones el día 15 de junio de 2018 (fs. 375), por Auto No. 1672/2018, de fecha 20 de junio de 2018 (fs. 376), la Suprema Corte de Justicia confirió traslado a la parte demandada por el término de diez días (art. 516.1 del C.G.P.) y dio vista al Sr. Fiscal de Corte por el término de veinte días (art. 516.1 del C.G.P.). V.- A.S.S.E. evacuó el tras-lado conferido, abogando por el rechazo de la excepción interpuesta (fs. 380/382 vto.). VI.- El Sr. Fiscal de Corte, por las razones que expuso en el Dictamen No. 629/2018, de fecha 3 de agosto de 2018 (fs. 386/387), consideró que el excepcionamiento no puede prosperar. VII.- Por Providencia No. 2079/2018, de fecha 8 de agosto de 2018, se dispuso el pasaje a estudio y se llamaron los autos para sentencia (fs. 389). VIII.- Por Providencia No. 2766/2018, en virtud del cese del Sr. Ministro Dr. Felipe Hounie, se convocó al correspondiente sorteo de integración. Este se llevó a cabo el día 11 de octubre de 2018, quedando designada la Sra. Ministra, Dra. Doris Morales (fs. 403). CONSIDERANDO : I.- La Suprema Corte de Justicia integrada y por unanimidad, desestimará el excepcionamiento de inconstitucionalidad deducido, por los fundamentos que seguidamente se expondrán. II.- Corresponde desestimar la excepción de inconstitucionalidad impetrada, por cuanto los excepcionantes carecen de legitimación activa, esto es, no son titulares de un interés que pueda ser calificado como directo, personal y legítimo. Ello en la medida de que la norma impugnada (art. 6 de la Ley No. 19.121), en opinión de los Sres. Ministros Dres. Jorge Chediak, Elena Martínez, Doris Morales y el redactor, no les resulta aplicable. III.- Veamos. El art. 6 de la Ley No. 19.121 (denominada “Regulación del estatuto del funcionario público de la Administración Central" ) se encuentra contenido en el Capítulo II (“ Condiciones de trabajo, derechos, deberes y obligaciones, prohibi-ciones e incompatibilidades” ) y establece: “(Jornada ordinaria de trabajo).- La jornada ordinaria de trabajo de los funcionarios públicos que ingresen a partir de la vigencia del presente Estatuto, será de ocho horas diarias efectivas de labor y cuarenta horas semanales, con un descanso intermedio de treinta minutos, período que integra la jornada y será remunerado como tal. El Poder Ejecutivo podrá establecer regímenes horarios extraordinarios o especiales, atendiendo a razones de servicio debidamente fundadas, con informe previo y favorable de la Oficina Nacional del Servicio Civil”. IV.- La norma transcripta debe analizarse conjuntamente con los arts. 1 y 2 ejusdem . El art. 1º de la Ley No. 19.121 establece que el estatuto disciplinado en el cuerpo normativo “...tiene por objeto regular las relaciones de trabajo del Poder Ejecutivo con sus fun-cionarios públicos , en un marco de profesionalización, transparencia, eficacia y eficiencia ”. A su vez, el art. 2º disciplina el ámbito subjetivo de aplicación, el cual comprende a “... los funcionarios públicos del Poder Ejecutivo , con excepción de los funcionarios diplo-máticos, consulares, militares, policiales y de los magistrados dependientes del Ministerio Público y Fiscal ”. Conforme emerge de la normativa transcripta, la disposición impugnada, contenida en el estatuto regulado por la Ley No. 19.121, se aplica exclusivamente a los funcionarios de la Administración Central. A tal conclusión se arriba, indefectiblemente, mediante la aplicación de los criterios de interpretación postulados en el C.C. (arts. 17 y ss.). En primer lugar, el tenor literal de los arts. 1 y 2 resulta claro en cuanto al ámbito subjetivo de aplicación del estatuto el que, la propia norma, denomina “Regulación del estatuto del funcionario público de la Administración Central” . Esto es, disciplina las relaciones de trabajo del Poder Ejecutivo con sus funcionarios públicos, resultando contundente la Ley en este sentido. En segundo término, tam-bién conduce a la misma conclusión una interpretación sistemática de las disposiciones del estatuto (art. 20 del C.C.). En este sentido y, a los efectos de analizar el alcance de los arts. 1 y 2 de la Ley No. 19.121, resulta de suma utilidad lo establecido por el art. 102 ejusdem . La citada norma señala: “ A los efectos del presente Estatuto se considerarán disposiciones transitorias y especiales las siguientes: (...) F) El contenido de lo dispuesto en los artículos que refieren a objeto, definición, principios fundamentales y valores organizacionales, requisitos formales para el ingreso a la función pública, descanso semanal, reducción de jornada, licencia anual reglamentaria, licencias especiales, acumulación de remuneraciones y excepciones, descuentos y retenciones sobre sueldos, sueldo anual complementario, hogar constituido, asignación familiar, prima por antigüedad, prima por matrimonio o concubinato reconocido judicialmente, prima por nacimiento o adopción, Fondo Nacional de Salud, seguro de accidentes de trabajo y enfermedad profesional, jubilación, libertad sindical, derechos colectivos, enumeración de deberes y obligaciones, enumeración de prohibiciones e incompatibilidades, evaluación de desempeño, principios generales, definición de evaluación por desempeño, definición de cargo, titularidad del cargo, ascenso, derecho al ascenso, obligación de subrogar, potestad disciplinaria, principios generales, definición de falta, apreciación de la responsabilidad disciplinaria, recursos administrativos, desvinculación del funcionario público, en lo que correspondiere, será tenido en cuenta para su aplicación gradual a los funcionarios dependientes de los organismos comprendidos en los literales B) a E) del artículo 59 de la Constitución de la República, en un plazo máximo de veinticuatro meses, previo a dar cumplimiento con lo dispuesto por la Ley N° 18.508, de 26 de junio de 2009 ”. La disposición transcripta prevé que ciertos aspectos del estatuto establecido por la Ley No. 19.121, en lo que correspondiere y en un plazo máximo de 24 meses, se tendrán en cuenta para su aplicación gradual a los funcionarios dependientes de los organismos comprendidos en los literales B) a E) del artículo 59 de la Constitución Nacional (dentro de los cuales se encuentran los accionantes -Literal E-). Pues bien, si el propio cuerpo normativo proyectó en su art. 102 una aplicación gradual de sus disposiciones a los funcionarios de los Servicios Descentralizados (entre ellos A.S.S.E.), resulta, indefectiblemente, que el legislador no los consideró incluidos dentro de su ámbito subjetivo de aplicación. Esto es, si el estatuto abarcara a todos los funcionarios de los organismos comprendidos en el art. 59 de la Constitución Nacional, cabría preguntarse: ¿Por qué entonces prevé una aplicación gradual de sus disposiciones? La respuesta resulta clara: se proyecta porque esos funcionarios no se encuentran comprendidos en el estatuto previstos para la Administración Central. Aún más, con posterio-ridad, esto es, en diciembre de 2015, se modificaron y se derogaron dos literales del art. 102 (B y C), permaneciendo, por voluntad del Legislador, inalterado el citado literal F (ver arts. 225 a 227 de la Ley No. 19.355 de fecha 19 de 12 de 2015). V.- Asimismo y, sin perjuicio de la enjundiosa fundamentación realizada por la Sra. Ministra Dra. Minvielle, a partir de lo establecido en el art. 59 de la Constitución Nacional, no puede arribarse a una conclusión diversa, so pretexto de realizar una interpretación ajustada a la Constitución. Ello, implica una interpretación abrogatoria de las claras disposiciones contenidas en los arts. 1, 2 y 102 de la Ley No. 19.121, aspecto que no se puede compartir. Una cosa es realizar una interpretación de la norma conforme a la Constitución y otra, muy diferente, es suplir el texto legal o tenerlo por no escrito. En consecuencia, la interpretación que se pregona no es a contario sensu , sino que, a partir de las normas sancionadas, es la que se ajusta a la clara voluntad del Legislador. El art. 59 de la Carta preceptúa: “ La ley establecerá el Estatuto del Funcionario sobre la base fundamental de que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario. Sus preceptos se aplicarán a los funcionarios dependientes: A) Del Poder Ejecutivo, con excepción de los militares, policiales y diplomáticos, que se regirán por leyes especiales. B) Del Poder Judicial y del Tribunal de lo Contencioso- Administrativo, salvo en lo relativo a los cargos de la Judicatura. C) Del Tribunal de Cuen-tas. D) De la Corte Electoral y sus dependencias, sin perjuicio de las reglas destinadas a asegurar el contralor de los partidos políticos. E) De los Servicios Des-centralizados, sin perjuicio de lo que a su respecto se disponga por leyes especiales en atención a la diversa índole de sus cometidos”. Asimismo, el art. 59 de la Constitución no establece que la regulación para alguno de los organismos que enumera se deba extender a los restantes, sino que, por el contrario, le encomienda la regulación del Estatuto del funcionario a la ley. Pues bien, en este punto cobra protagonismo el principio de separación de poderes, de indudable raigambre constitucional y de incidencia decisiva, para la dilucidación de la cuestión debatida en autos. En efecto, si el Legislador determinó ciertamente el alcance subjetivo del estatuto regulado en la Ley No. 19.121 (arts. 1, 2 y 102), el Poder Judicial no puede, sin que dichas normas hayan sido declaradas inconstitucionales, considerar que no fueron sancionadas a partir de una interpretación abrogatoria. En la subexamine , los arts. 1, 2 y 102 de la Ley No. 19.121 no fueron cuestionados por los promotores y, en consecuencia, no corresponde analizar su regularidad constitucional. Por tanto, el Legislador tuvo más que presente que estaba excluyendo a los restantes organismos previstos por el artículo 59 de la Constitución del régimen del Estatuto de los Funcionarios de la Administración Central. Ese desconocimiento de la voluntad claramente manifestada por el Legislador solamente podría resultar de la declaración de inconstitucionalidad de las dispo-siciones, lo cual no fue solicitado por la parte por tales fundamentos. VI.- Los excepcionantes, con-forme surge del propio acto de proposición inicial y no se encuentra debatido en autos, son personal presu-puestado de A.S.S.E. y, en su mérito, no les resulta aplicable el conjunto de condiciones de trabajo, derechos, deberes y obligaciones, prohibiciones e incom-patibilidades, contenidos en el estatuto regulado por la Ley No. 19.121. Este extremo fue reco-nocido por los propios actores en oportunidad de deducir la demanda y, por A.S.S.E., al momento de contestar la inconstitucionalidad impetrada por vía de excepción (fs. 380 vto.). En este mismo sentido se pronunció el Fiscal de Corte a fs. 386 vto. “Conforme puede observarse, el Estatuto de referencia es de aplicación exclusivamente para aquellos funcionarios públicos de la Administración Central que ingresaron a la misma a partir de su entrada en vigencia, hipótesis que no encarta en la situación funcional de la parte actora, la cual reclama emolumentos originados por su labor para la Administración de Servicios de Salud del Estado (A.S.S.E.)”. VII.- Ante este marco nor-mativo los excepcionantes carecen de legitimación actual y directa, esto es, no detentan la titularidad de un interés directo, personal y legítimo (art. 509 del C.G.P.), ya que la disposición impugnada no resulta de aplicación al caso concreto. Como ha expresado la Corporación, para que resulte procedente el plan-teamiento y el examen de inconstitucionalidad es necesario que el texto que se tacha de inconstitucional sea de aplicación ineludible al caso concreto, puesto que la Suprema Corte de Justicia no está facultada para efectuar declaraciones genéricas e inútiles; su competencia sobre el punto se ejercita siempre que la ley impugnada deba aplicarse, necesariamente a un caso concreto (cf. Sentencias Nos. 56/1991, 629/1994, 64/1997, 234/2000, 872/2003, 1195/2005, 45/2006, 664/2008, 1198/2009 y 9/2017, entre otras). Y ello porque la Consti-tución requiere que quien plantea la inconstitu-cionalidad sea titular de un interés directamente afectado por la norma que se reputa inconstitucional. Como ha señalado reitera-damente esta Corporación, lo relevante a efectos de determinar la legitimación es si la ley que se considera inconstitucional es o no aplicable al caso concreto. Ahora bien: en qué cir-cunstancias una ley debe aplicarse no depende, de regla, de la voluntad de sus destinatarios ni de la aplicación dada en las instancias de mérito, si no de que los primeros se encuentren en el supuesto de hecho previsto por la regla legal de que se trate. Por ello, mal podría la Corte considerar que la mera afirmación de la parte tiene la virtualidad de hacer inaplicable una ley. Si una parte comparece solicitando la declaración de inconstitucionalidad de una ley, es porque considera que esa ley puede serle aplicada y tiene interés en impedir esa aplicación, independientemente de que considere que no corres-pondería su aplicación (cuestión que puede resistir mediante los recursos correspondientes y que, en todo caso, será objeto de contralor por los órganos de mérito). Al presentarse una soli-citud de declaración de inconstitucionalidad, la Corte, actuando como Tribunal Constitucional, tiene el poder-deber de determinar si efectivamente la ley cuya declaración de inconstitucionalidad se pretende es o no aplicable al caso planteado y tal extremo, de regla, no depende de la voluntad del sujeto involucrado, sino de la voluntad del legislador (cf. Sentencias Nos. 651, 835 y 1173/2017, entre muchas otras). En autos, los excepcio-nantes no se encuentran legitimados, habida cuenta de que, como se señaló, no se encuentran dentro del ámbito subjetivo de aplicación de la disposición impugnada. VIII.- Por su parte la Sra. Ministra Dra. Bernadette Minvielle, en fundamento particular, no comparte la interpretación de la mayoría en lo relativo a la legitimación causal activa. VIII.1.- Los arts. 1 y 2 de la Ley No. 19.121 al delinear legalmente el ámbito de aplicación de las normas del Estatuto aluden expre-samente a los funcionarios del Poder Ejecutivo y sus dependencias (Administración Central) y, por igual, excepcionan de su aplicación a los funcionarios consulares, diplomáticos, policiales, militares y de los magistrados dependientes del Ministerio Público y Fiscal. A través de la inter-pretación que plantea la demandada y, a su vez, revalida la mayoría, se insiste en un argumento interpretativo a contrario para reducir el ámbito de aplicación del Estatuto. Es decir, si se aplica a los funcionarios del Poder Ejecutivo, entonces, ello determina que no se aplique tal Estatuto a los funcionarios de un Servicio Descentralizado como A.S.S.E. Ello, no se adecua a una interpretación “conforme de la Constitución”, ya que supone considerar que la norma legal al incluir en el Estatuto a los funcionarios del Poder Ejecutivo con expresas exclusiones , adicionalmente consagra una suerte de norma prohibitiva implícita de extensión de ese núcleo de disposiciones estatutarias a los funcionarios de otros Organismos . Como bien indica CAJAR-VILLE PELUFFO, la Ley No. 19.121 de 20 de agosto de 2013, según su expresión literal, estableció un Estatuto que comprende y es por ende aplicable a “las relaciones de trabajo del Poder Ejecutivo con sus funcionarios públicos”, “con excepción de los funcionarios diplo-máticos, consulares, militares, policiales y de los magistrados dependientes del Ministerio Público y Fiscal” (arts. 1º y 2º). Entiende que los arts. 1º y 2º de la Ley no son inconstitucionales sólo y en tanto no se pretenda interpretarlos a contrario, excluyendo de sus preceptos a los funcionarios de las demás entidades enumeradas en los literales B. a E. del art. 59 de la Constitución. La disposición constitu-cional citada impone el establecimiento por ley del “Estatuto del Funcionario”, cuyos “preceptos se aplicarán a los funcionarios dependientes” de los órganos y organismos enunciados en los literales A a E, todos ellos configurados constitucionalmente, y salvo los últimos, con existencia constitucionalmente nece-saria. Postular que los primeros artículos de la Ley impugnada se interpreten a contrario, sería manifiestamente violatorio del mentado art. 59. Siendo así, no sólo por el principio general de interpretación que tolera la realizada a contrario únicamente cuando la norma que sea su objeto hace excepción a un principio general, sino además por directa aplicación del art. 59 de la Carta, norma imperativa y vinculante para todo intérprete, sus preceptos se aplicarán asimismo a los funcionarios dependientes de los demás órganos y organismos allí enumerados, vale decir los dependientes: “del Poder Judicial y del Tribunal de lo Contencioso Adminis-trativo, salvo en lo relativo a los cargos de la Judicatura”, “del Tribunal de Cuentas”, “de la Corte Electoral y sus dependencias, sin perjuicio de las reglas destinadas a asegurar el contralor de los partidos políticos”, y “de los Servicios Descentra-lizados, sin perjuicio de lo que a su respecto se disponga por leyes especiales en atención a la diversa índole de sus cometidos” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “ Notas sobre el ‘Estatuto del Funcionario ’ y la Ley No. 19.121” en Revista Doctrina & Jurisprudencia, CADE, Tomo XXXVII, junio de 2016). Una interpretación a con-trario choca frontalmente con lo dispuesto en el art. 59 de la Constitución de la República en lo que respecta a los llamados Estatutos formales . En tal sentido, enseñaba CASSINELLI MUÑOZ que el estatuto central se aplica a un conjunto de funcionarios que no coincide con el de los funcionarios de la persona jurídica Administración Central. Por un lado, abarca más funcionarios, pues se aplica a los que dependen de los Servicios Descentra-lizados, con la salvedad indicada en el art. 59 (cf. CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “ El régimen de los funcionarios en la Constitución Uruguaya ” en Derecho Constitucional y Administrativo, LA LEY URUGUAY, Montevideo, 2010, pág. 969 –originalmente publicado en la R.D.J.A. Tomo 65, págs. 277 y ss.). Si se repasa el art. 59 de la Carta se prevé que la ley establecerá el Estatuto del Funcionario sobre la base fundamental de que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario. Sus preceptos se aplicarán a los funcionarios dependientes : A.- Del Poder Ejecutivo, con excepción de los militares, policiales y diplomáticos, que se regirán por leyes especiales. B.- Del Poder Judicial y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, salvo en lo relativo a los cargos de la Judicatura. C.- Del Tribunal de Cuentas. D.- De la Corte Electoral y sus dependencias, sin perjuicio de las reglas destinadas a asegurar el contralor de los partidos políticos. E.- De los Servicios Des-centralizados, sin perjuicio de lo que a su respecto se disponga por leyes especiales en atención a la diversa índole de sus cometidos. Como postulara MARTINS en su clásica obra sobre el Estatuto del Funcionario Público, el sistema estatutario encomienda a la ley sancionar el Estatuto del Funcionario que comprenderá al Poder Ejecutivo, el Poder Judicial, Tribunal de Cuentas, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Corte Electoral y Servicios Descentralizados (Cf. MARTINS, Daniel Hugo: “Estatuto del Funcionario Público”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1965, pág. 235). Llegados a este punto, por más que la Ley No. 19.121, en criticable técnica legislativa, nada diga en los arts. 1 y 2 de su extensión aplicativa a los funcionarios de otros sistemas orgánicos, tal solución opera por efecto mismo de la norma constitucional . De hecho, el art. 102 lit. F) de la Ley No. 19.121 establece un sistema de “aplicación gradual” de este Estatuto fijando un plazo máximo de 24 meses, con posibilidades de negociación colectiva. Por si fuera poco, ha señalado CAJARVILLE PELUFFO, con razón, que el art. 102, letra F), de esta Ley No. 19.121 contiene una disposición transitoria jurídicamente ininteligible, y por ello seguramente inaplicable: dispone que “el contenido de lo dispuesto” en muy buena parte del Estatuto , “en lo que correspondiere, será tenido en cuenta para su aplicación gradual a los funcionarios dependientes de los organismos comprendidos en los literales B) a E) del Art. 59 de la Constitución, en un plazo máximo de veinticuatro meses”. En verdad, esas dispo-siciones ya les son aplicables por imperio de ese art. 59; pero, aunque así no fuera, no se comprende en qué puede consistir su “aplicación gradual” en ese “plazo máximo”; eventualmente y de hecho, la gradualidad podría derivar de que esos “organismos” se resistieran a someter el ejercicio de sus potestades jerárquicas a esas normas, y su cumplimiento debiera exigirse por los interesados jurisdiccionalmente. Para mayor desconcierto, el legislador agregó que la mentada “aplicación gradual” ocurrirá “previo a dar cumplimiento con [sic] lo dispuesto por la Ley No. 18.508”. Nótese que no dice “previo cumplimiento de lo dispuesto”, sino lo contrario: previamente, antes de darse cumplimiento, por esos organismos y las organizaciones representativas de sus funcionarios, a lo dispuesto por las normas que regulan la negociación colectiva “con el objetivo de propender a alcanzar acuerdos” sobre las materias a que se refieren las normas estatutarias de que se trata, debería procederse a su “aplicación gradual”. Si esto último tuviera alguna significación jurídica a falta de su explicitación por la propia ley que pretende consagrarla, cabría preguntarse hasta qué grado debería avanzar tal aplicación para que el cumplimiento de la Ley No. 18.508 tuviera inicio, o si deberá culminar en su plenitud, para entonces sí negociar colectivamente (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “ Notas sobre el “Estatuto del Funcionario” y la Ley No. 19.121 ” en Revista Doctrina & Jurisprudencia, CADE, Tomo XXXVII, junio de 2016). Lo expuesto, siempre a criterio de la Dra. Minvielle, determina que no sea jurídicamente posible apelar a una interpretación a contrario sensu [ ostensiblemente inconstitucional ] de los arts. 1 y 2 del Estatuto, para concluir que el Estatuto no es aplicable. Existe otra lectura, com-patible y armónica con el art. 59 de la Constitución de la República y es, por otra parte, la que permite la extensión de la solución a los funcionarios de A.S.S.E., en tanto Servicio Descentralizado. Es más, la Ley No. 18.161 que crea A.S.S.E. como Servicio Descentralizado, como Ley especial pudo, pero no reguló la materia estatutaria. En el art. 16 de la referida Ley simplemente se asignó al Directorio de A.S.S.E. el deber de proyectar y elevar el Estatuto que, en una interpretación respetuosa de las normas constitu-cionales, no es otra cosa que una actividad preparatoria (cf. Sentencia TCA No. 640/2015 referida a la Agencia Nacional de Vivienda, pero perfectamente trasladable a A.S.S.E. en tanto Servicio Descentralizado). Dicha actividad estaría dirigida al Poder Ejecutivo como co-legislador para que remita ese “proyecto” como proyecto de Ley al Poder Legislativo (Cf. DIAZ INVERSO, Rodrigo: “ Los Servicios Descentralizados y el Estatuto de sus funcionarios. Comentario a Sentencia N° 640/2015 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo ” en Revista de Derecho Público, No. 51, año 26, FCU, Montevideo, julio 2017, pág. 138). Las consecuencias de un argumento interpretativo a contrario no son razonables. Porque, de no aplicarse el Estatuto a los funcionarios de A.S.S.E., éstos quedarían en una suerte de “limbo” jurídico sin tutela funcional alguna, lo que no resulta de recibo. Los Sres. Ministros que integran la mayoría, entienden que la interpretación de los arts. 1 y 2 de la Ley No. 19.121, no es una interpretación a contrario (que es la tesis formulada por CAJARVILLE PELUFFO y a la que adhiere la Dra. Minvielle), sino que la inaplicabilidad del Estatuto se desprende del art. 102 lit. F) de la Ley No. 19.121. No tiene el gusto de compartir este enfoque. En primer lugar, la interpretación literal (una de las posibles técnicas de interpretación de formulaciones normativas), en el caso, desembocaría a una solución que estima no resulta razonable. Veamos. El art. 102 lit. F) de la Ley No. 19.121 refiere a una aplicación gradual (sería una suerte de aplicación escalonada o progresiva) y fija para ello un plazo de 24 meses. La propia norma fija un plazo para esa supuesta “incorporación” a la que aluden los colegas. Ahora bien, si atendiéramos a una interpretación exclusivamente literal de los términos empleados por el legislador, la pregunta que surge a cualquier intérprete es cuál sería la autoridad encargada de realizar esa incorporación. La formulación normativa nada establece al respecto, por tanto, carece –como sostiene CAJARVILLE PELUFFO- el texto de significación racional. La disposición así inter-pretada implicaría lo siguiente: su aplicación progresiva. Sin embargo, este resultado interpretativo no brinda solución jurídica alguna en cuanto a cuándo se aplicará, cómo se aplicará y qué autoridad sería la encargada de aplicar el nuevo régimen estatutario al elenco de sistemas orgánicos listados en el art. 59 de la Constitución de la República. De modo que un resultado interpretativo que no brinda una solución coherente o razonable, más allá de la literalidad invocada, desembocaría en una interpretación contraria a preceptos básicos de la Constitución. En segundo lugar, la interpretación que postula la Dra. Minvielle –que considera la mayoría como abrogatoria-, a su juicio, parte de la base de considerar que el texto tiene un significado “claro” y que la voluntad del legislador ha sido unívoca, lo que lejos está de serlo. Por ejemplo: cuando inter-pretamos una disposición restrictiva o extensivamente se está supliendo el sentido literal del término empleado y no por ello se la tiene por no escrita. Sin perjuicio de ello, en las modernas teorías de interpretación, la interpretación abrogatoria o correctora es posible para superar antinomias o conflictos entre normas de diferente rango. Si una norma constitucional establece determinada consecuencia jurídica y otra introducida en un cuerpo legal interpretada declarativamente desplaza dicha solución, puede el intérprete dotar de un significado diverso –obviamente no coincide con su semántica- que sea respetuosa de los preceptos constitucionales. Prestigiosos teóricos del Derecho como GASCÓN ABELLÁN al analizar las técnicas de interpretación constitucional, destacan lo que se denomina sentencias “sustitutivas” que consisten en sustituir una interpretación plausible, pero inconsti-tucional, del precepto legal por otra que resulte acorde con la Constitución (Cf. GASCÓN ABELLÁN, Marina: “Particularidades de la interpretación constitucional” en AA. VV.: “Argumentación Jurídica”, Marina GASCÓN ABELLÁN (Coord.), Tirant lo blanch, Valencia, 2014, pág. 293). En el caso, de la norma no se desprende en qué circunstancias operaría esa supuesta incorporación –solamente el plazo-. Pero, además, aun de sostener que fuera una interpretación plausible –inconstitucional por violar flagrantemente el art. 59 de la Carta en opinión coincidente con la dogmática de derecho público más prestigiosa- que la Ley No. 19.121 no aplica a los funcionarios de los Servicios Descentralizados, ¿qué significado tiene el plazo de 24 meses? Si no se establece otro condicionamiento más que la remisión a la negociación colectiva (que implica solo la obligación de negociar y no de acordar) en la tesis de los colegas, entonces, no queda otra vía que suponer la incorporación automática de los funcionarios al régimen estatutario vencido ese plazo (y ese plazo de 24 meses ya venció). Si al Servicio Descentra-lizado no se le aplicara el Estatuto y la Ley No. 18.161 de creación de A.S.S.E. nada previó al respecto, entonces los funcionarios del Servicio Descentralizado quedarían en una suerte de “limbo jurídico” sin protección funcional emanado de un cuerpo orgánico que regule la materia estatutaria. Por otra parte, si se librara esa incorporación a otra autoridad distinta del legislador esa interpretación sería manifiestamente inconstitucional. Y si, por el contrario, se considerara que el precepto del art. 102 lit. F) es un precepto meramente programático y no imperativo, entonces no pasa de ser una mera intención verbalizada del legislador (disposición sin norma) que no consagró una norma de exclusión de la regla del art. 59 de la Carta. VIII.2.- Análisis sustancial: Los excepcionantes plan-tean que el art. 6 de la Ley No. 19.121 que regula el descanso intermedio introduce una injustificada diferenciación ya que solamente reconoce el descanso intermedio a los funcionarios públicos que ingresen a partir de la vigencia del Estatuto (entró en vigencia en el año 2013, fue publicado en el Diario Oficial el 28/08/2013). La Sra. Ministra Dra. Bernadette Minvielle considera que no le asiste razón en su planteo. La norma en examen, en puridad, no genera una lesión jurídica (violación de un derecho constitucional) a los excepcionantes en su esfera personal porque el hecho de que se le reconozca legalmente la limitación de la jornada y descansos intermedios a los funcionarios que ingresen a partir de determinada fecha, no dispone la exclusión del beneficio respecto de un colectivo distinto al que regula . En nuestro caso, por aplicación de las normas constitucionales que consagran los derechos fundamentales, a los excepcionantes los beneficia el régimen general para los descansos intermedios . La norma del Estatuto (19.121) previó una regulación específica para una categoría definida de sujetos, pero esa regla en nada varía in peius la situación funcional de los reclamantes, quienes siendo titulares de un derecho subjetivo perfecto encuentran protección jurídica en el régimen general de limitación de la jornada, independientemente de que el trabajador sea público o privado. Como ha señalado la Dra. Minvielle, recientemente, en la discordia de la Sentencia No. 1.917/2017 de la Suprema Corte de Justicia: “... resulta absolutamente irrelevante lo que establezcan las disposiciones estatutarias sobre el descanso intermedio, porque todos los trabajadores (públicos y privados) que se desempeñan en relación de subordinación, están amparados por las normas que consagran la limitación de la jornada de trabajo. La normativa que consagra el régimen de limitación de jornada -¡desde 1915!- es aplicable indistintamente a trabajadores públicos y privados. La propia doctrina publi-cista que la Sala cita en su apoyo, así lo enseña con toda claridad. Veamos. El art. 54 de la Constitución de la República, en su inciso primero, establece lo siguiente: ‘La ley ha de reconocer a quien se hallare en una relación de trabajo o servicio, como obrero o empleado, la independencia de su conciencia moral y cívica; la justa remuneración; la limitación de la jornada; el descanso semanal y la higiene física y moral’. Como lo enseña nuestra mejor doctrina, esta disposición constitucional establece que, para el caso de los trabajadores subordinados (obreros y empleados), los aspectos a los que refiere dicho precepto (entre ellos: la limitación de la jornada) deben ser regulados por la ley formal. La Constitución no dis-tingue entre trabajadores públicos y privados, por lo que las leyes que se dicten regulando estos aspectos se aplican indistintamente a los trabajadores públicos y privados. La Carta, por la solución que consagra, quita esas materias del ámbito estatutario, por lo que yerra el Tribunal en ir a hurgar al Estatuto lo que –por imperio de la Constitución- no debe ser regulado por el sino por la ley. Como enseña CAJARVILLE, nuestra Constitución contiene un conjunto de normas, que establecen un marco normativo general para el trabajo prestado en régimen de subordinación. Los arts. 54 a 57 de la Carta, comprenden en sus disposiciones a todo aquél que ‘se hallare en una relación de trabajo o servicio como obrero o empleado’. Las disposiciones en cues-tión no tienen en cuenta la naturaleza -pública o privada, contractual o estatutaria- de la relación motivante de la subordinación, ni tampoco la índole del sujeto activo subordinante; todo el que trabaja subordinadamente está comprendido por sus previsiones. Dentro de los derechos que consagran, se encuentra el derecho a la ‘ limitación de la jornada ’. En palabras de nuestro autor: ‘Los arts. 53 a 57 ordenan al legislador, por ende mediante ley formal, reconocer y regular los beneficios que enumeran; como limitación de derechos del Capítulo I, esta materia ingresa entonces en la ‘reserva de ley’. Las leyes formales que, en cumplimiento del mandato constitucional, se dicten para reglamentar estas disposiciones, regulando y recono-ciendo el ejercicio de esos derechos consagrados por la Carta en favor de todo el que se hallare en una relación de trabajo o servicio, protegen por consiguiente a todo trabajador subordinado, cualquiera sea la índole del otro sujeto de la ‘relación de trabajo’’. (Cf. CAJARVILLE PELUFFO: Juan Pablo:’“Régimen jurídico de los funcionarios públicos’ en ‘Sobre Derecho Adminis-trativo’, T. II, FCU, Montevideo, 2008, págs. 485/487; el destacado pertenece a esta redacción; en idéntico sentido véase: CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: ‘Normas laborales que se aplican a los funcionarios públicos’ en AA. VV: ‘Cursillo sobre el Derecho del Trabajo y los funcionarios públicos’, Biblioteca de Derecho Laboral, Montevideo, 1977, págs. 173/174). En base a estas premisas, es evidente que la normativa general del trabajo en materia de limitación de jornada, rige indistintamente para los trabajadores públicos y privados, desde que se trata de normas legales dictadas, inequívocamente, en cumplimiento del mandato constitucional. La regulación de los derechos a los que aluden los art. 54 a 57 de la Carta corresponde al legislador y no son facultad estatutaria (la Constitución exilia la regulación de estos aspectos del ámbito estatutario: son materia de ley). Constituyen un mínimo invulnerable para todo trabajador subordinado. En el caso de los trabajadores públicos, además, se trata de una materia que es expresamente excluida del ámbito estatutario y atribuida a la ley, como asevera textualmente el autor: ‘...operan como atributivos de competencia al legislador nacional, para normar en materias que de lo contrario, pertenecerían al titular de la potestad estatutaria;...’ (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: ‘Régimen...’, cit., págs. 492/493). Horacio CASSINELLI MUÑOZ se encargó del tema que nos ocupa en este caso: la aplicación de las reglas sobre limitación de jornada a los trabajadores subordinados del sector público. En su trabajo enseñaba lo siguiente: ‘ Las leyes dictadas en ejecución del art. 54 de la Constitución, sobre limitación de la jornada, abarcan pues, indistintamente, los sectores privado y público [en tanto realicen su labor en régimen de subordinación]’. En base a estas premisas, debemos concluir que las reglas sobre limitación de la jornada (las que consagran el derecho al descanso intermedio ingresan sin duda en dicha categoría), resultan directamente aplicables a los trabajadores subordinados de A.S.S.E. (...) ”. En definitiva, por estos fundamentos, voto por desestimar la excepción de inconstitucionalidad, con costas de precepto. IX.- Las costas serán de cargo de los excepcionantes conforme al artículo 523 del C.G.P., sin especial condenación en costos. Por estos fundamentos, la Suprema Corte de Justicia por unanimidad, FALLA : DESESTÍMASE EL EXCEPCIONAMIENTO DE INCONSTITUCIONALIDAD INTRODUCIDO, CON COSTAS A CARGO DE LOS EXCEPCIONANTES. HONORARIOS FICTOS 20 BPC. OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE.