Sentencia Interlocutoria N° 2019/2024

Montevideo, once de diciembre de dos mil veinticuatro. VISTOS : Para sentencia interlocutoria en estos autos caratulados : “INTENDENCIA DE SALTO C/ ESTADO - PODER LEGISLATIVO - LESIÓN DE AUTONOMÍA DEPARTAMENTAL ART. 289 DE LA LEY Nº 20.212”, IUE: 1-39/2024. RESULTANDO : I) Con fecha 23 de abril de 2024 compareció el representante de la Intendencia de Salto, Dr. Jorge Libardi, promoviendo Acción por Lesión de Autonomía Departamental contra el Estado – Poder Legislativo por lo dispuesto en el art. 289 de la Ley Nº 20.212 que agregó a la Ley Nº 19.824 el artículo 26 TER (fs. 25 a 33 vta.). II) Sostuvo que el constituyente en el art. 262 de la Carta otorgó a los Gobiernos Departamentales el gobierno y la administración de los Departamentos, con excepción de los servicios de seguridad pública, en todo el territorio departamental. Que es el Intendente quien ejerce conforme a lo dispuesto en el art. 274 de la Carta, las funciones ejecutivas y administrativas; y que entre dichas funciones ejecutivas, queda comprendida la organización de la percepción y administración del tributo patente de rodados, así como las multas de tránsito (art. 297 numeral 6). También dispone la Carta que serán fuentes de recursos de los Gobiernos Departamentales el producido de las multas (numeral 10 del mismo artículo). Destaca entonces que, la norma legal impugnada viola la autonomía de los Gobiernos Departamentales porque la potestad, o facultad o el poder de determinar cómo y de qué manera, con qué requisitos y demás condiciones se perciben impuestos sobre vehículos de transporte y multas, compete en forma exclusiva y excluyente a dichos gobiernos departamentales, por estricto imperio constitucional. Una materia que es de exclusivo resorte de los gobiernos departamentales no puede ser regulada por el legislador nacional, la norma impugnada vulnera la competencia que la Constitución consagró a favor de aquellos. Considera por tanto que, la normativa agregada por el artículo 289 de la Ley Nº 20.212 establece una limitación a su potestad tributaria departamental, la cual no surge del texto constitucional y, por tanto, el legislador al dictar esta norma lesionó la autonomía departamental. En función de ello, señala que es del interés del Gobierno Departamental de Salto ejercer la acción de lesión de autonomía departamental para defender los ingresos y la materia que el constituyente ha puesto a su cargo, lo que es consagrado en varios artículos de la Constitución (262, 273, 274, 275 y 297 y concordantes), pero fundamentalmente por el artículo 297 que se ve afectado por la disposición del artículo 26 TER de la Ley Nº 19.824. Sostiene que, si la sentencia de la Corte ampara la lesión de autonomía, tendrá efecto para todos los Gobiernos Departamentales y, en subsidio, para el caso de que se entienda lo contrario, que produce efectos solo para el Gobierno Departamental de Salto, solicita el llamamiento al proceso de todos los demás Gobiernos Departamentales y del SUCIVE. III) Por decreto Nº 546/2024, de fecha 7 de mayo de 2024, se confirió traslado de la demanda (fs. 35), el que fue evacuado por el representante del Estado – Poder Legislativo de fs. 41 a fs. 55. Sostuvo -en lo que aquí interesa-, que el SUCIVE es un sistema con forma jurídica de fideicomiso, que opera como ente recaudador de las distintas patentes de rodados, y sanciones tributarias y vehiculares, creadas por los Gobiernos Departamentales. Precisa que no es el sujeto activo de forma originaria, sino que los Departamentos ceden los derechos de cobros emergentes de tributos, recargos, multas y moras departamentales necesarios para la adhesión al SUCIVE, conforme al artículo 2 de la Ley Nº 18.860. Por lo tanto, no tiene ningún tipo de legitimación en la causa, ni ningún derecho sustancial en torno a lo tratado en este juicio, pues únicamente ha implementado un Sistema Único de Cobro de Ingresos Vehiculares. Tampoco tiene ninguna relación con la legitimación de la Intendencia en este caso. Destaca que el SUCIVE no tiene ningún tipo de competencia a los efectos de crear, regular, fijar o modificar, tributos y multas, sean éstas tributarias o vehiculares. Considera que es inadmisible la citación del SUCIVE, porque tiene figura de fideicomiso, no integra el Gobierno Departamental de Salto, y nada tiene que ver con una lesión de autonomía, en un proceso ordinario donde no se develan cuestiones de índole patrimonial, sino de índole competencial, facultativa y atribucional. En su criterio, en una acción por lesión de autonomía, las únicas partes son el actor y el demandado, esto es, el Intendente, las Juntas Departamentales y los Órganos de Estado con la autoridad suficiente para dictar actos que pudieran violentar la autonomía departamental. Y tampoco procede la noticia en calidad de afectado, litisconsorcio, o cualquier otra figura procesal, que suponga que debería ser llamado al proceso. A similares conclusiones llega sobre el pedido de emplazamiento a los restantes Gobiernos Departamentales, pues considera que los efectos del fallo únicamente pueden ser para el caso concreto, de acuerdo con la sentencia Nº 1.171/2011 de la Corte. Por todo ello, solicita que se rechace por inadmisible el emplazamiento al SUCIVE y a los dieciocho Gobiernos Departamentales solicitado por la actora. IV) Por decreto Nº 789/2024, de 18 de junio de 2024 la Corte dispuso: “Por presentado, por denunciado el domicilio real, por constituidos domicilios procesal y electrónico, por acreditada la personería invocada y por evacuado el traslado conferido. A lo demás: Oportunamente se proveerá. Al otrosí: Téngase presente. Confiérese traslado a la parte actora por el término de diez días (art. 338.2 del C.G.P.). Notifíquese a domicilio” (fs. 57). V) A fs. 60/65 vta. el representante de la Intendencia de Salto evacuó el traslado de las excepciones previas opuestas por la demandada solicitando el rechazo de las mismas. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia, contando con el número de voluntades exigido legalmente (artículo 56 de la Ley Nº 15.750), hará lugar a la solicitud de dar noticia del proceso a los Gobiernos Departamentales y al Fideicomiso SUCIVE, en mérito a los fundamentos que pasan a señalarse. Por su parte, el Sr. Ministro Dr. Sosa extenderá la discordia respectiva. II) En el caso se discute si procede hacer lugar al llamamiento de los restantes Gobiernos Departamentales y del SUCIVE al presente proceso. A juicio de la Corporación corresponde efectivizar la noticia, tanto a los Gobiernos Departamentales como al SUCIVE. III) En primer lugar, corresponde definir, si el actor está legitimado para pedir la noticia en cuestión. Para la Corte, el accionante tiene legitimación para ello; en casos como el de autos. A ese respecto, analizando las distintas hipótesis contenidas en el art. 51 del C.G.P., pero en conceptos plenamente trasladables en el presente caso, Gómes Santoro (en obra reciente), recordó lo siguiente: “ ...Palacio entiende que el actor puede pedir la citación del tercero cuando tenga interés que sea citado al proceso un tercero que pudo asumir, junto con él, la posición de litisconsorte, en virtud de revestir el carácter de cotitular del derecho en que se sustenta la pretensión. Anteriormente no compartimos la solución planteada por Palacio. Un nuevo estudio de la cuestión nos hizo cambiar de opinión. En efecto, este mecanismo será sumamente ágil para conformar el litisconsorcio necesario activo. Como señala Palacio, el fundamento de estas citaciones coactivas radica en la conveniencia de evitar que, en el proceso que tiene por objeto la pretensión regresiva, el demandado puede argüir la excepción de negligente defensa (exceptio mali processus) ” (Gómes Santoro, Fernando, “ Código General del Proceso. Comentado, anotado y concordado ”, Tomo I, La Ley Uruguay, 2024, pág. 182). A su vez, a pesar de que la ley adjetiva alude al “ demandado ”, esa circunstancia por sí sola, no excluye al actor, puesto que donde hay un interés tutelado, debe -a la par- existir una acción para hacerlo valer. Aclarado este aspecto, en posición de la Corporación, la noticia debe efectuarse en base al art. 53 del C.G.P. (“ Denuncia de terceros ”), máxime cuando el espectro de situaciones y el elenco de sujetos que pueden ser denunciados en base a este supuesto no necesariamente se ciñe a aquellas previstas expresamente por la ley sustantiva (Cfme. Picardo González, Sebastián, “ Intervención de terceros en el Proceso Civil Uruguayo ”, La Ley Uruguay, 2023, pág. 114). Precisamente, recuerda Gómes Santoro que “[el] fin del llamado es que el tercero sepa de la existencia del juicio y, eventualmente, comparezca, así como también que se le extiendan los efectos jurídicos de la sentencia ”. Y más adelante señala: “ El artículo 53 abarca supuestos que también quedan comprendidos bajo el artículo 51 y, en definitiva, es un complemento de la referida norma. En ese sentido, enseña Torello que la amplitud de la fórmula del artículo 53, permite incluir una variada forma de intervención de terceros. Coincidentemente, Véscovi et al. destacan que esa amplitud: ‘ [...] f unciona como una fórmula residual de las hipótesis del artículo 51, que permitiendo incluir los casos allá [no] contemplados’. Como puede apreciarse, en los supuestos del artículo 53, simplemente se noticia al tercero y no se lo emplaza. Esa es una diferencia con el artículo 51, hipótesis en las que el tercero es emplazado y asume el carácter de parte. De todas formas, la diferencia se diluye debido a que al tercero noticiado lo alcanzará la cosa juzgada obtenida en ese proceso, tal como dispone el artículo 218.3” (aut. y ob. cit., pág. 195). IV) Es claro por tanto, que el resto de los dieciocho Gobiernos Departamentales tienen una misma relación jurídica material que la deducida en el proceso. Por lo cual, razones prácticas hacen necesario que sean reguladas judicialmente de manera unitaria. Ergo, que se brinde una solución en conjunto. Al respecto, debe recordarse que la noticia a los terceros mencionados (definida por la conexión existente entre la situación jurídica sustancial de los terceros y los intereses que integran el objeto del proceso), evitará el dictado de sentencias contradictorias, pavimentando la coherencia de los juzgamientos y la integridad del orden jurídico (Valentín, Gabriel, “ Contribución a la teoría del litisconsorcio desde la perspectiva del Derecho Procesal Civil uruguayo. Segunda parte ”, Revista de Derecho Procesal, FCU, Montevideo, 2/2003, pág. 161). En la especie, la norma legal prevista en el art. 26 TER de la Ley Nº 19.824, que según la Intendencia de Salto lesionaría su autonomía departamental, no alcanza exclusivamente a dicho Gobierno Departamental, sino a todos ellos, por lo que la eventual afectación de la autonomía departamental sería un asunto concerniente no exclusivamente al Gobierno Departamental de Salto, sino a los diecinueve Gobiernos Departamentales. Todo lo cual justifica el llamamiento al proceso de los restantes Gobiernos Departamentales. V) Por su parte, respecto al SUCIVE (Sistema Único de Cobro de Ingresos Vehiculares), cabe recordar que se trata de un fideicomiso creado por la Ley Nº 18.860, cuya finalidad consiste en “ realizar todas las acciones y gestiones necesarias para el cobro del impuesto a los vehículos de transporte (numeral 6º del artículo 297 de la Constitución de la República) empadronados en cualquier departamento de la República, los recargos, multas y moras correspondientes al mismo, así como las multas que pudieran corresponder a los propietarios, poseedores o conductores de dichos vehículos ” (art. 1 inc. 1 de la referida ley). El fideicomiso es administrado por un fiduciario profesional, responsable de transferir en forma inmediata los ingresos que reciba al Gobierno Departamental correspondiente (art. 1 inc. 2). Resulta relevante aclarar, desde ya, que tal como dispone expresamente el inciso final del artículo 1 de la Ley Nº 18.860, la actuación del SUCIVE no implica desplazamiento ni menoscabo alguno de las competencias constitucionales propias de los órganos de los Gobiernos Departamentales. Pues bien. Dada la función que cumple este fideicomiso en lo relativo al cobro del impuesto a los vehículos de transporte (además de los recargos, multas y moras) y de las multas que pudieran corresponder a los propietarios, poseedores o conductores de dichos vehículos, la Corte estima que lo dispuesto en el art. 26 TER de la Ley Nº 19.824 resulta relevante en la operativa del SUCIVE, por lo que, ante la impugnación de dicha disposición legal mediante la presente acción de lesión de autonomía y frente a la eventualidad de su desaplicación, también corresponde darle noticia, a efectos de darle la efectiva oportunidad de participar en este proceso. VI) Finalmente, corresponde aclarar que respecto a las excepciones opuestas por el Poder Legislativo, la Corte oportunamente proveerá al respecto atento a que por un orden lógico, el hecho de admitir la noticia a terceros implica necesariamente que los mismos, en forma previa a la decisión, esgriman su posición al respecto y la cuestión sea resuelta en una única sentencia interlocutoria. Por tales fundamentos, la Suprema Corte de Justicia RESUELVE : ADMITIR LA SOLICITUD DE DENUNCIA DE TERCEROS PROMOVIDA POR LA INTENDENCIA DE SALTO Y CONSECUENTEMENTE NOTICIAR DEL PLEITO A LOS DIECIOCHO GOBIERNOS DEPARTAMENTALES Y AL SUCIVE (ART. 53 C.G.P.). SIN ESPECIAL CONDENA PROCESAL. PRESENTADO ESCRITO O VENCIDO EL TÉRMINO, VUELVAN LAS ACTUACIONES A ESTUDIO PARA RESOLVER LAS EXCEPCIONES PLANTEADAS. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE. SR. MINISTRO DR. TABARÉ SOSA DISCORDE : por considerar que corresponde desestimar la convocatoria de terce- ros al proceso de incons-titucionalidad de autos. I.- La Intendencia fundó su pedido de citación de terceros sobre dos argumentos: (i) el fallo a recaer deberá tener efectos generales, que alcanzarán a los demás Gobiernos Departamentales y al Fideicomiso SUCIVE, por lo cual deben tener efectiva oportunidad de defensa y (ii) aun si no se compartiera tal aserto, la efectiva eliminación de la lesión requerirá de una sentencia que resulte oponible a los terceros, lo que determina la necesidad de que comparezcan en la causa. II.- Entonces, para dilucidar si corresponde acoger el llamamiento de terceros, el análisis debe comenzar por los efectos que tendría una eventual sentencia que hiciera lugar a la pretensión. La Intendencia asegura que tales efectos serían erga omnes , mientras que el Poder Legislativo argumenta que aquellos solo se desplegarían en el caso concreto. El infrascripto entiende que los efectos del fallo de una sentencia que eventualmente amparara una pretensión de lesión de autonomía departamental se aplicarían exclusivamente al caso concreto. Corresponde señalar que, la escueta regulación de esta acción, contenida en el art. 283 de la Constitución, guarda silencio acerca de los efectos del fallo. Tradicionalmente, esta Suprema Corte de Justicia ha parificado los efectos de las sentencias de declaración de inconstitucionalidad y de lesión de autonomía departamental, opinión que el votante considera que corresponde revalidar. Así, en sentencias N os 737/1994 y 25/1995, la Corte expresó: “ Aunque la Constitución no prevé específicamente el efecto que tiene el acogimiento de ese recurso, una interpretación armónica del contexto constitucional conduce inequívocamente a entender que el mismo no puede sino consistir en la indefinida desaplicación temporal, dentro del ámbito territorial propio de la gestión gubernativa del órgano departamental que lo dedujera (consecuencia del principio de la personalidad del recurso) de la norma legislativa nacional que provoca la lesión de la autonomía que fundamentara el reclamo de su amparo ”. La interpretación armónica de las normas de la Constitución debe partir de la premisa fundamental de que la Carta no confiere a la Suprema Corte de Justicia una potestad de derogar normas con carácter general. En tal sentido, como enseña Jiménez de Aréchaga, “ (...) la declaración que formule la Corte respecto de una ley que se estime contraria a la autonomía municipal, no puede referirse sino a la aplicación de esa ley al Gobierno departamental cuyas autoridades han promovido la cuestión ante la Suprema Corte, esto es, que si la ley, por su generalidad, afectara no solamente al Gobierno departamental de Montevideo, sino también al Gobierno departamental de los otros Departamentos, esos otros Gobiernos departamentales tendrían que promover a su vez la cuestión ante la Suprema Corte para obtener una declaración que impidiera la posible aplicación de la ley a esos Departamentos. No se puede entender, sin un texto expreso que lo diga, que el Constituyente ha conferido a la Suprema Corte de Justicia un poder de derogación de leyes, lo que supondría atribuir a la Suprema Corte de Justicia poderes de legislación y no simples poderes de jurisdicción ” (Jiménez de Aréchaga, J., “ La Constitución Nacional” , Medina, Montevideo, Tomo IX, 1, pág. 153). En suma, la sentencia a recaer en las presentes actuaciones tendrá efectos únicamente en el caso concreto sometido a examen, lo que determina resulte improcedente convocar a terceros a la causa. III.- En subsidio de su pretensión de convocatoria de terceros, la Intendencia de Salto afirmó que los demás Gobiernos Departamentales y el Fideicomiso SUCIVE deben ser traídos al presente proceso, porque “ esa es la única forma de que esos efectos sean oponibles a estos sujetos, y en consecuencia lograr que la sentencia realmente tenga por resultado la eliminación efectiva de la lesión ” (fs. 83). El planteo, así propuesto, no alcanza a cumplir con la carga de la debida sustanciación que pesaba sobre la promotora (art. 117 num. 4 C.G.P.), que no explicó con precisión y suficiencia las razones que justificarían aquel aserto. IV.- En definitiva, por los argumentos expuestos, el Sr. Ministro discorde entiende que corresponde desestimar la solicitud de llamamiento al proceso de los restantes Gobiernos Departamentales y del Fideicomiso SUCIVE, sin especial condena procesal.