Sentencia Definitiva N° 1.558/2018

Montevideo, quince de noviembre de dos mil dieciocho VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “ MARIÑO MORGAN Y OTRA C/ PODER JUDICIAL – SUPREMA CORTE DE JUSTICIA Y OTRO - COBRO DE PESOS - EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ARTS. 2 Y 9 DE LA LEY Nº 19.310 ”, IUE: 2-27424/2015 . RESULTANDO : 1) A fs. 224/235 compare-cieron los demandantes en el proceso que por cobro de pesos por diferencias salariales y solicitud de condena a futuro siguen contra el Estado, Poder Judicial y Poder Ejecutivo, Ministerio de Economía y Finanzas, planteando por vía de excepción o defensa la inconstitucionalidad de los artículos 2 y 9 de la Ley No. 19.310. Invocaron que se encuen-tran legitimados, en tanto lesionados en su interés directo, personal y legítimo, por cuanto el actor Morgan Mariño se desempeñó en el cargo de Sub Director General de los Servicios Administrativos del Poder Judicial perteneciente al Escalafón Q (Personal de particular confianza - art. 455 Ley No. 17.296), desde el 16/12/2004 hasta su egreso por jubilación el 9/7/2015, y la actora María Rosa Chamachourdjian se desempeña en el cargo de Sub Director General de los Servicios Administrativos del Poder Judicial perteneciente al Escalafón Q (Personal de particular confianza - art. 455 Ley No. 17.296), desde el 10/11/1992 “hasta la actualidad”. Expresaron que el art. 2º de la Ley No. 19.310 modifica el concepto de “dotación” que se entendía tácitamente comprendido en el art. 85 de la Ley No. 15.750, modificación que los perjudica, en tanto reduce la diferencia salarial que existiría entre la retribución de los Ministros de Estado y los Ministros de la Suprema Corte de Justicia. Por otra parte, si bien el inciso segundo de esta norma pretende dejar inalterada la base de cálculo de dicha retribución, no es así, ya que sus salarios se fijan en relación a lo que por todo concepto perciban los Ministros de la Suprema Corte de Justicia. Por lo que, la variación del art. 85 del Decreto-Ley No. 15.750 acarrea como consecuencia, la modificación de sus salarios. Se trata de una norma innovativa, y no interpretativa, lo que determina su inconstitucionalidad formal y sustancial Por su parte, el art. 9 excluye al Poder Judicial (inciso 16) de la previsión del artículo 400 del Código General del Proceso, lo que infringe en especial el artículo 220 de la Constitución. Indicaron que en virtud de que la Ley No. 19.310 no es una Ley de Presupuesto ni de Ejecución de Balance Presupuestal, formalmente vulnera los arts. 86, 72 y 332, 7, 214 a 219 y 220, 8, 82, 83, 149, 211 lit A y E, 228 y 233 de la Constitución. Solicitaron, en definitiva se declare la inconstitucionalidad de las normas impugnadas y su inaplicabilidad respecto de su parte, en el juicio en trámite. 2) A fs. 240 se dictó la Resolución No. 1700/2016, por la cual los Sres. Ministros de la Suprema Corte de Justicia se declararon inhibidos de oficio para entender en la causa (art. 325 C.G.P.). 3) Integrada en legal forma la Corporación (fs. 246 y ss.) se confirió traslado a los demandados y cumplido lo anterior, vista al Fiscal de Corte (fs. 297). 4) A fs. 303/331 vto. evacuó el traslado conferido el Estado - Poder Ejecutivo - Ministerio de Economía y Finanzas, que planteó la falta de legitimación activa de los actores, y abogó por el rechazo del excepcionamiento en todos sus términos. 5) A fs. 363/371 compareció la representante del Poder Judicial, manifestando que por Sentencia No. 300 del 5.9.2016 la Suprema Corte de Justicia integrada hizo lugar a la excepción de inconstitucionalidad del artículo 9 de la Ley No. 19.310 promovida por el Poder Judicial, declaración que tiene efectos generales en todos aquellos casos en que se pretenda aplicar su vigencia, siendo parte condenada la Suprema Corte de Justicia. 6) La Sra. Fiscal Ltda. Nacional de Violencia Doméstica de 6to. Turno, actuando como subrogante del Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación, evacuando la vista oportunamente conferida, se expidió en Vista No. 1599, estimando de recibo la inconstitucionalidad de las normas atacadas por los fundamentos que expuso (fs. 384/387). 7) Los litigantes alegaron de bien probado (fs. 410/410 vto. la Suprema Corte de Justicia, fs. 412/414 parte actora y fs. 416/424 vto. el Estado – M.E.F.), y la Sra. Fiscal de Corte Subrogante emitió el dictamen que obra a fs. 428. 8) Concluida la causa los autos pasaron a estudio, habiéndose acordado emitir sentencia definitiva en el respectivo acuerdo, designándose a la suscrita para su redacción. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia integrada y por unanimidad de sus miembros hará lugar a la acción de inconstitucionalidad impetrada. II) En cuanto a la legiti-mación activa de los promotores, surge de obrados que ambos detentan (o detentaron) el cargo de Sub Director General de los Servicios Administrativos del Poder Judicial. El artículo 454 de la Ley No. 17.296 establece que las retribuciones del Director General de los Servicios Administrativos y Sub Director General de los Servicios Administrativos serán equivalentes al 80% de las que perciben, por todo concepto, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia y Ministros del Tribunal de Apelaciones, respecti-vamente. Por lo tanto, como se consignara en Sentencia No. 278/2016: “... es evidente que si las normas tachadas de inconstitucionales modifican las dotaciones de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, a las que vinculan las retribuciones propias, su interés en que dichas normas no se les apliquen resulta ostensible”. III) Ingresando al tema de fondo, y específicamente en lo que atañe al art. 2 de la Ley No. 19.310 resulta enteramente trasladable a la hipótesis ocurrente, lo expresado en Sentencia No. 311/2015: “ El inciso primero del art. 2 de la Ley No. 19.3101 modifica el concepto de ‘dotación’ que se entendía tácitamente comprendido en el art. 85 de la Ley No. 15.750, a partir de la interpretación orgánica y legislativa posterior que determinó cuales partidas se incluían y cuales no en dicha base de cálculo denominado ‘dotación’. Esa modificación perjudica a los accionantes en tanto reduce la diferencia salarial que existiría entre la retribución de los Ministros de Estado y los Ministros de la Suprema Corte de Justicia. Además, si bien el inciso segundo de esta norma pretende dejar incólume la base de cálculo de dicha retribución, no lo hace, ya que estos salarios se vinculan directamente a los del Director y Sub Director General de los Servicios administrativos como se indica supra que se determina en relación a lo que, POR TODO CONCEPTO, perciban los Ministros de la Suprema Corte de Justicia. (Omissis) Definido lo anterior e ingresando al análisis del art. 2 de la Ley No. 19.310, en concepto de la Corporación, la inconstitucionalidad es clara. Si bien se pretende constituir una interpretación auténtica del concepto de ‘dotación’ contenida en el art. 85 de la LOT, en realidad modifica la interpretación que, del mismo se ha tenido desde su sanción y posteriormente, a partir de la ejecución orgánica del rubro por el obligado al pago (Poder Judicial) así como por la interpretación tácita a partir de Leyes presupuestales posteriores que establecieron las partidas que ahora se pretenden incluir en dicho concepto. Para que una Ley sea verdaderamente interpretativa de otra anterior deben darse determinados requisitos que se resumen en la existencia de dos presupuestos: uno de hecho que es la incertidumbre en la interpretación de una norma legal que se da cuando hay jurisprudencia contradictoria y cuando la propia doctrina encuentra dificultades para determinar un sentido, y otro de derecho que se verifica cuando el legislador en función de la incertidumbre existente resuelve dictar una Ley destinada a fijar en forma precisa y definitiva su significado (Supervielle, en Revista de Derecho Público y Privado, Tomo 42-43, págs. 359 y ss.). En el campo de lo que la doctrina denomina interpretación auténtica (emanada del propio autor de la norma interpretada) es el acto rigurosamente dispositivo de una Ley posterior el que determina el alcance de la Ley anterior. Como explica Eduardo J. Couture ‘... o la misma Ley se limita a establecer normativamente lo mismo que la Ley anterior, y en este caso la interpretación se reduce a una mera confirmación redactada en otros términos, o dice algo mas, y en este caso ya no estamos en presencia de una Ley interpretativa’ (Estudios de Derechos Procesal Civil Tomo III, págs. 34-35) citadas por el TAC 4to. en Sentencias Nos. 59/95, 140/99). En sentido coincidente, el TAC 6to. Turno ha sostenido ‘... Parece muy claro que la utilización de la expresión ‘declárase’ no es ‘per se’ indicativa de la voluntad interpretativa de la norma en cuestión. Tampoco existen antecedentes parlamentarios sobre la disposición preindicada, lo que impide acudir a otros elementos de exégesis para arribar a una conclusión, apoyada en la letra y en los antecedentes de la norma legal. Lo cual, obviamente no implica soslayar las diferencias existentes entre la ‘mens legis’ y la ‘mens legislator’, ni olvidar que la norma jurídica, la Ley concretamente, una vez sancionada adquiere vida propia y autónoma ‘voluntas legis’ y que, en consecuencia su texto no puede ser desvirtuado mediante el acudimiento a la voluntad del legislador, a lo que éste quiso en realidad plasmar en el texto normativo (art. 15 CC y art. 14 inc. 2º del C.G.P.)’. ‘...razones harto suficientes para que el carácter interpretativo de una Ley NO RESULTE DUDOSO NI EQUIVOCO. Porque, como enseña Couture, ‘... la llamada interpretación legis-lativa viene a quedar sensiblemente limitada como medio para desentrañar el sentido de una Ley. En su sentido normativo, si es el mismo, solo agrega claridad y si es algo mas es una nueva norma (Estudios de Derecho Procesal Civil, Tomo III, Edic. Depalma, Buenos Aires, 1978, págs. 34/35)’ (LJU on line cita UY/JUR/81/1993)’. En el presente caso, no existía discusión doctrinaria o jurisprudencial acerca de la expresión ‘dotación’ en el art. 85 de la Ley No. 15.750 que mereciera ser interpretado. El punto era objeto de discusión planteada entre el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial a partir de las promulgaciones del art. 64 de la Ley No. 18.719; arts. 1 y 2 de la Ley No. 18.738 y arts. 15 y 16 de la Ley No. 18.996 y del dictado de sentencias, que en el ámbito propio de aplicación habían declarado la inconstitu-cionalidad de los arts. 1 y 2 de la Ley No. 18.738 (Sentencias Nos. 607/2013 y 882/2014 y de los arts. 15 y 16 de la Ley No. 18.996 (Sentencias Nos. 882/2014 y 918/2014). Por tanto, cuando se introduce cualquier principio que no puede considerarse virtualmente contenido en la Ley interpretada, cuando se modifica de alguna manera o en alguna medida la expresión dispuesta por la Ley interpretada, cuando se modifican, amplían o restringen sus disposiciones y campo de aplicación, cuando hay sustitución de texto y de alcance legal, o ampliación de las cosas comprendidas en la Ley que se interpreta, en todo estos casos el legislador va mas allá de lo que hubiera podido hacer el Juez y en realidad está dictando una disposición nueva no contenida en el antiguo texto, y por lo tanto no hay interpretación sino abrogación de aquella Ley y creación de una Ley nueva (Pablo González Bianchi, La Ley interpretativa, trabajo realizado en ocasión del dictado del art. 4º del Decreto-Ley No. 15.631 pero que resultan trasladables al caso en examen, LJU Tomo XCII Secc. 2, pág. 100). Sin perjuicio de lo anterior, y aún cuando pudiera compartirse que se estuviera en presencia de una Ley interpretativa, igualmente corresponde declarar la inconstitucionalidad. Este autor, en el mismo trabajo, citando a Lesage sostiene ‘... Si bien es un hecho que el legislador interviene en el funcionamiento de la Justicia en forma directa o indirecta mediante Leyes con o sin efecto retroactivo o mediante Leyes interpretativa que no necesariamente supone una violación a una norma constitucional, si transgrede la Constitución violando el principio de separación de poderes e interviniendo en el funcionamiento de la justicia en los casos en que actúa influido por el interés de alguna de las partes litigantes, o lo que es peor, cuando siendo parte el propio Estado, interviene para obtener un resultado que lo favorece económicamente’. En estos casos queda a los particulares y a los jueces la posibilidad de plantear la inconstitucionalidad. Concluye el autor ‘... O sea la conciliación de la potestad legislativa con el deber de no intervención en la actividad jurisdiccional debe apreciarse a la luz del espíritu o voluntad que guía al legislador en el ejercicio de su función. Esa voluntad deberá desentrañarse a la luz de lo que prescriben los arts. 17 y 20 del Código Civil. De modo que una Ley interpretativa que se dirija a contemplar una situación concreta en un conflicto pendiente, puede entonces incurrir eventualmente en una doble inconstitucio-nalidad: a) por una parte sería violatoria del principio de igualdad consagrado por el art. 8 de la Constitución y b) además violaría el principio de no intervención del legislador en la actividad jurisdiccional (principio de separación de poderes)’”. IV) También se habrá de declarar la inconstitucionalidad del art. 9 de la Ley No. 19.310, aunque los integrantes de la Suprema Corte integrada no coincidan plenamente en la fundamentación que conduce a esta conclusión. Así, “... en una primera posición, se ha entendido que: ‘se trata de una norma de índole o naturaleza procesal que afecta, desde luego, la jurisdicción como tal, en cuanto no permite ejecutar los fallos de la manera que corresponde. En términos sencillos, si la jurisdicción es la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (art. 6 LOT) y si la forma de los procesos la establece la ley (art. 18 de la Constitución), la regulación de la etapa de ejecución tiene naturaleza procesal. No obstante, el art. 9 de la Ley No. 19.310 encierra una ‘clara cuestión presupuestal, desde que consigna de qué cargo serán los fondos de las ejecuciones que se promuevan contra el Poder Judicial’. Así, la disposición en cuestión expresa: ‘Exclúyese al Inciso 16 ‘Poder Judicial’ de lo previsto en el ‘artículo 400 del Código General del Proceso’’. ‘A partir de la promulgación de la presente ley, toda ‘ejecución de sentencia de condena, laudos arbitrales y transacciones homologadas judicialmente que obligue al Poder Judicial al pago de una cantidad líquida y exigible devenida firme, será abonada con cargo al presupuesto del Inciso’’. Por dicha razón, el art. 9 no constituye una disposición ‘puramente procesal, sino que se adiciona una resolución presupuestal que, como todas las otras, corresponde declarar inconstitucional por razones de forma, tal como se ha venido desarrollando a lo largo de este dispositivo y de los numerosos fallos citados’. Se han vulnerado las garantías que prevé la Constitución ‘nacional para la sanción de normas de carácter presupuestal, ya sea que ellas se denominen de esta manera, ya que se establezcan en otras que, no obstante regular otras cuestiones, tengan incidencia en la cuestión presupuestal’. En tal sentido, se ha dicho en la jurisprudencia de los Tribunales de Apelaciones que ‘fuera de las estrictas previsiones normativas, por hallarse involucradas disposiciones de origen e importancia constitucional, debe vedarse toda modificación de las normas presupuestales que tienen prevista su forma de tramitación, con adecuado balance de ingresos y egresos, a riesgo de subvertir el orden impuesto por aquéllas (Cf. Sentencias Nos. 221/01 y 140/05 del TAC 3º)’. Y ello es precisamente lo que ha acontecido con el art. 9 ‘cuestionado: no ha efectuado una regulación que, de conformidad con las previsiones constitucionales, permita el cumplimiento por parte del Poder Judicial de las sentencias de condena o institutos equivalentes’” (Sentencia No. 694/217). Mientras que, desde otra óptica: “... se sostiene la declaración de inconstitucionalidad de la norma del art. 9 de la Ley No. 19.310, por razones de fondo, por los argumentos que siguen: ‘Respecto del art. 9, que modifica el art. 400 del Código General del Proceso su inconstitucionalidad debe ser declarada por razones de fondo. Al respecto entienden las antes indicadas que –tal como se estableciera en la Sentencia No. 311/2015-, la norma en examen ‘evidencia inobservancia de normas constitucionales que consagran la separación de poderes, y el principio de igualdad en la satisfacción de créditos perseguidos por los ciudadanos. Es de ver que el Poder Judicial, si bien formula su presupuesto, requiere de la intervención de los otros dos Poderes del Estado para su aprobación, y esto cercena toda autonomía presupuestal. Dado que carece de fondos propios y aún cuando proyecte su presupuesto y prevea la dotación respectiva para el pago de eventuales condenas, estará siempre sometido a la buena voluntad de los demás poderes para hacerles frente, quedado sus administrados en clara desventaja frente al resto del Estado. Pero también vulnera el principio general de igualdad (art. 8 de la Constitución) en tanto la solución adoptada por el legislador pone en riesgo al acreedor del cobro en tiempo razonable de su crédito estableciendo una distinción con otros acreedores del Estado sin razón fundada alguna (Cfme. Ettlin, Edgardo ‘Una fermental reforma de las Ejecuciones a pagar dinero contra el Poder Judicial’, CADE, Doctrina y Jurisprudencia, Abril 2015, págs. 23 y ss.); Risso, Martín, Derecho Constitucional págs. 492, 501, 503 y ss.). Resultan revalidables las expresiones que vertiera la Suprema Corte de Justicia en prestigiosa integración, al analizar el principio de igualdad, afirmando en Sentencia No. 42/1993 ‘... Y naturalmente, que el principio de igualdad no impide que se legisle para clases o grupos de personas, siempre que éstos se constituyan justa y racionalmente. Tal como explica Recasens Siches ‘... los hombres deben ser tratados igualmente por el Derecho respecto de aquello que es esencialmente igual para todos ellos, a saber: en la dignidad personal y en los corolarios de ésta, es decir, en los derechos fundamentales o esenciales que todo ser humano debe tener. Y resulta que, en cambio, deben ser tratados desigualmente en lo que atañe a las desigualdades que la justicia exige tomar en consideración (Filosofía del Derecho pág. 590). ‘...No debe existir un propósito arbitrario, hostil y que determine la formación de grupos o clases sin un sentido de razonabilidad, en ese supuesto permitido por la misma desigualdad en que se encuentran, pues de otra forma, al mantenérsela y no ser corregida, se transformaría en un ataque al propio principio de igualdad consagrado constitucionalmente’’. Esta falta de justifica-ción conduce a examinar además la razonabilidad de la norma en cuestión. Tal como postula Risso (Algunas Garantías Básicas de los derechos humanos pág. 111) en términos que resultan trasladables ‘... al examinar los límites de la potestad del legislador, es necesario efectuar tres análisis sucesivos, a fin de determinar: a) la innecesaridad de la restricción, es decir, si la limitación del derecho es necesaria o si existe otra forma de alcanzar el fin perseguido sin sacrificar el derecho o limitándolo en menor medida; b) la idoneidad de la restricción que supone examinar si el medio elegido es idóneo y 3) ponderación en sentido estricto: esto es, debe considerarse primero, el grado de no satisfacción de un interés (derecho sacrificado), en segundo lugar la importancia de la satisfacción de unos y otros intereses. Cuando la Ley no cumpla con el parámetro de racionalidad o con el juicio de proporcionalidad, deberá declarar la inconstitucional de la disposición legal en juego, por violar principios de rango constitucional (ob. cit. pág. 127)’. Tampoco resulta admisible que, para hacer frente a las erogaciones, como propone el Poder Ejecutivo en sede de alegatos (nal. 4.24 a fs. 522 vto.) el Poder Judicial pueda hacer transposiciones de rubros (art. 472 de la Ley No. 16.170) o solicitar refuerzos (art. 41 de la Ley No. 17.930) porque ello significa menguar aquellos para los que había solicitado previsiones o supeditarse a la decisión del Poder Ejecutivo (Sent. de la Suprema Corte de Justicia No. 323/013 con cita de Sarlo ‘Presupuesto, Justicia y Contralor’, FCU, págs. 79 y ss.) o que ello signifique equiparar al Poder Judicial con el Poder Legislativo, porque éste tiene una autonomía presupuestal de la que carece el Poder Judicial (arts. 108, 220 de la Constitución; Ettlin, Edgardo ob. citada)’. En suma, el art. 9 de la Ley 19130, no supera el contralor de regularidad constitucional al no existir una causa razonable de distinción, tampoco una legítima y un juicio de razonabilidad de la diferenciación. Ello determina que para las antes nombras, corresponda también declararlo inconstitucional por razones de fondo” (Sentencia No. 694/2017 ya citada). V) La conducta procesal desplegada por los litigantes ha sido correcta, no dando mérito a especial condenación en gastos causídicos. Por los fundamentos expuestos, la Suprema Corte de Justicia integrada, FALLA : DECLÁRANSE INCONSTITUCIONALES Y POR ENDE INAPLICABLES A LOS ACTORES, LOS ARTÍCULOS 2 Y 9 DE LA LEY No. 19.310; SIN ESPECIAL SANCIÓN PROCESAL. COMUNÍQUESE A LA ASAMBLEA GENERAL. OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE.