Sentencia Definitiva N° 219/2026

Sentencia Nro. 219/2026 - IUE: 2-777/2026 Montevideo, 29 de junio de 2026 Ministra Redactora: Dra. Cecilia Schroeder Rius Ministras Firmantes: Dra. Analía García Obregón Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Dra. Cecilia Schroeder Rius VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados: “AA C/MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA - AMPARO” IUE No 2-777/2026, venidos a conocimiento de la Sala en virtud del recurso de apelación deducido por el demandado Ministerio de Salud Pública contra la sentencia No. 10/2026, dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo (encargado en la Feria Judicial Mayor) 2° Turno, Dr. Pablo Nieves Alallon. RESULTANDO: I . Por el referido pronunciamiento de fecha 19 de enero de 2026, -en lo que interesa a la instancia- se dispuso: “CONDÉNASE AL MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA A SUMINISTRAR A LA PARTE ACTORA LOS FÁRMACOS IMLUNESTRANT Y ABEMACICLIB EN UN PLAZO MÁXIMO DE 24 HORAS, EN LA FORMA Y POR EL PERÍODO DE TIEMPO QUE SEA INDICADO POR SU MÉDICO TRATANTE. SIN ESPECIAL CONDENACIÓN PROCESAL EN EL GRADO.” II. Contra dicha decisión se alzó el Ministerio de Salud Pública interponiendo recurso de apelación, fundando los siguientes agravios: 1) La condena versa sobre un medicamento no registrado (Imlunestrant), por lo que el fallo judicial contraviene y desconoce lo dispuesto en la legislación vigente, cuya constitucionalidad fuera confirmada por la Suprema Corte de Justicia. Por las razones antedichas no se ha configurado la "ilegitimidad manifiesta" requerida en la Ley N° 16.011 como presupuesto del amparo, entendida ésta como una ilegalidad "clara, evidente, inequívoca, indiscutible, grosera. Que prácticamente se probara de inmediato, 'in continenti'." 2) El Ministerio de Salud Pública actuó en cumplimiento de la normativa vigente, resultando contrario a Derecho (y por ende agraviante) que se valore su conducta como "manifiestamente ilegítima". El Fallo judicial obliga al Ministerio de Salud Pública a incumplir con la legislación vigente en materia de medicamentos. 3) La Sentencia desaplicó las leyes N°. 15.443 y 19.355 sin que hayan sido declaradas inconstitucionales, lo cual representa una invasión a la competencia originaria y exclusiva de la Suprema Corte de Justicia y una vulneración al principio de separación de poderes y lo hizo en contravención a lo dispuesto por la propia Suprema Corte de Justicia, que en reiteradas ocasiones declaró la constitucionalidad del artículo 461 de la Ley N° 19.355 y del inciso segundo del artículo 7 de la Ley N° 18.335. 4) La Sentencia desconoce la importancia del registro de medicamentos. Sería irresponsable que la máxima autoridad sanitaria de nuestro país avalara el tratamiento de un medicamento, sin antes someter a análisis los respectivos estudios de evidencia que presentan los laboratorios. Se necesita un análisis previo de seguridad y eficacia de los mismos. 5) El Ministerio de Salud Pública no tiene por cometido dispensar medicamentos. 6) El Medicamento Abemaciclib no se encuentra incluido en el FTM para la patología de la actora. 7) No incurrió en ilegitimidad manifiesta, habiendo cumplido los cometidos que tiene a su cargo. Por el artículo 44 de la Constitución lo que se consagra es el principio de gratuidad en relación a las prestaciones de salud que se encuentren insertas en la política de medicamentos o nuevas tecnologías diseñada por el Estado - por el MSP - a través de los mecanismos que éste haya dispuesto mediante la ley y decretos. El artículo 7 inciso segundo de la Ley N° 18.335 limita el derecho de acceso a los medicamentos "debidamente autorizados por el Ministerio de Salud Pública e incluidos por éste en el formulario terapéutico de medicamentos...". 8) Se solicita que en caso de confirmarse la recurrida, se revoque parcialmente la misma y se le confiera un plazo mínimo de 10 días hábiles a partir de la entrega por parte del paciente de la receta médica correspondiente para el cumplimiento de la sentencia, por ser imposible el cumplimiento de la condena en el plazo de 24 horas. Solicitó que, en definitiva, se revoque la recurrida y se desestime en todos sus términos la demanda impetrada. III. Sustanciada la impugnación deducida por el MSP, la parte actora evacuó el traslado conferido, abogando por su rechazo e interponiendo excepción de inconstitucionalidad. IV. Por sentencia No. 268/2026 del 30 de abril de 2026, la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucionales el inciso segundo del artículo 7 de la Ley No. 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la Ley No. 18.211 y en consecuencia, inaplicables a la parte actora. V. Franqueada la alzada, se elevaron los autos, que fueron recibidos en la Sala el 18 de junio de 2026, pasando a estudio simultáneo de las Sras. Ministras. Por providencia No. 383/2026 de fecha 22 de junio de 2026, el Tribunal requirió a las partes informaran sobre si el accionante ha recibido los fármacos indicados, dosis, fechas y efectos en su estado de salud, adjuntando la documentación respaldante. Cumplido lo requerido y completado el estudio pendiente, se acordó sentencia, designándose redactora. CONSIDERANDO: I. El Tribunal, por unanimidad, confirmará la recurrida, sin especiales condenas procesales, por los fundamentos que se pasan a exponer. II. Como se ha expresado por esta Sala, a la hora de resolver un accionamiento de la naturaleza del que se ventila infolios, deben valorarse principalmente las alegaciones y pruebas concretas de cada caso en particular, no la genérica consideración de medicamentos o tratamientos, ni la fundamentación abstracta en las normas y principios constitucionales generales sobre el derecho a la salud e igualdad, circunstancia que explica que no todas las decisiones deban ser monolíticas ni a favor ni en contra de una u otra de las partes en litigio, sino, adecuándose a las concretas circunstancias del caso a resolución. III. La Sra. AA, de 63 años de edad, se asiste en la mutualista Médica Uruguaya y es portadora de CÁNCER DE MAMA. En 2024, en mamografía se constató: patrón parenquimatoso heterogéneo denso, calcificaciones de caracteres benignos, masa que ocupa el sector central de mama izquierda, espiculado con contacto con el CAP el cual retrae, calcificaciones intralesionales sospechosas y adenopatías homolaterales. BI-RADS 5. La Interpretación de hallazgos: BI-RADS 5 PAAF 11/24: Positiva para malignidad. Realizada resonancia en el mismo año, 2024 se concluyó BI RADS 6. La Core Biopsia informó: RE +, RP +, Her neu 1 (low), Ki 67 32%. Adenopatía izquierda: positivo para malignidad. En este escenario, inició tratamiento de primera línea basado en Ribociclib + Anastrazole. En valoración de noviembre de 2025 se constató: lesiones hepáticas sólidas hipervasculares múltiples de aspecto secundario confirmándose progresión lesional, por lo que se rotó a esquema zoledronico. Se discute en Ateneo Oncológico y se plantea IMLUNESTRANT + ABEMACICLIB dado progresión en menos de 12 meses con Ribociclib. El fármaco IMLUNESTRANT, no se encuentra registrado ante el MSP para el tratamiento de ninguna enfermedad, mientras que el ABEMACICLIB, si bien se encuentra registrado (según documento de fs. 18/19 y certificado de registro proporcionado por el Laboratorio Adium a fs. 54/55 al responder al oficio librado al efecto), no está incorporado al FTM para la patología de la reclamante. El costo mensual del tratamiento asciende a US$ 1011 más impuestos (12%) por caja, requiriéndose 4 por dosis aproximadamente, siendo US$ 4.044 + impuestos por mes. El IMLUNESTRANT es importado por Laboratorio SCIENZA y el costo es de US$ 19.900 (fs. 22). La actora se encuentra en subsidio por enfermedad percibiendo $ 30.263 de BPS (fs. 23). Asimismo percibe una pensión por viudez que luego de descontados préstamos de Caja Nacional y otros quedan en $ 6.339 servidos por el BPS, por lo que carece de recursos económicos suficientes para solventar el tratamiento en forma privada. A fs. 12/13 lucen las solicitudes administrativas realizadas ante el FNR y MSP, con la negativa de este último a fs. 16. Se presentó informe de la médica tratante de la actora, Dra. Dahiana Amarillo, a fs. 1/3, quien también declaró en audiencia. En su contestación, el Ministerio de Salud Pública se defendió alegando que no ha incurrido en ilegitimidad manifiesta alguna, habiendo cumplido sus cometidos. No ha sido objeto de controversia alguna la enfermedad que padece la accionante, cuestionándose la idoneidad del tratamiento con un medicamento que no ha sido registrado en el país y por ende no ha sido evaluada por el Ministerio de Salud Pública para autorizar su comercialización. Sin embargo, además del informe de la médica tratante y su declaración en audiencia, encontrándose a la fecha esta paciente recibiendo el tratamiento en virtud de la condena recaída respecto al Ministerio accionado desde enero de 2026, (hace cinco meses), requerido por el Tribunal informe actualizado acerca de los efectos del mismo, se agregó certificado médico que consigna que la paciente se encuentra “clínicamente estable, buena tolerancia al tratamiento con mejoría clínica por lo que debe continuar tratamiento. Tomografía se realiza este mes”, firmado por la Dra. Dahiana Amarillo. IV. La Sala, con la voluntad unánime de sus integrantes naturales, considera que la prueba rendida en los presentes, en particular la que da cuenta de los efectos positivos de la medicación en esta paciente concreta (que viene recibiendo los fármacos indicados con buena tolerancia y respuesta clínica), amerita la decisión a la que se arriba, que difiere en relación con las Dras. Schroeder Rius y García Obregón, de la expuesta en casos de medicamentos no registrados para la patología del reclamante, considerando que los agravios del Ministerio de Salud Pública, no son de recibo, por lo que se confirmará la condena a su respecto. Ha de tenerse en cuenta, además, que en autos no se trata de obligar al Ministerio demandado a registrar el fármaco Imlunestrant o de incorporar éste y el Abemaciclib para la patología de la actora, sino de que atienda la particular situación de la amparista (lo que no hizo) proporcionándole los medios de asistencia necesarios para la mejoría de su salud, siendo una persona que carece de recursos suficientes para solventar por sí misma el tratamiento, del que se ha acreditado su eficacia en el caso concreto. V. Por otra parte, en autos, la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucionales el inciso segundo del artículo 7 de la Ley No. 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la Ley No. 18.211 y por ende inaplicables a la parte actora, por entender que limitan en forma indebida el artículo 44 de la Constitución. Cabe recordar, que la Ley No. 18.211 es la que crea el Sistema Nacional Integrado de Salud, estableciendo en su artículo 45: “Las entidades públicas y privadas que integren el Sistema Nacional Integrado de Salud deberán suministrar a su población usuaria los programas integrales de prestaciones que apruebe el Ministerio de Salud Pública, con recursos propios o contratados con otros prestadores integrales o parciales públicos o privados. Los programas integrales de prestaciones incluirán: A) Actividades de promoción y protección de salud dirigidas a las personas. B) Diagnóstico precoz y tratamiento adecuado y oportuno de los problemas de salud- enfermedad detectados. C) Acciones de recuperación, rehabilitación y cuidados paliativos, según corresponda. D) Acceso a medicamentos y recursos tecnológicos suficientes. La reglamentación de la presente ley definirá taxativamente las prestaciones incluidas, que serán descriptas en términos de sus componentes y contarán con indicadores de calidad de los procesos y resultados, conforme a los cuales la Junta Nacional de Salud auditará la atención brindada a los efectos de autorizar el pago de cuota salud a los prestadores” Por su parte, la Ley No. 18.335, que regula los derechos y obligaciones de pacientes y usuarios de los servicios de salud, en su artículo 7 preceptúa:“Todo paciente tiene derecho a una atención en salud de calidad, con trabajadores de salud debidamente capacitados y habilitados por las autoridades competentes para el ejercicio de sus tareas o funciones. Todo paciente tiene el derecho a acceder a medicamentos de calidad, debidamente autorizados por el Ministerio de Salud Pública e incluidos por este en el formulario terapéutico de medicamentos, y a conocer los posibles efectos colaterales derivados de su utilización. Todo paciente tiene el derecho a que sus exámenes diagnósticos, estudios de laboratorio y los equipos utilizados para tal fin cuenten con el debido control de calidad. Asimismo tiene el derecho de acceso a los resultados cuando lo solicite.” Por consiguiente, atento a la inconstitucionalidad declarada en autos, al hecho de que el demandado no se fundó en criterios científicos específicos y la prueba irrefutable rendida en la causa que da cuenta de los beneficiosos efectos de los fármacos en la accionante, cabe concluir que, en el presente caso, la negativa del Ministerio de Salud Pública a atender el caso de la actora, proporcionándole los medios de asistencia necesarios a su situación y carencia de recursos resulta manifiestamente ilegítima. Se reclama la tutela efectiva de derechos reconocidos por la Constitución como son el derecho a la salud y a la vida. Nuestra Constitución mandata, como norma de máxima jerarquía interna, una visión del Derecho conforme a sus preceptos, no puede admitirse un enfoque entonces de la situación de la actora, en que están en juego el derecho a la salud y la vida, una respuesta genérica y carente de respaldo probatorio alguno, atento a la magnitud del elemento daño irreparable. Nos encontramos frente a una prescripción médica, con historia clínica a la vista, seguida de la declaración testimonial, no acreditada como sospechosa o la existencia respecto a la médica de conflicto de interés alguno (artículos 157 y 158 del Código General del Proceso), en la cual se indican los fármacos como la mejor opción científica para el caso que nos ocupa, por lo que la negativa (basada en argumentos formalistas) del Ministerio de Salud Pública resulta manifiestamente ilegítima. Además, conforme a las constataciones que pudieron hacerse de los efectos del tratamiento en esta paciente concreta, a diferencia de otros en los que se solicitan medicamentos no registrados, entiende el Tribunal que existe evidencia suficiente acerca de la eficacia delos medicamentos solicitados. Considera, asimismo, el Tribunal que no puede fundarse el Ministerio accionado en que ha actuado de conformidad a lo establecido en la Constitución y la Ley, ni en que carece de atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población, cuando la accionante se encuentra comprendida y amparada en la disposición contenida en la oración final del inciso segundo del artículo 44 de la Constitución, en la medida que ha acreditado que se trata de una persona que carece de recursos económicos suficientes para financiar el tratamiento indicado, disponiendo la norma citada: “El Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan sólo a los indigentes o carentes de recursos suficientes”. Por lo tanto, es la Constitución la que le impone al Ministerio demandado la obligación de proporcionar gratuitamente a quienes, como la actora, no cuentan con recursos económicos suficientes, los medios de prevención y asistencia, no pudiendo admitirse la defensa ensayada cuando despliega una conducta contraria a la que le impone el mandato constitucional. El Ministerio demandado no invoca ni acredita razón científica alguna para contrarrestar la prueba rendida en la causa que da cuenta de los beneficios de la medicación indicada, pese a que estaba gravado con la carga de demostrar “los hechos modificativos, impeditivos o extintivos de aquella pretensión” controvertida de su adversario (artículo 139.1 del Código General del Proceso). Ni la ausencia de registro del medicamento ni la circunstancia de que el fármaco no haya sido incluido en el Formulario Terapéutico de Medicamentos, pueden impedir en este caso en concreto el acceso a la mejor opción terapéutica disponible para atacar la enfermedad que se padece, cuando surge plenamente acreditado el beneficio y pertinencia de la misma. Lo que aquí se pretende es el suministro concreto de un medicamento, por lo tanto al cumplirse con la condena impuesta en modo alguno se está violando la normativa invocada en su defensa por el Ministerio accionado. Se considera entonces que ha existido ilegitimidad que reviste la nota de manifiesta en el actuar del Ministerio de Salud Pública, así como inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado que el amparo y en su mérito corresponde confirmar en todos sus términos la condena recaída a su respecto en el grado anterior. VI. El plazo de 24 horas establecido en la condena para su cumplimiento es un plazo legal, por lo que no puede disponerse, como lo solicita el Ministerio demandado, uno de diez días hábiles. Por otra parte, a la fecha, se encuentra largamente transcurrido el plazo solicitado, por lo que el planteo en el presente, carece de utilidad. VII. Se distribuirán costas y costos del grado por su orden entre los litigantes (artículos 56 del Código General del Proceso y 688 inciso 2o del Código Civil). Por todo lo expuesto y de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 7, 72 y 332 de la Constitución de la República, la Ley 16.011, los artículos 137, 139.1, 140, 141, 154, 197 y 198 del Código General del Proceso y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal, FALLA: CONFÍRMASE LA SENTENCIA DEFINITIVA APELADA, SIN ESPECIAL CONDENACIÓN EN COSTAS Y COSTOS. ESTABLÉCESE EN LA SUMA DE $ 30.000 LOS HONORARIOS POR EL PATROCINIO LETRADO DE LA PARTE GRAVADA EN LA SEGUNDA INSTANCIA, A LOS SOLOS EFECTOS FISCALES. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE A LAS PARTES Y DEVUÉLVASE CON COPIA PARA EL SR. JUEZ ACTUANTE. Dra. Analía García Obregón - Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Dra. Cecilia Schroeder Rius Ministras Esc. Laura Falchetti Escudero Secretaria Subrogante