Sentencia Definitiva N° 198/2026

Sentencia Nro. 198/2026 - IUE: 2-7760/2026 Montevideo, 30 de junio de 2026 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE TERCER TURNO Ministros firmantes: Dr. Fernando Tovagliare, Dr. Gustavo Iribarren, Dra. Claudia Kelland. Ministra redactora: Dra. Claudia Kelland. VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados "AA C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro. -AMPARO-” IUE 2- 7760/2026, venidos a conocimiento de este Tribunal en mérito a los recursos de apelación interpuestos por el Fondo Nacional de Recursos (F.N.R.) y el Ministerio de Salud Pública (M.S.P.), contra la sentencia definitiva de primera instancia No 13/2026, dictada por el Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 9o Turno, Dr. Alejandro Recarey. RESULTANDO: 1.- Por la sentencia definitiva de primera instancia No 13/2026 (fs. 76- 83), a cuya correcta relación de antecedentes se hace remisión por ajustarse la misma a las resultancias de autos, el tribunal a quo acogió la demanda impetrada, en su mérito, condenó a ambos demandados a suministrar al amparista los fármacos VENETOCLAX y OBINUTUZUMAB, según indicaciones del equipo médico tratante, en un plazo de 24 hs., bajo apercibimiento de astreintes; sin especial condena en la instancia. 2.- Contra la referida sentencia el M.S.P. y el F.N.R. interpusieron recursos de apelación, esgrimiendo agravios en los términos de sus respectivos escritos obrantes a fs. 84- 88 y fs. 90- 97. 3.- Conferidos los traslados de rigor, fueron evacuados por la parte actora en escrito de fs. 100-111 vto., abogando por la confirmatoria de la recurrida, y en el mismo acto interpuso excepción de inconstitucionalidad contra los arts. 7 inc. 2 y 10 de la ley 18.335 y el inc. final del art. 45 de la ley 18.211. La SCJ por sentencia N° 376/2026, declaró la inconstitucionalidad del inc. 2 del art. 7 de la ley 18.335 y el inc. final del art. 45 de la ley 18.211; y por lo tanto resultan inaplicables al actor. 4.- Por decreto N° 2007/2026 se franqueó la alzada (fs. 131). Recibidos los autos en este Tribunal con fecha 26 de junio, pasaron a estudio simultáneo de los Sres. Ministros, culminado el mismo se acordó la presente decisión designándose redactora a la Dra. Claudia Kelland (art. 10 de la ley 16.011). CONSIDERANDO: I.- Consideraciones generales. Con el número de voluntades requerido legalmente (art. 61 inc.1 de la ley 15.750), y en la ocasión por unanimidad, el Tribunal habrá de revocar parcialmente la sentencia de primera instancia, únicamente en cuanto condena al codemandado F.N.R. al suministro del medicamento OBINUTUZUMAB, por tratarse de un medicamento no incluido en el F.T.M. bajo cobertura del F.N.R.; sin especial condenación procesal en la instancia. Y ello por los fundamentos que se expondrán en los apartados siguientes. II.- El caso de autos. No existe en el subexámine controversia -ni se ha formulado agravio alguno-, respecto a que el accionante Sr. AA (51 años de edad) es portador de leucemia linfoide crónica (LLC), tal como lo acredita con el informe de su médica tratante -Dra. Dennise Somovic-, quien lo asiste en ASSE. Asimismo, ha quedado probado que el accionante carece de ingresos suficientes para obtener en forma particular el tratamiento indicado. Y en tanto sobre tales circunstancias de hecho no se ha presentado debate alguno, se ingresará con ellas al examen de los agravios articulados por los apelantes. III.- El proceso de amparo. La plataforma de hechos que viene de relacionarse y los agravios formulados por las partes señalan que el objeto material de la instancia se circunscribe a elucidar si el promotor tiene derecho a acceder por la vía del proceso de amparo a los medicamentos que le fueran indicados por su médica tratante y, en ese caso, quién o quienes deben realizar la prestación respectiva. A tales efectos debe señalarse a modo preliminar, y en términos generales, que la acción de amparo (de raigambre constitucional y regulada por la ley 16.011) tiene como objeto obtener la protección de un derecho expresa o implícitamente reconocido en la Constitución, inherente a la personalidad humana o derivado de la forma republicana de gobierno, ante una lesión o amenaza por un acto, hecho u omisión manifiestamente ilegítimo, siempre que no existan otros medios eficaces para la misma finalidad: notas y exigencias que ponen de manifiesto el carácter excepcional y residual del instituto. Cabe establecer aquí que esa ilegitimidad merece calificarse -interpretarse- como manifiesta, toda vez que la misma surja en forma clara, evidente, palmaria, del propio acto, hecho u omisión. En el caso, no pueden abrigarse dudas que los derechos de raigambre constitucional amenazados son el derecho a la salud, el derecho al acceso a la misma y el derecho a la vida (arts. 7, 44, 72 y 332 de la Constitución). En ese marco es que corresponde resaltar que el art. 44 de la Carta impone al Estado la obligación de proporcionar gratuitamente los medios de prevención y asistencia a quienes carecen de recursos para ello: “Todos los habitantes tienen el deber de cuidar de su salud así como el de asistirse en caso de enfermedad. El Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan solo a los indigentes y carentes de recursos suficientes.” Bajo tal égida no resulta ocioso indicar aquí que, tratándose la disposición constitucional citada de una norma autoejecutable, la actividad jurisdiccional dirigida a la tutela efectiva de tales derechos no supone una intromisión en la competencia de otros poderes del Estado ni se vincula con el diseño de políticas de salud, sino que responde, exclusivamente, a un legítimo control del accionar de la Administración, habilitando la protección de los ciudadanos por vía de amparo toda vez que en un caso concreto se presenten los elementos objetivos requeridos para ello. Asentado lo anterior corresponde entonces establecer el alcance de la protección del derecho de acceso a la salud establecido en la norma constitucional citada. En tal sentido se ha señalado: “Si se admite, como corresponde, que por la vía de la cláusula abierta del art. 72 de la Carta se incorporan al texto constitucional, y adquieren naturaleza supra legal, las prescripciones de derecho internacional de los Derechos Humanos, la norma precedente debe integrarse con la disposición del art. 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (aprobado por la Asamblea de la ONU el 16 de diciembre de 1996 y ratificado por ley 13.731 del 11 de julio de 1969) que establece en su art. 1 que los Estados partes reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, estableciendo la obligación, entre otras, de crear las condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios en caso de enfermedad.” (Van Rompaey: “Algunas reflexiones sobre el derecho a la salud y su judicialización.”; Revista Judicatura, T. 52, pág. 145). Y ese derecho de todo paciente a recibir el tratamiento indicado por los médicos especialistas que lo asisten ha quedado reconocido por amplia jurisprudencia de segunda instancia, no solo por este Tribunal, habiendo quedado afirmado: “Y la Sala es de la opinión, conforme a la doctrina más recibida, que la prestación asistencial obliga a brindar un servicio médico acorde con la evolución científica y a poseer los medios técnicos que la ciencia médica va incorporando (Weingarten: Manual de los derechos de usuarios y consumidores, pág. 380; Tanzi-Papillú: Juicios de amparo en salud, pág. 274).” (T.A.C. 2do. 125/2019, en B.J.N.). Con tales conceptos como guía, y teniendo presente la ausencia de toda controversia sobre las circunstancias médicas planteadas en la demanda, el Tribunal ingresará en el examen de los agravios articulados por las partes. IV.- Los agravios esgrimidos por el Ministerio de Salud Pública están dirigidos a cuestionar la condena impuesta en su contra, argumentando que no tiene dentro de sus cometidos la dispensación de medicamentos a la población; que los fármacos reclamados no se encuentran incorporados al F.T.M. para la patología que padece el amparista, y que la condena implica una violación al principio de igualdad en favor del actor. Como primera consideración el Tribunal afirmará en primer lugar, sin discrepancias, que en estos autos ha quedado suficientemente acreditado que la única opción válida de tratamiento para la enfermedad que padece el amparista, consiste en el indicado por su médica tratante (Dra. Dennise Simovic, testigo en autos). Ahora bien, el medicamento VENETOCLAX está incluido en el F.T.M. bajo cobertura del F.N.R. por Resolución Ministerial 1304/2022 para leucemia aguda mieloblástica, pero no fue incluido para la patología del amparista, y el OBINUTUZUMAB no ha sido incluido. Así las cosas, corresponde analizar los agravios atendiendo a los fundamentos generales de derecho ensayados por el apelante que hacen a su rol y cometidos. El Colegiado con anterior integración que la actual ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia de la condena al M.S.P. a suministrar fármacos que no se encuentren incluidos en el F.T.M. o que si bien están incluidos no lo están para la patología o situación clínica del amparista, como es este caso. Por economía procesal se transcribe en forma parcial la Sentencia N° 43/2019, pues los fundamentos dados en dicha oportunidad aplican al caso para la decisión confirmatoria mutatis mutandis. “...No por obvio ha de omitirse referir que: “El derecho a la salud, expresamente reconocido en el art. 44 de la Constitución, constituye un derecho humano esencial, inherente a la persona, y de cuyo pleno goce dependen todos los demás. En este sentido, el derecho a la salud podría considerarse, conjuntamente con la vida, uno de los derechos absolutos, ya que su instrumentalidad respecto del segundo nombrado es indiscutible.” (cf. SCJ, Sentencia 396/2016)”.- “Promovida la presente acción de Amparo, el MSP invoca leyes (Ley orgánica N° 9.202, Ley 15.181, Ley 17.930, Ley 18.211 y Ley 18.355 y sus Decretos Reglamentarios), así como el Decreto324/999 en su art.5 respecto al registro de medicamentos que deberán realizar las empresas, normativa que en su criterio impide dar solución al pedido del amparista.- “A criterio de la Sala, por encima de tal normativa están los art.7 y 44 de la Constitución, que permiten en el caso puntual acceder a lo solicitado. Los Derechos Fundamentales a la vida y a la salud del solicitante, de acuerdo a las emergencias de obrados, deben ser protegidos y es inminente que de tal modo se proceda (arts. 7o, 44, 72, 82 y 332 de la Constitución; arts. 3. 22 y 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; arts. 9, 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales más arts. 3 y 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos -ratificados por la Ley No. 13.751-; arts. I y XI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; arts. 4 y 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -ratificada por el art. 15 de la Ley No. 15.737-; arts. 9 y 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -ratificado por la Ley No. 16.519-; arts. 1o, 2o y 4o de la Ley No. 18.211; arts. 2o, 6o, 7o, 10 y 11 de la Ley No. 18.335).- “Máxime cuando, el MSP no controvirtió al contestar la demanda la eficacia del medicamento, ni el hecho de que fuera el único adecuado para la enfermedad que padece, con la progresión en que se encuentra” (...).- “La ausencia de una explicación razonable para dar respuesta negativa a lo solicitud del actor, en contraste con las demás pruebas de autos que aconsejan el medicamento para la patología excepcional y poco frecuente en nuestro país que padece el actor, es razón suficiente para evidenciar una conducta antijurídica patente, en tanto es deber primordial del Estado la racionalidad de sus decisiones, que han de estar debidamente motivadas.- Ello constituye omisión relevante para el derecho, verificándose así, el presupuesto objetivo de manifiesta ilegitimidad”.- En suma, en el presente proceso el Ministerio de Salud Pública, como representante del Estado (Ley N° 16.320 art.384), será condenado a cumplir con el mandato constitucional establecido en el art.44 inc.2, en tanto se encuentra obligado a “proporcionar gratuitamente los medios de prevención y asistencia” a “los carentes de recursos suficientes” como el actor...". La sentencia parcialmente transcripta refiere a otra situación (cada caso es único), pero los fundamentos que ameritan confirmar la condena al apelante son enteramente trasladables al caso en examen. En el caso a resolver no se pide que se incluyan los medicamentos en el F.T.M. para la patología y situación clínica del Sr. AA, lo que obviamente no es competencia del Poder Judicial disponer; se pide que se suministren los medicamentos indicados al amparista, y a través de la presente decisión se resuelve un caso concreto. En autos ha quedado evidenciada la ausencia total de argumentos de índole científico que legitime la decisión denegatoria del codemandado M.S.P., deviniendo la misma en arbitraria, actuando el Estado con ilegitimidad que la Sala califica de manifiesta, en tanto además tipifica incumplimiento de su deber prestacional de medios de asistencia en salud a la población carente de recursos suficientes (art. 44 inc. 2o de la Constitución); y lesionando los derechos constitucionales del actor en cuanto a su deber de cuidar su salud, derecho a la vida y a una vida digna. A su vez, y en sentido contrario a la argumentación del M.S.P. en su apelación, no amparar su reclamo es generar una desigualdad basada en la imposibilidad económica de las personas para costearse por sí mismas tratamientos de alto precio; situación que justamente está llamado a resolver el Estado, en cumplimiento de su deber prestacional establecido por el art. 44, inc. 2o de la Constitución. Dicha norma constitucional establece efectivamente un deber del Estado de proporcionar a las personas carentes de recursos suficientes los medios de asistencia en salud; de tal manera, el Tribunal mantiene su consolidada postura respecto a la existencia de dicho deber prestacional, rechazando el planteo del apelante respecto a que su actuación se limita a la dirección de las políticas públicas de salud. V.- Agravios por la condena impuesta al F.N.R.. Dicho apelante se agravia argumentando que carece de legitimación pasiva para ser demandado al suministro de los fármacos de autos, en tanto el OBINUTUZUMAB no se encuentra incluido en el F.T.M. bajo su cobertura para ninguna patología, y el VENETOCLAX no está incluido para la patología y situación clínica del amparista. En lo que refiere al medicamento OBINUTUZUMAB existen diferentes posturas entre los integrantes de la Sala. En efecto, a criterio del Dr. Iribarren y de la redactora, el F.N.R. carece de legitimación pasiva para ser demandado a suministrar un fármaco no incluido en el F.T.M. en razón de lo cual recibirán el agravio esgrimido sobre el punto. En tal sentido, los referidos Ministros consideran trasladables al caso los fundamentos dados por el Tribunal en sentencia No. 237/2021 donde se expresara que el F.N.R. carece de legitimación pasiva para el suministro de fármacos no incluidos en el F.T.M. o para la realización de tratamientos no incluidos en el P.I.A.S. En efecto, en el referido pronunciamiento se sostuvo que: “... Los cometidos del F.N.R ... se encuentran acotados por su objeto y no puede realizar lo que la ley no tiene previsto. Su particular cometido es solventar aquellos medicamentos y procedimientos incluidos en el F.T.M y en el P.I.A.S que se encuentran excluidos de las prestaciones básicas mínimas exigibles a las instituciones de asistencia médica pero que integren el listado que expresamente sea aprobado por la Comisión Técnica existente al efecto, en la órbita del M.S.P. La Comisión Administradora Honoraria del F.N.R no es la única integrante de la Comisión Técnica Asesora del M.S.P. Esta Comisión Técnica del M.S.P se encuentra integrada también por un representante de la Facultad de Medicina y un representante del propio Ministerio de Salud Pública. La participación del miembro designado por la Comisión Administradora Honoraria del F.N.R es la de un tercio de la capacidad de dictamen -no de decisión- referente a la introducción de medicamentos y procedimientos de alto costo en el formulario terapéutico. Existe un diseño legislativo preciso acerca de la forma cómo el Estado va a garantizar el cumplimiento de los cometidos conferidos en la Carta en lo referente a la reglamentación general de las distintas modalidades de prestación de los servicios de salud. El Fondo Nacional de Recursos es uno de los sujetos intervinientes en ese andamiaje, con una participación importante pero no única ni decisiva, y, a los efectos de la prestación concreta reclamada, ninguna. El Fondo Nacional de Recursos no integra el Estado, ni de hecho ni de derecho, ni en sentido amplio o restringido, ni puede ser asimilado a él. Tiene una serie de competencias específicas propias, otorgadas por la ley de su creación, de la que no se puede apartar. Asumir el financiamiento de un medicamento o procedimiento no puesto bajo su responsabilidad por el M.S.P -que es quien determina cuáles serán de cargo de esta persona pública no estatal-, sería apartarse de sus competencias propias e incurrir en ilegalidad. ... ... Respecto del art. 409 de la ley N° 19.889 referido por la actora como fundamento de su pretensión, la Sala en mayoría considera que el legislador estableció que el F.N.R deberá financiar prestaciones no incluidas en el F.T.M o P.I.A.S a través de donaciones de terceros a cambio de beneficios tributarios (fiscales). Aún no se ha reglamentado la ley para que se hagan efectivas esas donaciones, los recursos no han llegado. No obstante, con la norma citada no se amplía la legitimación pasiva causal para poder condenar judicialmente al F.N.R por vía de amparo. Ello, porque en forma independiente al ingreso de las donaciones referidas con destino a financiar medicamentos y tratamientos de alto precio, la política sanitaria sigue siendo competencia del M.S.P. que es el obligado principal en forma independiente del origen de los recursos y quien los administre (Cfme. Sent. de la Sala 65/2020 entre otras). La Sala en mayoría considera que la posición que sostiene el F.N.R se ratificó con lo establecido por el legislador en el art. 684 de la ley N° 19.924, su competencia y cometidos no se modificaron. El art. 684 establece todos los requisitos que deben cumplir las donaciones previstas en la L.U.C y en su inciso final dice "Declárase que las disposiciones del presente artículo no modifican los cometidos naturales del Fondo Nacional de Recursos, los que se mantienen de acuerdo a la normativa vigente". En opinión del Dr. Tovagliare en cambio, el F.N.R. posee legitimación pasiva frente a reclamos como el formulado en autos -fármaco no incluido en el F.T.M.- (tal como se explicitara por ejemplo, en discordias recaídas respecto de sentencias Nos 315/2023 y 235/2023 de este Tribunal y tal como se fundara sólidamente por el Juez de primera instancia en la sentencia impugnada). Sin perjuicio de ello, en el subexámine, y en tanto la condena al M.S.P. -que será confirmada conforme los fundamentos ya expuestos supra-, le permite al accionante acceder al fármaco que le fuera indicado, encontrando con tal decisión la tutela efectiva de sus derechos, no efectuará cuestionamiento respecto a la revocatoria de condena al F.N.R.. Respecto del medicamento VENETOCLAX, el Tribunal confirmará la condena al F.N.R. El agravio relativo a que el fármaco citado no se encuentra bajo la normativa de cobertura del F.N.R. para la situación concreta del accionante, a criterio del Tribunal no resulta de recibo legal pues, en la medida que el fármaco se encuentra incluido en el F.T.M., no resulta de recibo que la resistencia a la prestación por parte del F.N.R. pueda quedar fundada en distinciones administrativas que carecen de respaldo médico científico que lo justifiquen. Como ha señalado este Colegiado en anteriores pronunciamientos, no puede hablarse en grado alguno, como pretende el recurrente, de la inexistencia de ilegitimidad manifiesta ya que el VENETOCLAX es un medicamento que se encuentra cubierto por el F.N.R. para enfermedades oncológicas que es rechazado por motivos formales. En el caso claramente se vulneran tales derechos en forma irrefragable ya que el paciente y la médica acordaron un tratamiento, dentro de los previstos por la autoridad sanitaria correspondiente, no obstante lo cual, el F.N.R. se niega a proporcionar un fármaco que él mismo acordó financiar. Se vulnera claramente el principio de igualdad en la ley ya que se establece una discriminación injusta y carente de sentido al privar a la amparista de los derechos consignados anteriormente. El acto médico debe estar en conformidad con los conocimientos científicos reconocidos o aceptados al momento de que se trate. La diferencia de criterios técnicos existente entre el médico tratante y los médicos integrantes del F.N.R. no puede privar a la reclamante de los derechos constitucionales y legales que el ordenamiento jurídico le confiere. De admitir tal posibilidad estaríamos no solo asignándole a las mencionadas autoridades un poder del que claramente carecen sino también legitimando la violación de los derechos constitucionales que la Carta magna le garantiza (artículos 7, 8, 10 y 44 de la Constitución). A la luz de tales criterios, encontrándose el medicamento bajo cobertura del F.N.R. incluso para el tratamiento de la leucemia (enfermedad que padece la amparista), debe suministrarlo, sin que para ello resulte necesario ingresar aquí en consideraciones sobre el alcance del art. 409 de la ley 19.889. VI.- Condenas procesales. La conducta de las partes no amerita condenas procesales en la instancia (art. 261 del C.G.P., 688 del CC). Por los fundamentos expuestos, por lo dispuesto en las normas citadas y en los arts. 197 y 198 del C.G.P., el Tribunal, FALLA: Confírmase la sentencia definitiva impugnada, salvo en cuanto condenó al F.N.R. al suministro del OBINUTUZUMAB, dejándose sin efecto la condena en su contra. Sin especiales condenas procesales en el grado. H.P.F. 5 B.P.C.. Notifíquese a domicilio a las partes. Y oportunamente, devuélvase al tribunal a quo. Dra. Claudia Kelland -Ministra Dr. Fernando Tovagliare – Ministro Dr. Gustavo Iribarren – Ministro Esc. Laura Pérez – Secretaria Letrada