Sentencia Definitiva N° 201/2026

Sentencia No. 201/2026 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro Redactor: Pablo Benítez Ministros Firmantes: Rosario Sapelli, Patricia Hernández y Pablo Benítez.- Montevideo, 30 de junio de 2026.- VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados: “AA C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO - AMPARO”, IUE 2 - 3331/2026, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada Estado – Ministerio de Salud Pública, contra la sentencia definitiva de primera instancia Nº 10/2026, del 5 de febrero de 2026, dictada por el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 5° Turno, a cargo del Dr. Juan. J. Benitez Caorsi. RESULTANDO: 1) Por el referido pronunciamiento la Sede de primer grado dispuso: “Haciendo lugar a la pretensión y en su mérito condenando al Ministerio de Salud Pública a proporcionar a la actora AA la cobertura y financiación necesaria para la realización de tratamiento láser CO2 las veces que sea necesario, cubriéndose el procedimiento y materiales necesarios dentro en un plazo no mayor a las 24 horas, bajo apercibimiento legal. ...” (fs. 180 y vto.). 2) Contra dicha decisión de primer grado se alzó el Estado –Ministerio de Salud Pública (en adelante: MSP) interponiendo recurso de apelación. En apretada síntesis, sostuvo el recurrente: - El MSP no actuó con ilegitimidad manifiesta y por tanto la acción de amparo debió haber sido rechazada en todos sus términos, no correspondiendo condena alguna. De conformidad con lo previsto por el art. 45 de la Ley N° 18.211 se atribuyó al MSP la competencia para determinar las prestaciones médicas que los centros de salud de salud y el FNR deben proporcionar a sus usuarios, lo cual se hizo efectivo a través del dictado de diversos actos administrativos. Concluye en este orden que el Estado ha dado pleno cumplimiento a Io dispuesto en el art. 44 de la Constitución, en la medida que: a) dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo; b) inició diversos procesos de actualización del P.I.A.S. y del F.T.M., pudiendo citarse entre otras las recientes Ordenanzas Ministeriales N° 277 del 19/03/2019, 413 de 12/04/2019, 577 de 22/05/2019, 685 de 05/06/2019, 876 de 19/07/2019, 1003 de 15/08/2019, 1257 de 03/10/2019, 1543 de 19/11/2019, 1706 de 27/12/2019, 172 de 28/02/2020, 173 de 28/02/2020, 1938 de 28/12/2021, 1304 de 20/09/2022, 1960 de 28/12/2022, 1961 de 28/12/2022 y los Decretos N° 196/2021 y 360/2021 del 28/10/2021, así como los convenios para garantizar el acceso a Spinraza; c) estableció un régimen de financiación solidario. garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado; d) creó un prestador de salud público (A.S.S.E.). encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado. Por lo tanto, habiéndose cumplido los cometidos asignados por el constituyente y garantizado el derecho a la salud, no puede concluirse que haya existido ilegalidad (como lo hace la sentencia), y mucho menos que la misma sea "manifiesta". - “... la prestación reclamada no se encuentra incorporada en el F.T.M. para la patología del reclamante. Por lo tanto, no debió imputarse ilegalidad alguna al Estado” (fs. 189). - “...el Ministerio de Salud Pública no cuenta con atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población” (fs. 189 vto.). - “El incremento sostenido de reclamos judiciales a través de la vía de amparo, evidencia una posible violación al principio de separación de poderes ...” (fs. 190 vto.). En definitiva, solicita se revoque la recurrida y se desestime en todos sus términos la demanda de amparo impetrada en autos. 3) Conferido traslado del recurso de apelación (Dec. N° 197/2026, del 10/II/2026, fs. 193), el mismo fue evacuado por la representante de la parte actora en los términos que surgen de la pieza escrita agregada en fs. 197/203, abogando por el mantenimiento de la decisión impugnada en todos sus términos. Además, en la misma oportunidad, promovió por vía de excepción la declaración de inconstitucionalidad de lo dispuesto por los arts. 7 inc. 2° de la Ley N° 18.335. 4) Por providencia Nº 331/2026, del 24 de febrero de 2026, la Sede de primer grado dispuso la suspensión del proceso y la elevación de los autos para ante la Suprema Corte de Justicia (fs. 204), quien –en definitiva- se pronunció mediante Sentencia N° 274, del 30 de abril de 2026 por la cual resolvió: “Declárase inconstitucional el art. 7 inc. 2° de la Ley N° 18.335 y, en consecuencia, inaplicable a la parte actora. (...)” (fs. 216 vto.). Devueltos los autos para ante la Sede a quo, ésta dispuso el franqueo de la vía recursiva promovida en autos para ante el Tribunal de Apelaciones en lo Civil que por turno corresponda (cfme. Decreto N° 1554/2026, del 12/VI/2026, fs. 225). Los autos fueron recibidos por ésta Sala en lo Civil de Segundo Turno el 16 de junio de 2026 (cfme. 230). Se deja constancia que la Sra. Ministra Dra. Rosario Sapelli Ferber usufructuó licencia reglamentaria entre los días 17 y 29 de junio de 2026, inclusive. Culminado el estudio y puestos los autos al Acuerdo, se procede al dictado de la presente sentencia definitiva de segunda instancia. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, por unanimidad -art. 61 de la Ley N° 15.750-, habrá de confirmar la sentencia de primer grado, por los fundamentos que se desarrollarán a continuación. II) El caso de autos. En el subexámine se presentó la Sra. AA, de 67 años de edad, promoviendo acción de amparo contra el Estado – Ministerio de Salud Pública (en adelante, MSP) y el Fondo Nacional de Recursos (en adelante, FNR). Manifestó la promotora que desde hace aproximadamente veinte años padece enfermedad de Hailey-Hailey, también denominada “pénfigo familiar benigno crónico”, esto es una genodermatosis rara, crónica y recurrente, de transmisión autosómica dominante, causada por mutaciones en el gen ATP2C1. Desde el punto de vista clínico, la enfermedad se manifiesta por la aparición de vesículas, ampollas y erosiones cutáneas dolorosas, que se localizan preferentemente en zonas de pliegues y flexión (axilas, ingles, región sub mamaria, cuello, región genital y otros pliegues), donde el roce, la humedad y el calor actúan como factores desencadenantes. Las lesiones suelen ser crónicas, recidivantes y de difícil cicatrización, cursando con períodos de exacerbación y remisión. En cuanto a sus antecedentes, señala la promotora que padece hipertensión arterial, hipotiroidismo, diabetes mellitus tipo 2 no insulino requirente, trastorno depresivo y melanoma in situ, el cual requirió resección quirúrgica. Agrega que en el correr de la evolución de la enfermedad recibió múltiples tratamientos sistémicos (doxiciclina, isotretinoína y acitretina), sin lograr una respuesta clínica adecuada ni sostenida. En la actualidad es tratada con dapsona, asociada a corticoides tópicos y tratamientos antifúngicos y antibacterianos tópicos, con una respuesta apenas parcial y recaídas frecuentes Actualmente presenta lesiones activas de la enfermedad en pliegues submamarios, región inguinal, pliegue interglúteo, labios mayores y huecos poplíteos, lo que le provoca dolor intenso, erosiones persistentes y limitaciones funcionales significativas incluso para actividades básicas de la vida diaria como la deambulación, el aseo personal, el descanso y la vida social. Teniendo particularmente en cuenta la gravedad, cronicidad y refractariedad de la enfermedad de Hailey – Hailey que padece, estudiado su caso por el equipo médica que le atiende en la Cátedra de Dermatología de Udelar – Hospital de Clínicas le indicó la necesidad de iniciar tratamiento con Laser CO2, con el objetivo de lograr un mejor control de la enfermedad, prevenir complicaciones potencialmente graves y mejorar de manera sustancial su calidad de vida. Todo lo que viene de reseñarse ha sido debidamente acreditado en autos mediante informe médico que luce en fs. 13/14, copia de la historia clínica de la actora agregada en fs. 16/80 y declaración del médico tratante Dr. Diego López (audiencia del 5 de febrero de 2026, pista de audio Nº 2). III) Sabido es que el tribunal superior solo podrá ingresar al examen de aquellos puntos respecto de los cuales existe agravio del impugnante, no pudiendo abordar el análisis de cuestiones consentidas por los contendientes (cfme. Giuffra, Carolina, en “Los recursos judiciales en el C.G.P.”). Ello por cuanto “…El agravio es la medida de la apelación… El juez de la apelación no tiene más poderes que los que caben dentro de los límites de los recursos deducidos. No hay más efecto devolutivo que el que cabe dentro del agravio y del recurso: ‘tantum devolutum quantum appellattum” (E.J. Couture en “Fundamentos del Derecho Procesal Civil”, Aniceto López Editor, Buenos Aires, 1942, pág. 218). Bajo tales premisas, ingresando al estudio de la impugnación, inicialmente, corresponde tener presente que no fue objeto de agravio el diagnóstico de la enfermedad que padece la accionante ni su gravedad, así como tampoco fue cuestionada la pertinencia del tratamiento de Laser CO2 reclamados, el costo del dicho tratamiento y los ingresos económicos de la actora. En consecuencia, quedan fuera del objeto de la apelación las cuestiones que vienen de referirse. Además, es de tener presente que ha pasado en autoridad de cosa juzgada la resolución de primer grado en cuanto desestimó la acción respecto del FNR, solución conteste con la posición que sustenta la Sala a ese respecto, por lo que tampoco corresponde ingresar al análisis de la situación de dicho codemandado. IV) El codemandado MSP expresa agravios que -en lo sustancial- refieren a que, estando al tenor de lo dispuesto por el art. 1° de la Ley N° 16.011, con su actuación no ha incurrido en acto, hecho u omisión que merezca calificarse como manifiestamente ilegítimo, tal como se postula en la decisión de primera instancia. IV.a.- Como ha expresado la Sala en múltiples pronunciamientos, la acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfme. Bidart Campos en “Régimen Legal y Jurisdiccional del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas Diferenciadas de Tutela en el Proceso Civil Uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578). La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional y residual, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa, peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166). La procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfme. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650). En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley No. 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo, que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable e irreparable al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal, con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfme. LJU, caso 15.708; Viera, Luis en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22). Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley No. 16.011 están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales, paraestatales o los particulares. IV.b.- Aplicados tales conceptos al caso en estudio emerge que la acción de amparo deducida por la Sra. AA contra el MSP cumple con los requisitos exigidos por la norma legal en que se sustenta la acción. La parte actora fundamentó la acción de amparo que instauró el 3/II/2026 en la lesión del derecho fundamental a la vida y a la salud a través de actos y omisiones manifiestamente ilegítimos que atribuye al MSP consistente en la negativa a prestarle asistencia financiera para iniciar el tratamiento de Laser CO2, que le fuera prescripto por el equipo médico que le asiste en dependencias del Servicio de Oncología del Hospital de Clínicas, como tratamiento adecuado para la grave enfermedad que padece. El MSP no controvirtió la patología que padece la promotora, así como tampoco cuestionó la eficacia del tratamiento de Laser CO2 para el abordaje de la enfermedad de Haley - Haley. Además, corresponde tener particularmente presente que no fue objeto de controversia lo expresado por la actora en su demanda en relación a la evidencia científica que respalda el consejo médico que recibiera (fs. 123 vto./125). Ante esta situación, cobra vigencia la obligación impuesta por la Constitución al Estado de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (artículo 44 inciso 2º) y los correlativos derechos fundamentales al goce de la vida, a la salud y demás derechos inherentes a la personalidad humana, la que tiene un alcance mucho más amplio al que el MSP ensayó otorgarle en oportunidad de interponer su recurso de apelación. Véase que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas de fuente internacional como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagra el derecho de toda persona a la salud, “…entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un “bien público” y particularmente, a adoptar las medidas concretas que promuevan la atención integral de toda su extensión…” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al Derecho a la Salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125; Díaz Fernández, Hugo en “El Amparo Sanitario en el Derecho Uruguayo. Aportes Básicos para su Sistematización” en LJU, Tomo 149 (abril 2014), págs. JC37-JC72; Ley No. 13.751; Ley No. 16.519). En este marco, “Se ha dicho que en el Estado democrático donde los gobernantes surgen por elección de los ciudadanos, ellos son los responsables directos de que no existan desigualdades en el acceso a los bienes relacionados con la salud que deben ser considerados dentro de los Derechos Humanos”. Frente a esta obligación estatal, cada individuo cuenta con el derecho a que “…objetivamente, se le haga disponible todo lo necesario para el acceso al estado de bienestar completo, mediante las políticas y medidas de acción positiva que resulten conducentes”, al decir de Bidart Campos” (Müller, Enrique en “La equidad en los servicios de salud” en Revista Crítica de Derecho Privado, nro. 1, págs. 129-146).- “…con este propósito deben realizar todos aquellos pasos que conduzcan a los más adecuados tratamientos, priorizando los derechos de los pacientes” (TAC 2º Turno, Sentencia T.A. Civil No. 216/018-2; cfme. Sentencia T.A.C. No. SEF-0005-000003/2015-2, entre otras). Entonces, partiendo de las premisas consistentes en la consideración del derecho a la salud como un derecho fundamental garantizado constitucionalmente, que vincula la Ética y el Derecho, así como la no desvirtuada eficacia del tratamiento de Laser CO2, a fin de combatir la grave enfermedad que padece la Sra. AA, permiten concluir que el co-demandado MSP no puede so pretexto de aspectos administrativos o contables, que él mismo regula, limitar el derecho constitucional a la salud de sus habitantes (entre otros derechos fundamentales). Esto conduce a concluir que la negativa del MSP a suministrar a la actora el financiamiento del tratamiento médico que reclama comporta por sí sola una manifiesta ilegitimidad por afectación de su derecho constitucional a la vida, a la salud, a la asistencia sanitaria integral y de calidad. Tratamiento que, conforme las resultancias de autos, se trata de la mejor opción terapéutica disponible a fin de lograr remisiones duraderas de la enfermedad y mejorar la calidad de vida de la actora. La protección de dichos derechos fundamentales de los habitantes exige la pronta “…puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida…”, por esto, la no prestación del tratamiento suministro o la demora en recibirlo conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44, 72 de la Constitución; artículos 10, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Protocolo de San Salvador; artículo 4 Ley No. 18.331; cfme. LJU: casos 15.510; 17.408; TAC 2º Turno, Sentencias: Sentencia T.A. Civil No. SEF-0005-000088/2016-2, Sentencia T.A. Civil No. 92/018-2, Sentencia T.A. Civil No. 14/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 94/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 156/019-2). IV.c.- Sostiene el recurrente que “El incremento sostenido de reclamos judiciales a través de la vía de amparo, evidencia una posible violación al principio de separación de poderes...” (fs. 190 vto.). El agravio no es de recibo. Al respecto corresponde tener presente lo expresado por la Sala en Sentencia N° 274/2022, cuyos términos –con las naturales adecuaciones- resultan trasladables al subexámine: “Con la decisión judicial no se violenta la separación de poderes, ya que no se le ordena al Estado-MSP que incluya los fármacos en el FTM, lo único que se le pide es que el actor no se vea privado de recibir el tratamiento médico indicado el cual sería beneficioso asegurándole una mejor calidad de vida, no pudiendo lamentablemente acceder al medicamento por carecer de los recursos económicos necesarios; por lo cual es obligación del Estado velar por ello, por estar consagrado constitucionalmente” (publicada en BJN). IV.d.- Finalmente, el agravio expresado por el MSP fundado en que la condena de marras supone la imposición de actuar en violación de lo previsto por el artículo 7 inciso 2º de la Ley No. 18.355, se desvaneció en tanto por sentencia de la Suprema Corte de Justicia Sentencia N° 274 del 30/IV/2026 recaída en autos (fs. 216/217), dicha norma fue declarada inconstitucionale y consecuentemente inaplicable al presente caso. V) La correcta conducta procesal de las partes determinan que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 56 y 261 del Código General del Proceso y art. 688 del Código Civil). Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por artículos 7, 8, 44, 72 y 332 de la Constitución de la República, Leyes Nos. 9.202, 15.181, 16.011, 17.930, 18.211, 18.335, 19.355, los artículos 6, 133, 137, 139.1, 140, 141, 154, 197 y 198 del Código General del Proceso, Decretos Nos. 265/2006, 289/009, 4/2010, 130/2017 y 465/009 y Decreto No., y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal FALLA: CONFIRMASE LA SENTENCIA RECURRIDA EN TODOS SUS TÉRMINOS. SIN SANCIÓN PROCESAL EN LA INSTANCIA. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE EN LOS DOMICILIOS ELECTRÓNICOS CONSTITUIDOS POR LAS PARTES. OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE A LA SEDE DE PROCEDENCIA. Rosario Sapelli Ministra Patricia Hernández Ministra Pablo Benítez Ministro