Sentencia Definitiva N° 258/2002

Montevideo, dieciocho de setiembre de dos mil dos VISTOS: Para sentencia estos autos caratulados: |HERNANDEZ POLITO, ADEMAR C/ MINISTERIO DE SALUD PUBLICA - Responsabilidad por acto de la Administración - CASACION|, Ficha 522/00. RESULTANDO: I) Que por sentencia No. 124, de fecha 26 de julio de 2000, el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 4o. Turno confirmó, sin especial condena procesal, la sentencia apelada, salvo en cuanto había declarado la caducidad de la reclamación, en cuyo extremo la revocó, desestimando dicha excepción previa (fs. 66 - 70). La sentencia interlocutoria parcialmente confirmada - No. 2.393/99 del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 2o. Turno - había amparado el excepcionamiento deducido y, en su mérito, declarado que había operado la caducidad y prescripción de la acción deducida (fs. 43 - 49). II) Que la parte actora interpone contra la sentencia de segunda instancia el recurso de casación, fundándolo en infracción al artículo 39 de la Ley No. 11.925. Alega que de la norma mencionada surge que respecto de los créditos y reclamaciones contra el Estado sólo puede invocarse la caducidad, instituto de privilegio que no operó en el caso y así fue resuelto; por lo tanto la prescripción del derecho común no puede invocarse en subsidio de la excepción de caducidad. Citando la opinión del Prof. Sayagués Laso (Tratado, t. 1, págs. 585 y ss.) afirma que las prescripciones de derecho común han sido sustituidas por una caducidad; y destaca que - siendo ésta más rigurosa que la prescripción - se necesita un texto expreso para establecerla. Sin embargo, según dicho tratadista, mientras las Leyes de 1922, 1925 y 1935 referían a una prescripción cuatrienal, la jurisprudencia entendió que se trataba de una caducidad y por ello fueron consideradas inaplicables las causales de suspensión de la prescripción previstas en el Código Civil. La Ley No. 11.925 determinó finalmente en forma expresa que se trata de un término de caducidad que comprende los créditos y reclamaciones de cualquier naturaleza. El accionamiento de autos se funda en la responsabilidad civil del Estado causante de daños |en la ejecución de los servicios públicos| (art. 24 de la Constitución): también por este fundamento es inoponible la prescripción corta y cuatrienal de derecho común. Aun en la hipótesis de que no se compartan los fundamentos expuestos, igualmente debe desestimarse la excepción de prescripción dado que el Estado no aduce el pago, siendo que - a diferencia de la caducidad - la prescripción cuatrienal y corta no puede invocarse sin la afirmación de que se ha pagado en tanto se funda en una presunción de pago. Apoyan esta tesis la jurisprudencia que menciona y el Prof. Véscovi. A su vez, si se pretendiera aplicar la prescripción corta y cuatrienal, debería considerarse que la misma fue interrumpida naturalmente (art. 1.234 C.C.) en virtud de que - tal como fue reconocido en la contestación - si bien el hecho ilícito que genera la obligación de reparar ocurrió el 10/4/95, el Banco de Seguros del Estado pagó una indemnización (que no cubre los rubros reclamados) derivada del siniestro, en nombre del asegurado, el 30 de agosto de 1995, por lo que el nuevo plazo de prescripción habría comenzado a correr a partir de esa fecha. Y el auto No. 956/99, que ordena el traslado de la demanda, fue notificado el 2 de junio de 1999, esto es, antes de cumplirse el término de cuatro años previsto en el art. 1.332 C.C. (argumento que también puede fundarse en el art. 376 de la Ley No. 12.804). Finalmente expresa que la prescripción extintiva es una sanción al no ejercicio de un derecho y, en consecuencia, debe interpretarse restrictivamente, debiendo siempre preferirse la solución acorde a la conservación del derecho (fs. 74 - 76). III) Que la contraparte al evacuar el traslado del recurso solicita su desestimación (fs. 79 - 81 vto.); oído el Sr. Fiscal de Corte, considera que corresponde anular parcialmente el fallo atacado y, en su lugar, desestimar la excepción de prescripción y ordenar la prosecución de los procedimientos (fs. 92 - 95). CONSIDERANDO: Que la Corte - por unanimidad y de acuerdo con la opinión del Sr. Fiscal de Corte - considera básicamente de recibo la impugnación subexámine. A pesar de configurar la caducidad y la prescripción institutos diversos, no es jurídicamente procedente invocar la caducidad cuatrienal de los créditos y reclamaciones contra el Estado - que prevé el art. 39 de la Ley No. 11.925 -, y en forma subsidiaria deducir una excepción de prescripción del derecho común - como hizo la demandada en el caso y admitieran los tribunales de mérito -. El art. 39 cit. derogó, en efecto, expresamente en relación a los créditos y reclamaciones contra el Estado |de cualquier naturaleza u origen| todos los términos de caducidad o prescripción previstos en otras normas salvo las de materia aduanera (incluido entonces el plazo de cuatro años que prevé el art. 1.332 del C. Civil, aplicado por el |ad quem|). Cabe pues concluir, con el Sr. Fiscal de Corte, que el único medio extintivo derivado del paso del tiempo de los créditos y reclamaciones deducidas contra la persona pública mayor es la caducidad (de lo contrario habría que admitir la permanencia de prescripciones sin plazo, lo cual es ontológicamente imposible). Con relación al alcance del art. 39 de la Ley 11.925 - y para fundar el rechazo de la interpretación limitante expuesta por el Dr. Bengoa Villamil en la obra que cita la Sala (f. 81) en el contexto de sus antecedentes históricos - resulta ilustrativo transcribir parcialmente el análisis del Dr. Edgardo Amoza Antúnez de Olivera en su trabajo |La caducidad de las reclamaciones contra el Estado" (Anuario de Derecho Administrativo, T. III, págs. 244 - 246): |4. Evolución de nuestro derecho positivo. Inicialmente, el tema de la responsabilidad del Estado se resolvía apelando a los preceptos contenidos en el Código Civil referidos a la prescripción, pues se consideraba que constituían la norma general en la materia pasible de extenderse incluso al derecho público. El problema radicaba en determinar cuál artículo del Código Civil era aplicable en razón de las distintas soluciones que el mismo contiene. Así por ejemplo, el artículo 1.216 establece la norma general relativa a la prescripción de las obligaciones personales derivadas de contrato, cuasi-contrato o la Ley, esto es, un plazo de veinte años. Pero existe también un régimen de prescripciones cortas (artículos 1.222 y siguientes) agregando otro plazo para las acciones de responsabilidad por hecho ilícito, o sea, delitos y cuasi-delitos civiles (artículo 1.332) que se fija en cuatro años. Sayagués Laso asemejaba la responsabilidad del Estado por dictar un reglamento ilegal y exigir su cumplimiento o asignarle efecto retroactivo, destituir funcionarios con violación de las normas legales, originar perjuicios fuera de lo normal a una propiedad como consecuencia de la realización de una obra pública o por desistir de ella cuando en base al proyecto se obligó a un particular a proceder de un modo determinado, o cuando vehículos o máquinas de la Administración provocan accidentes, etc., con situaciones que constituyen delitos o cuasi-delitos civiles, por lo que sostenía la aplicación de las prescripciones que el Código Civil fija para este tipo de situaciones. Descartaba la aplicación de la prescripción de veinte años establecida en el artículo 1.216 del Código Civil por entender que rige situaciones de hecho distintas, como lo son las obligaciones derivadas de contratos, cuasi- contratos o de la Ley, o sea casos de responsabilidad contractual o legal. En su opinión, sería ilógico que la responsabilidad por acto o hecho administrativo, típica responsabilidad extra-contractual o aquiliana, se rigiera por el artículo 1.216 prescindiendo de la disposición propia a tal categoría de hechos, que es el artículo 1.332. Tal criterio seguido por la doctrina y jurisprudencia, vino a aclarar las dudas que sobre el punto existían al no existir norma concreta que fijara el plazo de prescripción de la responsabilidad del Estado. Si bien el artículo 29 de la Ley No. 7.519 había establecido un plazo de prescripción de cuatro años, el mismo estaba referido solamente a aquellos créditos que la norma establecía y no a los que resultaban de un acción de responsabilidad contra el Estado. El artículo 25 de la Ley No. 7.819 repitió la solución, aunque agregaba una derogación: la del artículo 1.216 del Código Civil, siempre refiriéndose a créditos por presupuesto o Leyes especiales incluidos, sueldos, jubilaciones y pensiones. Aun cuando ambas normas emplearon en su redacción el término |prescripción|, cierta jurisprudencia consideró que se trataba de verdaderos plazos de caducidad que importaban una sanción al titular de un derecho que no lo ejerce en el término fijado. Asimismo, se estableció toda una novedad en la materia que luego el legislador consagrara normativamente: esa caducidad se interrumpe por la gestión administrativa realizada por el interesado para obtener el cobro de su crédito. En el año 1935 se dicta la Ley No. 9.461 (normas complementarias de las incluidas en el Presupuesto General de Gastos), la que en su artículo 2 extiende el ámbito de aplicación de los términos de prescripción a todos los créditos contra el Estado por concepto de suministros, consagrando que la misma se operará por períodos mensuales. Si bien en cierta medida significó una evolución en la regulación de la cuestión, los problemas de interpretación parecían aumentar, pues el tema se centraba ahora en el concepto de suministro. Continuaba a nivel de la jurisprudencia, la discusión acerca de si el plazo era de caducidad o prescripción, admitiéndose la aplicación de la analogía con la prescripción extintiva para fijar las causales de interrupción. El artículo 39 de la Ley No. 11.925 de 27 de marzo de 1953 utilizó el término caducidad. La norma en cuestión establece: |Todos los créditos y reclamaciones contra el Estado, de cualquier naturaleza u origen, caducarán a los cuatro años, contados desde la fecha en que pudieron ser exigibles. Esta caducidad se operará por períodos mensuales. A los efectos de la aplicación de este artículo, deróganse todos los términos de caducidad o prescripción del derecho común y las Leyes especiales, con la única excepción de los relativos a las devoluciones y reclamaciones aduaneras que seguirán rigiéndose por las Leyes respectivas|. Posteriormente, se agregó a esta norma la solución consagrada por el inciso sexto del artículo 376 de la Ley No. 12.804: |Toda gestión fundada del interesado en vía administrativa, reclamando devolución o pago de una suma determinada, suspenderá hasta la resolución definitiva, el término de caducidad establecido en el artículo 39 de la Ley No. 11.925 de 27 de marzo de 1953|; según el precepto declarativo contenido en el artículo 45 del Decreto-Ley No. 14.189. 5. Régimen vigente El término de caducidad para reclamaciones por créditos contra el Estado se encuentra regulado por los artículos 39 de la Ley No. 11.925 y 376 de la Ley No. 12.804, que establecen un plazo de cuatro años. Esta solución responde a una conceptualidad más técnica y correcta que la dispuesta por Leyes anteriores, diferenciando la caducidad de la prescripción. Asimismo, se despeja el panorama al establecerse, a los efectos de la aplicación del artículo 39 de la Ley No. 11.925 la derogación de todos los términos de caducidad o prescripción del derecho común y Leyes especiales, con la única excepción de los relativos a la materia aduanera ...|. En suma, - como se adelantara - la única norma legal aplicable en relación a la presente reclamación es el art. 39 de la Ley 11.925. Esta conclusión coincide por lo demás con la jurisprudencia de la Corte, que aplica la caducidad cuatrienal en relación a toda reclamación contra el Estado. El argumento opuesto a esta interpretación que extrae el Dr. Bengoa Villamil del vocablo |gestión| utilizado en el art. 376 de la Ley No. 12.804, antes transcripto, en la obra mencionada ut supra (pág. 209) - y que invoca en el grado el M.S.P. (f. 80 vto.) - es ciertamente insuficiente para desvirtuar el texto y los antecedentes precedentemente relevados: es claro para la Corte que la Ley No. 12.804 regula el efecto de cierta clase de |reclamaciones|, sin reducir por ello expresa o sistemáticamente el alcance general de la Ley No. 11.925. En consecuencia, estando la reclamación de autos condicionada únicamente por la caducidad cuatrienal - cuya verificación fuera desestimada por sentencia firme -, corresponde casar la recurrida en cuanto acoge la excepción de prescripción subsidariamente opuesta, determinando así la continuidad de los procedimientos. De acuerdo a la solución adoptada, no resulta necesario analizar detenidamente las restantes alegaciones del recurrente, que son a juicio de la Corte equivocadas e incluyen la insólita aseveración de que la prescripción prevista en el art. 1.332 del C. Civil es una prescripción corta que se funda en una presunción de pago. En virtud de lo expuesto, de los fundamentos concordantes del Sr. Fiscal de Corte, y de lo dispuesto por los artículos 268 y ss., 197 y concordantes del Código General del Proceso y demás normas citadas, la Suprema Corte de Justicia, por unanimidad: FALLA: CASASE LA SENTENCIA IMPUGNADA EN CUANTO ACOGE LA EXCEPCION DE PRESCRIPCION Y, EN SU LUGAR, DESESTIMASE LA EXCEPCION INTERPUESTA, SIN ESPECIAL CONDENACION. PUBLIQUESE. Y OPORTUNAMENTE DEVUELVASE.