Sentencia Definitiva N° 189/2026

Sentencia No. 189/2026 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro Redactor: Patricia Hernández Ministros Firmantes: Rosario Sapelli, Pablo Benítez y Patricia Hernández.- Montevideo, 30 de junio de 2026.- VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro – AMPARO – IUE 2-124532/2025” tramitados ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 17º Turno, venidos a conocimiento de esta Sede en virtud de los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia definitiva nro. 2 del 7/I/2026 dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia de Feria, Dr. Federico Rubén Tobía Silveira.- RESULTANDO: 1)Que se da por reproducida la relación de hechos formulada por el juez a quo por ajustarse a las resultancias de autos.- 2) Que por la sentencia definitiva apelada se condenó al Fondo Nacional de Recursos a suministrar a la parte actora el medicamento solicitado en el plazo de veinticuatro horas, según indicaciones del médico tratante y se desestimó la demanda interpuesta contra el Ministerio de Salud Pública.- 3) Que a fs. 80 y 81 compareció el Fondo Nacional de Recursos e interpuso recurso de apelación.- Invocó como agravio la condena impuesta.- Fundamentó la misma en: (a) existió errónea valoración de la prueba e inadecuada aplicación del derecho; (b) se desconoció la competencia de cada uno de los co-demandados y se los equiparó en sus obligaciones, endilgándose al apelante mayores competencias de las que detenta; (c) el medicamento Venetoclax fue incluido por la Ordenanza nro. 1304/2022 para el caso de leucemia aguda mieloblástica pero no para la patología de la parte actora; (d) por lo anterior, no le corresponde su suministro; y (e) la obligación prevista por el artículo 44 de la Constitución grava al Estado, el que el FNR no integra.- 4) Que por providencia nro. 16 del 12/I/2026 se confirió traslado del recurso de apelación por el plazo legal.- 5) Que de fs. 86 a fs. 89 compareció la parte actora e interpuso recurso de apelación.- Indicó como agravio la desestimación de la demanda interpuesta contra el MSP.- Fundamentó el mismo en que: (a) el MSP es el primer destinatario del artículo 44 de la Constitución y por ende actuó con ilegitimidad manifiesta al negarle a la parte actora el suministro del medicamento Venetoclax; y (b) la defensa de este co-demandado es formal y burocrática ya que bastaría que el fármaco se encuentre en el FTM para librar de toda responsabilidad al MSP.- Solicitó que se revoque parcialmente la apelada solamente en cuanto desestimó la demanda contra el MSP y se lo condene.- 6) Que de fs. 93 a fs. 100 compareció la parte actora y evacuó el traslado conferido e interpuso excepción de inconstitucionalidad a propósito de los artículos 7 inciso 2º y 10 de la Ley 18.335 y artículos 45 inciso final y 51 literal B) de la Ley 18.211.- 7) Que evacuado el traslado del recurso por el MSP, por providencia nro. 68 del 2/II/2026 se suspendió el proceso y se dispuso la elevación de los autos a la Suprema Corte de Justicia.- Por sentencia nro. 293 del 30/IV/2026 fueron declarados inconstitucionales los artículos 7 inciso 2º de la Ley 18.335 y 45 inciso final de la Ley 18.211 y, consecuentemente, inaplicables a la parte actora.- 8) Que por decreto nro. 1826 del 23/VI/2026 se franquearon los recursos de apelación para ante este Tribunal.- Los autos fueron recibidos el día 24/VI/2026 y efectuado su estudio, se acordó el dictado de la presente.- CONSIDERANDO: I-Que la Sala, con el voto coincidente de sus miembros naturales, habrá de revocar la sentencia definitiva de primera instancia nro. 2 del 7/I/2026 en virtud de los fundamentos que se exponen a continuación.- II- Apelación del co-demandado FNR.- Sobre legitimación causal pasiva respecto del medicamento de alto precio a cuyo suministro fue condenado.- 2.1- Que a fs. 80 y 81 compareció el co-demandado FNR e interpuso recurso de apelación invocando como agravio la desestimación de la excepción de falta de legitimación causal pasiva opuesta aposta del medicamento de alto precio Venetoclax (“Venclexta”) a cuya cobertura financiera fue condenado.- Fundamentó su agravio en: (a) el fármaco registrado Venetoclax se encuentra incluido en el FTM pero para patología diversa a la que padece la parte actora en tanto fue previsto para tratamiento de leucemia aguda mieloblástica en pacientes no candidatos a planes intensivos de poliquimioterapia; y (b) el juez a quo no indicó la norma jurídica que infringió el FNR al no haberle prestado cobertura financiera al pretensor a propósito de este medicamento, siendo erróneo fundamentarla en el artículo 44 de la Constitución en tanto éste prevé obligación a cargo del Estado.- 2.2- Que se habrá de amparar este agravio por lo que se dirá.- 2.3- Que en principio, corresponde señalar que el Fondo Nacional de Recursos en virtud de su naturaleza jurídica de persona pública no estatal no integra la estructura estatal.- No obstante, presentan muchos aspectos de su organización similar a las administraciones públicas.- Así ya lo señalaba Sayagués, quien enumeró como características generales de éstas, a las siguientes: (a) las personas públicas no estatales son creadas por ley, con previsión de reglas generales de su organización, funcionamiento y régimen presupuestal; (b) las autoridades estatales intervienen en cierta medida en su dirección y administración y en el contralor de su actividad; (c) tienen a su cargo la ejecución de cometidos públicos o de interés públicos; (d) su personal no reviste la naturaleza de funcionarios públicos; y (e) estas entidades no siendo estatales, su responsabilidad y la de sus funcionarios se regula por el derecho civil (en “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 7ª edición, págs. 217-222).- Precisamente, la circunstancia de que por ley la Comisión Honoraria Administradora del FNR se encuentre – en parte - integrada por autoridades públicas, es una de las características que hace a la esencia de las personas públicas no estatales.- Por el contrario, éste junto a los demás elementos constitutivos de dicha categoría antes enumerados, verificados a posta del FNR, regulado por la Ley 16.344 del 24/XII/1992 y decreto reglamentario nro. 358/1993, obsta calificarlo como integrante del Estado.- Consecuente con esto, es imposible extenderle la aplicación de la normativa que sí le es aplicable al MSP a propósito del sub-exánime, a la que se referirá infra.- 2.4- Que en cumplimiento de esa ley que lo regula, el FNR es una persona pública no estatal no asistencial, sino solo financiadora y a su vez, solamente está habilitada legalmente a prestar cobertura financiera respecto de los medicamentos, prestaciones y tratamientos incorporados al FTM, Anexo III (principio de especialidad).- 2.5- Que en el caso, fue admitido y también probado, que el Sr. AA, de 83 años de edad, padece leucemia linfoide crónica (LLC).- Asimismo, fue probado que la médica hematóloga tratante en SMQS, Dra. Katherin Blanco, según informe de fs. 1, la parte actora fue así diagnosticada desde el mes de abril de 2023 y recibió tratamiento con Clorambucil hasta un año, el que se suspendió en 2024, sometido a control trimestral.- En la actualidad presenta disminución progresiva de hemoglobina, ascenso leucocitario, por lo que se realiza tratamiento en segunda línea con Rituximab-Venetoclax.- Según la propia parte actora y ambos integrantes de la parte demandada, coincidieron en señalar que el fármacos Venetoclax solicitado se encuentra registrado ante el MSP, concordante con lo informado por la respuesta al oficio nro. 1 del 2/I/2026 librado a Laboratorio Abbie (fs. 57 a fs. 63).- Además, fue admitido y probado que por Resolución del MSP del 20/IX/2022, agregada a fs. 39 y 40) el medicamento Venetoclax fue incorporado por el MSP en el FTM-Anexo B a cargo del FNR pero para el tratamiento de la leucemia aguda mieloblástica en pacientes no candidatos a planes intensivos de poliquimioterapia.- De esta forma, el medicamento Venetoclax no fue incluido por el MSP a cargo del FNR a propósito de la enfermedad que padece la parte actora.- 2.6- Que así las cosas, en aplicación del principio de especialidad, el FNR no está obligado a la asistencia financiera respecto del mismo, por ello la negativa a su cobertura no reviste de la ilegitimidad manifiesta exigida por Ley 16.011.- Consecuentemente, el FNR careció de legitimación causal pasiva en este juicio a su respecto y debe ampararse el agravio argüido por el mismo.- III- Apelación de la parte actora.- Agravio: Desestimación de pretensión de condena contra el MSP al suministro de medicamento registrado Venetoclax de alto precio.- 3.1- Que la parte actora de fs. 86 a fs. 89 interpuso recurso de apelación, agraviándose por la desestimación de su pretensión de condena al suministro a la parte actora del medicamento Venetoclax.- Afirmó que incurrió en ilegitimidad manifiesta en virtud de su negativa al suministro en tanto: (a) no cumplió con los cometidos puestos a su cargo, conforme artículo 44 de la Constitución; y (b) la negativa al suministro es formal y burocrática y su inclusión parcial en el FTM no es suficiente para descartar su responsabilidad.- 3.2- Que la acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfe. Bidart Campos en “Régimen Legal y Jurisdiccional del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas Diferenciadas de Tutela en el Proceso Civil Uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578).- La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional y residual, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa, peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166).- La procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfe. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650).- En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo, que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable e irreparable al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal, con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfe. LJU, caso 15.708; Viera, Luis en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22).- Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley 16.011 están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales, paraestatales o los particulares.- 3.3- Que aplicados estos conceptos a la hipótesis del sub-lite emerge que la acción de amparo deducida por la parte actora contra el MSP a propósito de la solicitud del medicamento Venetoclax cumple con los requisitos exigidos.- Se efectuará análisis aposta de la verificación de conducta real y efectiva del MSP causante de lesión, restricción o amenaza actual e inminente del derecho fundamental a la salud del pretensor con ilegitimidad manifiesta.- 3.4- Que la parte actora fundamentó la acción de amparo que instauró el 31/XII/2025 en la lesión del derecho fundamental a la vida y a la salud a través de actos y omisiones manifiestamente ilegítimos del Ministerio de Salud Pública (MSP) consistentes en la negativa a prestarle asistencia financiera para la adquisición o suministro del medicamento de alto costo Venetoclax prescripto como tratamiento de la enfermedad leucemia linfoide crónica que le fuera diagnosticada en el año 2023, por médica hematóloga tratante en SMQS, Dra. Katherin Blanco, para combatirla.- El MSP admitió la patología que padece la parte actora y no controvirtió la eficacia y/o evidencia científica del medicamento, concordante con sus registros ante el MSP según surgen de fs. 58 a fs. 61.- Ante esta situación, cobra vigencia la obligación impuesta por la Constitución al Estado de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (artículo 44 inciso 2º) y los correlativos derechos fundamentales al goce de la vida, a la salud y demás derechos inherentes a la personalidad humana, la que tiene un alcance mucho más amplio al que el MSP ensayó otorgarle en oportunidad de contestar la demanda.- Véase que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas internacionales como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagra el derecho de toda persona a la salud, “… entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un “bien público” y particularmente, a adoptar las medidas concretas que promuevan la atención integral de toda su extensión.- …” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al Derecho a la Salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125; Díaz Fernández, Hugo en “El Amparo Sanitario en el Derecho Uruguayo. Aportes Básicos para su Sistematización” en LJU, Tomo 149 (abril 2014), págs. JC37-JC72; Ley 13.751; Ley 16.519).- En este marco, “Se ha dicho que “en el Estado democrático donde los gobernantes surgen por elección de los ciudadanos, ellos son los responsables directos de que no existan desigualdades en el acceso a los bienes relacionados con la salud que deben ser considerados dentro de los Derechos Humanos”.- Frente a esta obligación estatal, cada individuo cuenta con el derecho a que “… objetivamente, se le haga disponible todo lo necesario para el acceso al estado de bienestar completo, mediante las políticas y medidas de acción positiva que resulten conducentes”, al decir de Bidart Campos” (Müller, Enrique en “La equidad en los servicios de salud” en Revista Crítica de Derecho Privado, nro. 1, págs. 129-146).- “… con este propósito deben realizar todos aquellos pasos que conduzcan a los más adecuados tratamientos, priorizando los derechos de los pacientes” (TAC 2º Turno, Sentencia nro. 216/2018; cfe. Sentencia nro. 3/2015, entre otras).- Entonces, partiendo de las premisas consistentes en: la consideración del derecho a la salud como un derecho fundamental garantizado constitucionalmente, que vincula la Ética y el Derecho y que ni siquiera fue cuestionado por el MSP y, la no desvirtuada eficacia de los medicamentos de alto costo impetrados a fin de combatir la enfermedad que padece la parte actora; endilgan a concluir que el co-demandado MSP no puede so pretexto de aspecto administrativos o contables, que él mismo regula, limitar el derecho constitucional a la salud de sus habitantes (entre otros derechos fundamentales).- Empero, merece apuntarse que el MSP sólo ha cumplido parcialmente con la obligación antedicha respecto del medicamento Venetoclax en tanto por Resolución del 20/IX/2022 puso a cargo del FNR la cobertura financiera del mismo solamente respecto a determinadas enfermedades que no incluyen a la que padece la parte actora.- Esto conduce a concluir que la negativa del MSP a su suministro a la parte actora del medicamento solicitado, comporta por sí sola una manifiesta ilegitimidad por afectación de su derecho constitucional a la salud, a la asistencia sanitaria integral y de calidad.- Medicamentos que, en la especie, aparecen como la mejor opción terapéutica para el promotor.- La protección de dichos derechos fundamentales de los habitantes exige la pronta “… puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida …”, por esto, la no prestación del tratamiento suministro o la demora en recibirlo conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44, 72 de la Constitución; artículos 10, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Protocolo de San Salvador; artículo 4 Ley 18.331; cfe. LJU: casos 15.510; 17.408; TAC 2º Turno, Sentencias: nro. 88/2016, 92/2018, 14/2019, 94/2019, 156/2019).- Por último, la sentencia de la Suprema Corte de Justicia nro. 293 del 30/IV/2026 (fs. 125 y 126) coadyuva a las conclusiones precedentes.- Por todo esto, corresponde amparar el agravio de la parte actora por la desestimación de la pretensión de condena deducida contra el MSP a propósito del medicamento solicitado, la que se ampara.- IV- Condenas Causídicas.- Que de conformidad con los artículos 56 y 261 del Código General del Proceso y artículo 688 del Código Civil, la conducta procesal de las partes no amerita la imposición de sanciones procesales.- Por los fundamentos antes expuestos y de conformidad con los artículos 7, 8, 12, 18, 72 de la Constitución; Ley 16.011; artículo 688 del Código Civil; artículos 137 a 142, 261 del Código General del Proceso; y disposiciones concordantes y complementarias; el Tribunal FALLA: Revócase la sentencia definitiva de primera instancia nro. 2 del 7/I/2026.- En su lugar: (a) revócase la desestimación de la excepción de falta de legitimación causal pasiva del Fondo Nacional de Recursos, la que se ampara, dejándose sin efecto la condena impuesta a su respecto; y (b) revócase la desestimación de la demanda interpuesta contra el Ministerio de Salud Pública.- En su lugar, condénase al mismo a suministrar a la parte actora el medicamento solicitado en el plazo de 24 horas según prescripción del equipo médico tratante.- Las costas y costos por el orden causado.- Notifíquese en el domicilio electrónico.- Devuélvase a la Sede de origen con las formalidades de estilo.- Rosario Sapelli Ministra Pablo Benítez Ministro Patricia Hernández Ministra