Sentencia Definitiva N° 266/2001

Montevideo, nueve de noviembre de dos mil uno. VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados |BOGGIO, NELSON C/ INTENDENCIA MUNICIPAL DE RIVERA - Acción reparatoria - CASACION| (Ficha 301/00); venidos a conocimiento de esta Corporación, por mérito al recurso de casación interpuesto por la parte actora, contra la Sentencia No. 21 dictada por el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 5o. Turno. RESULTANDO: 1o.) Que por la referida decisión se revocó la sentencia apelada, y en su lugar se desestima la demanda. Sin especial sanción procesal en el grado (f. 137). Por su parte, el pronunciamiento de primer grado, emanado del Juzgado Letrado de Primera Instancia de Rivera de 4o. Turno, amparó parcialmente la demanda, condenando a la Intendencia Municipal de Rivera al pago de la reparación del daño patrimonial desde la fecha del cese 3/9/90 hasta el reintegro o cesantía legal por sumario según corresponda con intereses y reajustes según lo previsto por el Decreto-Ley No. 14.500, suma que deberá determinarse por el procedimiento previsto por el art. 378 del C.G.P. (f. 92). 2o.) Que el actor al interponer el recurso de casación, expresó en síntesis: - La sentencia que se impugna excede el marco de los agravios planteados violando el artículo 257.2 del C.G.P., excluyendo inaceptablemente la aplicación del artículo 66 de la Constitución de la República, así como las normas referidas al cumplimiento de las sentencias dictadas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. - La sentencia dictada viola las normas complementarias a la constitucional y no toma en cuenta el art. 33 de la Ley 7.819 y art. 24 de la Ley 14.446, los cuales exigen a la administración la comprobación fehaciente de los hechos acaecidos por los funcionarios y la aplicación de las garantías del debido proceso para verificar la autenticidad del abandono alegado por la Comuna, y finalmente, también excluye la aplicación de elementales normas de apreciación de la prueba, en parte por advertir su existencia en autos. - Causa agravio que el Tribunal mantenga la postura desplegada por la Comuna, en cuanto basa su fallo entre otros argumentos, en la naturaleza del cargo del demandante, el que, desde todo punto de vista es irrelevante, en tanto la Constitución no hace referencia a que se trate de personal presupuestado o contratado, solamente establece el equilibrio e igualdad que deben asumir todas las administraciones, respetando el debido proceso administrativo. Debe tenerse presente que se limitó al objeto de la instancia solamente por los agravios contenidos en el recurso de apelación interpuesto por la Intendencia Municipal de Rivera. - El fallo, si bien menciona que la sentencia del T.C.A. declara nula la cesantía por abandono del trabajo que había dispuesto la Intendencia de Rivera, en función de la cual la Administración deberá rehacer los procedimientos en forma debida y decidir en consecuencia, al pronunciar el fallo revoca la Sentencia, haciendo impune la decisión de la Comuna y revirtiendo los efectos de un fallo dictado por el T.C.A., excediendo el marco normativo que le corresponde analizar a la Sede. - La sentencia del Tribunal excede el objeto de la apelación, introduciendo elementos subjetivos que escapan al objeto del proceso que no eximen a la Comuna de cumplir con el debido proceso. - No es la instancia procesal pertinente, el revisar nuevamente hechos ya analizados por el T.C.A., simplemente en esta instancia deberá radicarse la Sede en indicar si la Intendencia de Rivera debe cumplir con la sentencia del Organo Jurisdiccional y rehacer los procedimientos en forma debida y decidir en cuestión. - Viola el art. 257.2 del C.G.P. ya que tales puntos no fueron el objeto central del proceso ni la materia probatoria sino que son simplemente elementos que toma la Comuna para responder frente a la omisión contumaz de ésta. - El Tribunal menciona en la sentencia algunos hechos que - por haber precluido la instancia de su impugnación no pueden dar fundamento al fallo, generando agravio al descalificar la posición del actor y dejar impune un acto administrativo que lesiona todo un proceso, obviando un mandato del T.C.A., con el único efecto de apuntalar luego una posición mantenida por la Comuna sin que les asista el derecho, afirmación que carecía ya de sustento probatorio en el expediente administrativo, luego en el jurisdiccional y en éste que se está sustanciando. Esta afirmación que carece de sustento, justificó un fallo en segunda instancia, que carece del indispensable respaldo jurídico para resolver la cuestión. - La sentencia que se impugna adopta un procedimiento similar: limita los agravios a los contenidos del recurso interpuesto por la Comuna, pero contradictoriamente incursiona en conclusiones y presunciones que tienden a desmerecer - sin ser probadas - la posición de la actora. - Otro error lo constituye volver a un argumento que ya ha sido juzgado y desconocer que el no- cumplimiento de la Sentencia del T.C.A. agregada en autos tiene plena vigencia, más aún cuando ha sido acreditado por un documento público que hace plena fe. - El sentenciante no debió incursionar en detalles que por no conformar el objeto del proceso y estar precluidos, exceden los puntos a tratar y proyectan efectos jurídicos contradictorios a un fallo ya pronunciado por un Tribunal especializado. - La sentencia recurrida culmina fundamentando el fallo en dos únicos elementos: subjetivos, aquéllos que se refieren a la situación en que se encontraba el demandante y omitir el cumplimiento de la sentencia del T.C.A., con relación a los subjetivos, no deben ser objeto de análisis y el fallo del T.C.A., anulando la resolución de la I.M.R. debe ser cumplido y retrotraer las cosas al estado en que se encontraban. - Consecuencia de esa omisión contumaz la hará pasible a la Comuna de abonar los haberes devengados, en razón de que no se ha35 dado cumplimiento a lo ordenado por el órgano jurisdiccional, no significando como lo expresa el Tribunal de alzada un enriquecimiento injusto el pago al reclamo - elemento ingresado a la litis que ocasiona un agravio al actor -, ya que en todas las instancias se ha configurado plenamente el nexo causal que habilita a solicitar daños y perjuicios a la Intendencia Municipal de Rivera, no debiendo buscarse aquí un daño a reparar, sino una obligación preexistente a cumplir que conlleva a un pago de haberes devengados. - Pidió se eleven los autos a la Suprema Corte de Justicia a fin de que se haga lugar al recurso de casación interpuesto y se dicte en su lugar la sentencia que corresponde, condenando a la Intendencia Municipal de Rivera al pago de los haberes devengados así como toda otra compensación, con sus respectivos reajustes establecidos por el Decreto-Ley No. 14.500 e intereses correspondientes, desde la demanda original que fuera acogida parcialmente por la sentencia de primera instancia. 3o.) Que la contraparte, al evacuar el traslado del recurso, por los fundamentos que expuso, solicitó se desestime íntegramente el recurso de casación interpuesto, con las máximas condenas procesales, manteniendo en todos sus términos la sentencia definitiva de segunda instancia dictada en autos (f. 152 vto.). 4o.) Que oportunamente se oyó al Sr. Fiscal de Corte quien informó que por carecer de legitimación para emitir un pronunciamiento sobre el mérito de la casación, que la Corporación falle como lo viere corresponder (fs. 169 y ss.). 5o.) Que previo pasaje a estudio, se acordó sentencia en forma legal (fs. 172 y ss.). CONSIDERANDO: I) La Suprema Corte de Justicia desestimará el recurso interpuesto en la medida que las normas citadas como infringidas, así como los argumentos esgrimidos con relación al debido proceso, no resultan causales hábiles que determinen a la Corporación a su corrección jurídica en tanto la decisión de segunda instancia fue adoptada en consonancia con el derecho objetivo aplicable. La fundamentación articulada refiere en definitiva a lo que ya fue resuelto por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en función de lo cual resultan antecedentes de la posible infracción normativa alegada del art. 257.2 del C.G.P., y la supuesta infracción a las normas de valoración de la prueba constituye un agravio que luego no se desarrolla, por lo que la cuestión a examen queda constreñida en determinar si la sentencia de segunda instancia falló más allá de lo que la apelación le permitía. Con carácter previo, corresponde poner de manifiesto lo confuso del accionamiento ejercitado en tanto el mismo se integra con cuatro escritos presentados en distintas fechas (obviamente todos anteriores a la contestación de la demanda) a lo que debe sumarse la aclaración efectuada en la audiencia preliminar obrante a fs. 33, ocasión en la que el actor se ratifica de todos los escritos presentados y aclara que |la demanda acumula la pretensión de cobro de haberes adeudados y la pretensión reparatoria de los daños y perjuicios causados por el acto anulado|. Quedando el objeto del proceso definitivamente fijado en |determinar la procedencia de los daños y perjuicios y daño moral reclamados basados en el acto anulado, lo que fuera controvertido en su totalidad por el Ente demandado, quien adujo que el funcionario dejó de prestar funciones por propia voluntad el 23 de marzo de 1990| (f. 48). En primer lugar, cabe precisar que existe un claro y notorio error de enfoque no del Tribunal - como aduce el recurrente - sino de su parte. Parece entender que como el Tribunal de lo Contencioso Administrativo anuló el acto administrativo en cuestión - o sea, la resolución de la Intendencia Municipal de Rivera No. 2.489, de fecha 10/4/91, en la parte que dispuso su cese por abandono del trabajo, no en cuanto no hizo lugar a su solicitud de renuncia al amparo de la Ley No. 16.127 -, automáticamente debería condenarse a la Intendencia, sin considerar si se dan los presupuestos para ello: a saber, existencia de daño, y nexo causal entre el acto administrativo ilícito y los daños y perjuicios invocados. En Sent. No. 337/97 la Corporación, citando expresiones de Sayagués Laso, en Tratado de Derecho Administrativo, t. 2, Ed. 1959, pág. 608 sostuvo que: |... La sentencia anulatoria del Tribunal declara en forma definitiva la invalidez del acto, cuestión ésta que no puede discutirse nuevamente ante el Poder Judicial. Pero para obtener la reparación patrimonial ante los tribunales ordinarios, el accionante debe probar la existencia del daño indemnizable, su cuantía y el nexo causal con el acto anulatorio|. Y en pronunciamiento No. 320/00 se sostuvo: |El tema de la actitud de verdadero acatamiento que debe asumir la Administración frente a una sentencia anulatoria dictada por el órgano de contralor de legitimidad de los actos administrativos - T.C.A. - ha sido ampliamente desarrollado por la Corporación en sentencia No. 188/97: ... Dice el Prof. Real en una nota de jurisprudencia |... la ejecución, leal y completa, de la sentencia anulatoria envuelve también un aspecto positivo imprescindible para satisfacer a la vez el interés y el derecho del actor triunfante y realizar la recomposición del orden jurídico vulnerado; esto es, que la ejecución impone deberes positivos; obliga a hacer con arreglo a derecho lo que antes se hizo con violación a la regla de derecho, a hacer bien lo que antes se hizo mal| (Ejecución de Sentencia Anulatoria, Rev. de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, t. 21, pág. 347)|. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo debe pronunciarse únicamente acerca de la licitud del acto administrativo. Y si bien - como ha declarado la Corte repetidamente - en el proceso que se sigue ante la Justicia ordinaria hay que estar a la declaración de nulidad del acto administrativo, puede perfectamente negarse la indemnización si se concluye que el acto administrativo anulado no causó al actor en realidad ningún daño, o que no se probó la existencia de nexo causal. Corresponde precisar que la afirmación del T.C.A. citada por el órgano de segunda instancia debe considerarse un antecedente lógico de la decisión y como tal pasó junto con el fallo en autoridad de cosa juzgada (Cfme. Couture, |Fundamentos del derecho procesal civil|, pág. 399 y ss.). Pero para que tal derecho a la reparación exista no basta con el proceder ilícito de la Administración (traducido en una acción u omisión como en el caso) sino que es necesario que ese hecho ilícito le haya causado un daño al administrado y que exista relación de causalidad entre ese proceder avieso de la Administración y el daño al actor. Si bien es cierto que el accionante señala con precisión cuál fue el hecho ilícito (apartamiento de la Administración del cumplimiento de la norma legal administrativa e inercia de ésta luego de anulado el acto en virtud de tal apartamiento) y también hace referencia al nexo causal que a su juicio se configuró plenamente en todas las instancias, no hace referencia al daño, elementos todos integrantes del género de responsabilidad reclamada y que deben estar indudablemente probados, lo que no ocurre en la especie. En efecto. No se discute el proceder ilícito (omisión, negligencia) de la administración, el que surge perfectamente acreditado, sin que tal conclusión pueda ser desmerecida por la referencia que efectúa la recurrida, a la renuncia del actor al cargo (circunstancia a la que la sentencia impugnada le asigna valor) porque en definitiva la Comuna declaró cesante al actor por abandono del trabajo en acto que posteriormente fue anulado por el T.C.A. por no haberse cumplido con las garantías del debido proceso, todo lo cual causó estado y no puede volverse a plantear. Por otra parte, contrariamente a lo que afirma el impugnante, en la medida que se reclaman los daños y perjuicios que causó al funcionario el acto administrativo anulado (y no los derivados de un supuesto no acatamiento de la sentencia dictada por el T.C.A.), no hacía falta entrar a analizar si la Intendencia había dado o no cumplimiento a la sentencia anulatoria. No obstante, cabe precisar que si bien la Intendencia -por haberse basado el T.C.A. en razones formales- pudo volver a disponer el cese por abandono una vez rehechos los procedimientos correspondientes, nada hizo para cumplir el fallo. Y de autos surge que el actor no desarrolló sus tareas luego de la anulación del acto que lo declaraba cesante, pero no probó que una vez ocurrido ello él hubiera intentado volver a su puesto en DI.PRO.DE. y que la Administración se lo hubiera impedido. Tampoco hizo el menor esfuerzo probatorio tendiente a acreditar que de haberse reformulado el proceso que llegó a su cesantía, luego anulada, él se hubiera - de concluirse que ello correspondía - reincorporado a su puesto en la Comuna riverense. Lo que se debe sin duda a que - tal como surge de los antecedentes - durante todo el período en estudio (desde la renuncia hasta la actualidad) el actor trabajó en la actividad privada desarrollando su profesión en condiciones económicamente superiores a las que podía ofrecer la reincorporación a la Administración. Es así que por un lado no desarrolló tareas en la Intendencia (a pesar de no estar cesado porque ese acto fue anulado) por lo que no le corresponde remuneración alguna y por otro lado, durante este período trabajó en la actividad privada en condiciones sumamente ventajosas y no permaneciendo inactivo a la espera de que la Comuna resolviera su reincorporación. La sentencia de segunda instancia - en conclusión que se comparte - considera que no existe daño resarcible en tanto sería un despropósito premiarlo con el pago de los haberes que hubiera percibido por su labor en la Comuna desde 1990 porque operaría un enriquecimiento injusto a su favor en tanto durante este mismo período se desempeñó en forma remunerada como Ingeniero Agrónomo en la actividad privada (extremo que nunca es puesto en tela de juicio), no resultando posible que se hubiera desempeñado en ambas actividades (pública y o privada) por estar el lugar de las mismas en distintos departamentos de la República. En el mejor de los casos para el actor, si se entendiera que aún inactivo igual le correspondía cobrar su sueldo en virtud de que la cesantía fue anulada, el perjuicio sufrido no puede ser considerado como la totalidad de los haberes que debió percibir, en tanto el perjuicio estaría dado por la diferencia entre lo que habría percibido como retribución en la actividad pública hasta la fecha y lo que realmente recibió como retribución por el ejercicio de su profesión en la actividad privada. Ese sería -más allá del daño moral desestimado y consentido- el único daño resarcible, el cual no fue probado, según lo expuesto precedentemente. Por lo tanto, el Tribunal ni violó el art. 257.2 del C.G.P., ni tampoco se apartó del objeto del proceso, siendo de destacar que los hechos relevados por la Sala para negar la existencia de perjuicio fueron invocados repetidamente por la Intendencia Municipal de Rivera al apelar. En suma, si bien hay hecho ilícito de la administración no le asiste derecho a la reparación al no haberse probado la existencia de un daño resarcible, lo que hace ocioso efectuar referencia alguna a la relación de causalidad. Todo lo que lleva a postular la solución desestimatoria del recurso de casación interpuesto. II) Las costas y costos, resultan preceptivamente de cargo de la parte recurrente. Por estos fundamentos, la Suprema Corte de Justicia, FALLA: DESESTIMASE EL RECURSO DE CASACION INTERPUESTO, CON COSTAS Y COSTOS. Y, OPORTUNAMENTE, DEVUELVANSE LOS AUTOS.