Sentencia Definitiva N° 268/2001

Montevideo, nueve de noviembre de dos mil uno. VISTOS: Para sentencia estos autos caratulados: "DOMINGUEZ, LUIS Y OTRO C/ BANCO HIPOTECARIO DEL URUGUAY Y OTRO - Responsabilidad administrativa - CASACION", Ficha 315/00. RESULTANDO: I) La sentencia No. 86/98, dictada por el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de Segundo Turno el 7.12.98, falló: |I) |Ampárase parcialmente la demanda y en mérito a ello |condénase al Estado - Ministerio de Vivienda, |Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente- y al Banco |Hipotecario del Uruguay, a indemnizar a los accionantes |las diferencias de alquileres producidas desde el 1 de |Agosto de 1992, lo que se liquidará en la forma |establecida en el NAL. VII. II) La suma resultante de |la liquidación se abonará en forma solidaria, en |porcentaje de 50 % a cada co-demandado. III) |Distribúyase los costos y costas en el orden causado. |IV) Fíjase los honorarios profesionales fictos por el |patrocinio letrado de la parte actora y el B.H.U. en $ |4.000 respectivamente...|(fs. 215). El Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Primer Turno, por sentencia No. 173 del 21.12.99, resolvió: "Confirmando la sentencia apelada, y |revocándola parcialmente en cuanto a la fecha desde la |cual se deben pagar las diferencias de alquileres, que |lo será el 22 de junio de 1986. Sin especial |condenación..." (fs. 281). II) Contra la decisión de alzada, la parte co-demandada PODER EJECUTIVO (MVOTMA) interpuso recurso de casación (f. 284), cuyo traslado se evacuó en favor de su rechazo por la parte actora (f. 309), limitándose el codemandado B.H.U. a expresar agravios, solicitando se anule la sentencia recurrida y rechazando la demanda que se le promoviera (fs. 314); elevados los autos, se pasaron en vista al Sr. Fiscal de Corte, quien dictaminó por la desestimación del recurso por entender ajustada a derecho la responsabilidad atribuida al Estado. III) Fundamentando sus agravios la recurrente expresa: - De acuerdo al marco jurídico vigente recae exclusivamente en el B.H.U. -como órgano central del sistema público de producción de viviendas- construir, adjudicar y entregar vivienda a los beneficiarios del R.A.V.E., cometido que fue expresamente ratificado por el D.L. No. 15.301 y art. 19 de la Ley No. 15.799, y que permanece en la órbita del B.H.U. en atención a que la Ley No. 16.112 por la que se creó el MVOTMA no lo incluyó entre sus competencias. No obstante ello la sentencia recurrida basándose en normas genéricas así como en la sentencia No. 167/98, realiza una errónea interpretación del art. 1o. el D.L. No. 15.301, al atribuirle al Poder Ejecutivo la responsabilidad en asignar recursos al B.H.U. para que éste pueda cumplir los cometidos que le fueran asignados en materia del R.A.V.E.. Considera que la citada sentencia de la Corporación interpreta incorrectamente el marco normativo aplicable al referido Registro que conduce a conclusiones desacertadas. En tal sentido, atento el alcance que le da al art. 1 del D.L. No. 15.301 (por el cual le impone al Poder Ejecutivo el cometido de construir, en tanto quedaría a cargo del B.H.U. la adjudicación) la recurrida esta admitiendo la disociación entre la |construcción| y la |adjudicación|, lo que no es correcto en tanto ello conduce a modificar los cometidos asignados al Poder Ejecutivo y al B.H.U. en lo que hace al pluricitado Registro. Señala que la norma infringida no establece en ninguna parte como |cometido| del Estado -persona pública mayor- |entregar| y/o |construir| viviendas específicamente para los beneficiarios del R.A.V.E., sino que el legislador estableció que el Estado debía |promover| la construcción de viviendas, lo que es substancialmente distinto y ello no implica poner a su cargo la obligación de solventar la construcción de viviendas con destino a los inscriptos en el Registro. En apoyo de su posición estima que es incorrecto considerar, como lo hace la Sala de mérito, que el Poder Ejecutivo no cumplió con su cometido de promover la construcción de viviendas con destino a los inscriptos en el R.A.V.E. (art. 1o., Ley 15.301) pues incluso desde antes de la implementación del citado registro ha venido proporcionando recursos financieros al B.H.U. -que éste administra libremente- para el cumplimiento de sus obligaciones, entre las que se encuentra la administración del mencionado Registro. Considera que el B.H.U. para eximirse de responsabilidad debió demostrar que los recursos no fueron suficientes para ejecutar eficazmente y en un plazo razonable la adjudicación, construcción y entrega de viviendas con destino al R.A.V.E., lo que no hizo. - En cuanto a que haya incurrido en "omisión" o "falta de servicio" que la recurrida le adjudica, discrepa con tal imputación en tanto -afirma- no existe en nuestro ordenamiento jurídico norma alguna que le imponga al Poder Ejecutivo la obligación de construir y adjudicar viviendas a los arrendatarios beneficiarios del R.A.V.E., ni de proveer fondos específicos con destino al Registro, por lo que no pudo existir omisión o falta de servicio del Estado (persona pública mayor) ni del Ministerio demandado. En función de ello la impugnante concluye que no existe nexo causal entre la eventual falta de fondos -que constituye el fundamento de la condena al Poder Ejecutivo- y el retardo en la construcción de viviendas en que habría incurrido el B.H.U.. - Al haber mediado adjudicación concreta al inquilino del actor, el B.H.U. no puede alegar falta de recursos para pretender evadir su responsabilidad, por lo que la omisión o falta de servicio le es imputable al Ente bancario en la medida que fue su conducta la que impidió la desocupación de la finca, en tanto la expedición al arrendador de la |constancia de adjudicación| y su presentación en la sede judicial competente determinó -por imperio legal- la suspensión del lanzamiento. - Por último argumenta que el vocablo |Estado| fue utilizado en el art. 1o. del D. Ley No. 15.301 no como sinónimo de |persona pública mayor| sino como Estado en su conjunto, lo que incluye en primer término al B.H.U. por ser -como se dijo- el competente en materia atinente al R.A.V.E.. IV) Previo pasaje a estudio, se acordó sentencia en legal tiempo y forma. CONSIDERANDO: I) La Suprema Corte de Justicia, integrada, con el voto coincidente de sus miembros naturales, desestimará el recurso de casación interpuesto por el co-demandado MVOTMA. II) En relación a la pretendida obligación del B.H.U. de construir las viviendas para los inscriptos en el R.A.V.E. que aduce la co-demandada recurrente, la Corporación se pronunció en sentencia No. 167/98, cuyos fundamentos, por tratarse de casos básicamente similares, son trasladables al subexámine, en la que dijo: "El nuevo cometido de adjudicación de viviendas a los inscriptos en el R.A.V.E. que el legislador (Decretos-Leyes Nos. 14.219 y 14.666) atribuyó al Banco Hipotecario del Uruguay no implicó para éste la obligación de construir viviendas específicamente destinadas a ser adjudicadas a las personas inscriptas en el Registro mencionado, estando tales adjudicaciones condicionadas a la existencia de viviendas o a la disponibilidad de recursos efectivamente destinados a la construcción de las mismas". Agregando, con cita de una sentencia anterior que: "... De la lectura de las normas que establecen la |competencia del Banco Hipotecario del Uruguay, incluso |de los cometidos que luego le fueron traspasados del |Instituto Nacional de Viviendas Económicas al mismo, no |surge la obligación de construir viviendas con la |mentada finalidad ...|. "... El Tribunal actuante sostiene que |... El Banco |Hipotecario es la persona pública estatal |ejecutora de los programas del sistema público de |producción de viviendas ...|. Pero si bien ello es así, |de todos modos, no se infiere que tenga el cometido |específico de construcción de viviendas para ser |adjudicadas a los inscriptos en el Registro de |Aspirantes a Viviendas de Emergencia|. "El sistema público de viviendas que |obviamente administra el Banco Hipotecario, pues a él |corresponde "entender" en todo lo relativo al mismo |(Ley No. 13.728, art. 76 y Decreto-Ley No. 14.666, art. |1) comprende fundamentalmente las hipótesis |establecidas en el art. 49 de la Ley citada, sin |perjuicio de otras, entre las que no se incluyen la |construcción de viviendas con el destino aludido|. "Si la Ley hubiera querido asignar como |competencia del Banco Hipotecario la construcción de |unidades habitacionales a fin de solucionar la |situación de los inscriptos en el Registro ya |mencionado, así debió decirlo en forma expresa. Por |cuanto, como es claro, la incompetencia es la regla y, |la competencia es la excepción. Lo único que se le ha |impuesto al Banco, es a |...adjudicar y entregar viviendas a los desalojados |inscriptos en el RAVE en plazo razonable...|, tal como también lo ha afirmado |el órgano de la segunda instancia de mérito". Por lo tanto, como se dijo en el pronunciamiento parcialmente transcripto: |... siendo |que a juicio de la Suprema Corte, el Banco Hipotecario |del Uruguay, no tiene obligación de construir viviendas |para los inscriptos en el Registro de Aspirantes, sino |adjudicarlas si las mismas existen, no es de aplicación |el art. 24 de la Carta|, por lo que el agravio articulado no puede prosperar. III) También es de franco rechazo que la Sala de mérito haya interpretado erróneamente del art. 1 de la Ley No. 15.301 en cuanto adjudicar al Poder Ejecutivo el cometido de construir las viviendas, que, a su vez, lleva a la recurrida a admitir, erróneamente, la posibilidad de disociar entre la construcción y la adjudicación de las mismas. Como se explicara en la sentencia citada: "...adjudicar no es lo mismo que construir. Adjudica |quien tiene un bien en el patrimonio o a quien, sin |tenerlo, un tercero le entrega bienes con tal fin. |Adviértase, en la Ley No. 15.301, se es bien preciso: se |alude al |...sistema de adjudicación, ocupación y |administración de las viviendas...|, cuya |... |construcción con ese fin promueve el Estado..." (art. |1o.). Esto es, un ente "adjudica" luego que el |Estado| |construye u ordena construir|. La alegación del Poder Ejecutivo de que ha suministrado "cuantiosos recursos de Rentas Generales" para la construcción de las viviendas con destino a los inscriptos en el Registro, cumpliendo así su cometido, además de no modificar las anteriores conclusiones, no es de recibo, en cuanto supone un intento de reexaminar la plataforma fáctica sustento del fallo en tanto la Sala de mérito, por remisión al Considerando VI de la sentencia de primer grado (f. 279), tuvo por acreditado que "el Gobierno Central nunca aportó al BHU fondos para |atender la demanda de las viviendas de los inscriptos |en el RAVE desde su creación a la fecha" (f. 213). La Corporación reiteradamente ha recordado que no procede una tal revisión en tanto este recurso extraordinario debe circunscribirse exclusivamente a las cuestiones de orden jurídico, estando excluidos del mismo los aspectos fácticos, así como los criterios de valorización de la prueba, salvo que se arribe a conclusiones absurdas, arbitrarias o que claramente quebranten las Leyes de la lógica y del correcto entendimiento humano; lo que no sucede en el sub exámine ni fue invocado por la recurrente. IV) Tampoco le asiste razón al impugnante en cuando aduce que no pudo haber omisión o falta de servicio del Estado (persona pública mayor) ni del Ministerio de Viviendas que la recurrida le adjudica, así como la inexistencia de nexo causal entre la falta y el perjuicio causado. - En la antes citada sentencia No. 167/98, la Corte dijo: |...conforme a la normativa mencionada |...(Ley No. 13.728, art. 74, y decreto Ley No. 14.666, |art. 1o.) compete genéricamente al Poder Ejecutivo la |fijación de la política nacional en materia de vivienda |y, consecuentemente, el envío oportuno al Poder |Legislativo de planes quinquenales de Desarrollo Urbano |y Vivienda, proporcionando así al Banco Hipotecario del |Uruguay los recursos requeridos para el cumplimiento de |sus objetivos habitacionales (Ley No. 13.728, art. 4o., y |Decreto-Ley No. 14.666, art. 2). |Y de la propia promoción del reclamo de |autos surge la evidencia de que el Poder Ejecutivo -aunque |luego de haber quitado, en el año 1980, al FS.N.V. el |importante aporte previsto en el art. 81 lit A de la Ley |No. 13.728, haya efectuado la contribución que menciona el |señor juez |a quo| para el fomento de la vivienda de |interés social| ... no hizo, a lo largo de |muchos años, lo |necesario para resolver el problema de autos. Cuestión que |debía solucionarse con urgencia, en vista de la grave |afectación resultante de las Leyes sobre el R.A.V.E. para |el derecho de los propietarios de la viviendas arrendadas, |absolutamente impedidos de recuperar sus inmuebles para |disponer de ellos y de sus frutos conforme a la Ley civil|. Agregando: |La falta de indicación de |plazos de lanzamiento de los inscriptos en el registro en |las normas legislativas dictadas en el período a considerar |en el caso (fundamentalmente el art. 19 de la Ley No. |15.799) no puede importar, ciertamente, el flagrante |desconocimiento del principio de igualdad de los |individuos ante las cargas públicas que resultaría de la |prolongación |sine die| de la situación padecida por los |titulares de los bienes. Según enseña Sayagués Laso, aun |cuando no hubiera plazo establecido para la prestación del |servicio, corresponde analizar cuál debió ser el |funcionamiento normal exigible (ob. cit., pág. 652, nota 2) |y en la especie no cabe duda que la demora constatada |excede largamente el plazo normal o razonable para la |adjudicación de las viviendas|. En función de lo expuesto, concluye: |... que el servicio no funcionó como cabía esperar en el |caso, dadas las circunstancias, por lo que el Estado debe |responder ante el accionante por el daño causado por su |omisión, conforme al art. 24 de la Constitución y según |reclama el recurrente|, posición que se mantiene en Sent. No. 510/00. Fundamentos, todos ellos, que se reiteran por los actuales miembros naturales de la Corporación que acuerdan este fallo y no han sido conmovidos por los argumentos del recurrente, dejando, en consecuencia, sin sustento legal el agravio dirigido a adjudicarle error al pronunciamiento recurrido en cuanto impuso al Estado la obligación de responder ante el accionante por el daño causado por su omisión. - En relación a la invocada ausencia de nexo causal entre la falta examinada y el perjuicio invocado por la actora, el agravio también fue examinado en la precitada sentencia, señalándose: |... mas la observación |se desvirtúa totalmente ante la referencia efectuada ut |supra en cuanto a que sólo está acreditada la versión de |fondos con destino al ''fomento de viviendas de interés |social| (y no específicamente para los inscriptos en el |R.A.V.E.). Por otra parte, para afirmar la existencia del |vínculo en cuestión, en aplicación del criterio de |regularidad o probabilidad propio de la teoría de la |causalidad adecuada (Gamarra, Tratado, T. XIX, 1981, pág. |319) sería suficiente, en opinión de la Corte, tener |presente las antes mencionadas facultades atribuidas al |Poder Ejecutivo en relación al tema habitacional y aun |aquélla genérica de iniciativa legislativa en materia |tributaria que la Constitución le otorga, y confrontarla |con la dilatada falta de entrega de viviendas que da mérito |a reclamaciones como la presente|. Ciertamente, tal como lo afirma la recurrente, surge probado de autos que el B.H.U. emitió a la arrendataria de los actores una constancia de adjudicación de una vivienda que impidió efectivizar el lanzamiento (f. 299 vto.), pero tal circunstancia - como ya lo indicó la Corporación (sent. No.263/98) - no es motivo suficiente para modificar la solución general adoptada. En efecto, como se expresó, la responsabilidad del Poder Ejecutivo consiste en no haber construido las viviendas destinadas a los inscriptos en el R.A.V.E. ni haber proporcionado al B.H.U. los fondos específicos para tal fin, en virtud de su competencia de fijar la política de vivienda; en consecuencia, la circunstancia de que la vivienda de marras no se construyera dieciséis años después de haber sido adjudicada, demuestra la falta por omisión que se reprocha al Poder Ejecutivo. La adjudicación ineficaz no releva de responsabilidad al Poder Ejecutivo, quien pudo haberla hecho viable construyendo él mismo la vivienda o proporcionando los fondos para ello. Si la construcción de la vivienda adjudicada sólo |en el papel| se hubiera efectivamente producido dentro del período en que la Corporación ha entendido como razonable, el daño no se hubiese producido, lo que lleva a concluir la existencia del nexo causal entre aquél y la omisión del Poder Ejecutivo. V) El agravio que se funda en que el vocablo |Estado| no se utilizó en el art. 1 de la Ley No. 15.301 como sinónimo de |persona pública mayor| sino como Estado en su conjunto comprendiendo de esta manera al B.H.U., no es de recibo. En efecto, aunque de la disposición legal referida no se desprende expresamente qué alcance se debe otorgar al vocablo |Estado|, su interpretación debe realizarse a la luz de lo que disponen otras disposiciones legales en la materia -Ley No. 13.728, Decreto Ley No. 14.666- que atribuyen al Poder Ejecutivo la fijación de la política de vivienda, por lo que debe entenderse que es a éste al que compete toda obligación del |Estado| en la materia; esto es, la de promover la construcción de viviendas destinadas a los inscriptos en el R.A.V.E., salvo previsión expresa en contrario. VI) Por último, en lo que concierne a lo solicitado por el co-demandado B.H.U. en oportunidad de evacuar el traslado del recurso de casación del MVOTMA y su pretensión de que se anule la sentencia impugnada rechazando la demanda promovida en su contra (f. 320), es absolutamente improponible y la Corte no puede ingresar a su estudio en virtud de que el Ente co-demandado no interpuso en tiempo y forma el recurso de casación que la habilite para ello (arts. 268 y ss., C.G.P.). En consecuencia, la sentencia de segunda instancia, en lo que hace relación al mencionado Banco, ha quedado ejecutoriada. Por lo expuesto y lo establecido en los arts. 197, 198, 268, ss. y concordantes del Código General del Proceso, la Suprema Corte de Justicia, FALLA: DESESTIMASE EL RECURSO DE CASACION INTERPUESTO POR EL CO-DEMANDADO MINISTERIO DE VIVIENDA, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE, CON COSTOS DE SU CARGO Y DECLARANDOSE DE OFICIO LAS COSTAS. Y OPORTUNAMENTE, DEVUELVASE. Dr. Leslie Van Rompaey Servillo, DISCORDE: Por los fundamentos expuestos en la sent. No. 74/93 de la Sala que integro.