Sentencia Definitiva N° 270/2001

Montevideo, nueve de noviembre de dos mil uno. VISTOS: Para sentencia estos autos caratulados: |BEUX PROCHET, BIGUER Y OTRO C/ MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - Cobro de pesos (Haberes impagos) - CASACION|, Ficha 231/00, venidos a conocimiento de la Corte en mérito al recurso de casación interpuesto por la parte actora contra la sentencia número 197, del 22 de diciembre de 1999, dictada por el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno, y RESULTANDO: I. El Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de Décimo Turno falló: |Desestimar la excepción de incompetencia y la cuestión de prejudicialidad planteada por la parte demandada. Las costas de la incidencia a su cargo| (fs. 209- 223). A fs. 225 la parte demandada interpone recurso de apelación, solicitando que se revoque la sentencia interlocutoria recurrida, y en su lugar se declare la prejudicialidad alegada por su parte (fs. 225- 227 v.). La parte actora evacua el traslado, peticionando la confirmación de la sentencia recurrida (fs. 236-239). El órgano de alzada falló: |Revócase la sentencia interlocutoria apelada y en su lugar, declárase que la acción ejercida en este proceso está sometida a la prejudicialidad del proceso de anulación del acto administrativo mencionado en los considerandos precedentes. Costas y costos por su orden| (fs. 252- 255). II. La parte actora interpone recurso de casación (fs. 259- 266 v.). En primer lugar afirman los actores que han articulado en la demanda una acción de cobro de haberes remuneratorios -viáticos- de los funcionarios que se encuentran en Misión Oficial fuera del país, debido a que la Administración Central omitió abonarlos. La causa de la pretensión es la omisión del pago de un haber salarial y no la reparación de un daño provocado por un supuesto acto, que nunca fue mencionado como fundamento de la pretensión de los recurrentes, por lo que entienden que no es correcto desviar dicha pretensión, conduciéndola a una clara denegación de justicia bajo una cuestión formal derivada de una norma que se encuentra fuera del sustracto fáctico y jurídico de la pretensión movilizada, infringiendo la Sala el artículo 312 de la Constitución. En segundo lugar sostienen que el acto administrativo invocado por la demandada, que según la misma, debió ser previamente anulado ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, no es un acto procesable ante el mismo de acuerdo al artículo 8 inc. 4o. de la Ley 15.869. En tercer término señalan que aun antes de la reforma del artículo 312 de la Constitución, la más importante doctrina publicista y administrativista sostenía que las acciones reparatorias y anulatorias son dos acciones autónomas, lo que determinó que tal posición se consagrara explícitamente en al nueva redacción de la norma. En cuarto término afirman que el Tribunal violó el artículo 24 de la Constitución, que consagra el principio general de responsabilidad patrimonial del Estado, siendo de aplicación en el caso de acciones tendientes a hacer valer dicha responsabilidad, especialmente en la situación de autos, en que se funda la pretensión en una omisión de la Administración y no un acto administrativo. En quinto lugar se afirma por los impugnantes que los artículos 26 y 27 del Decreto Ley 15.524, establecen a texto expreso las hipótesis en que estamos frente a actos no comprendidos ante la jurisdicción anulatoria, de lo que se concluye que es la propia Ley la que deja fuera de tal jurisdicción a cualquier reclamo por cobro de haberes impagos, compensaciones y viáticos. De igual forma señalan que el acto tampoco sería procesable, ya que del mismo no se deriva ningún perjuicio para los actores, sino que lo que hace es convalidar una Misión Oficial que, en los hechos, se había comenzado a cumplir el 18 de octubre de 1993, por lo que, mal puede hablarse de prejudicialidad o de proceso previo ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En sexto lugar indican los recurrentes que se infringió el artículo 233 de la Constitución, en tanto ellos son titulares de un derecho subjetivo frente al que la Administración la única actitud legítima que puede tener es la de cumplir con el mismo, tratándose de una obligación que no puede desconocer. No siendo necesario que se anule el acto, sino que basta recurrir a la justicia ordinaria -art. 233 C.G.P. y art. 1o. Ley 15.881- para reclamar forzadamente lo que la Administración, en forma voluntaria o ilegítima, omitió cumplir. Solución que se deriva de lo dispuesto por el artículo 8 inc. 4o. de la Ley 15.869 y que no fuera tenido en cuenta por la Sala. El séptimo agravio lo fundan en al infracción al artículo 1o. del Código General del Proceso, que consagra el principio dispositivo que domina el proceso civil. La doctrina conoce como uno de los corolarios de dicho principio la enmarcación de los límites de la decisión judicial, que quedan fijados por las pretensiones deducidas por las partes. Señalan que promovieron una pretensión en la que reclaman el pago de un haber remuneratorio -viático-, que se les omitió abonar oportunamente, y no una pretensión reparatoria de los daños irrogados por una resolución, por lo que, en aplicación a lo dispuesto por el artículo 1o. del Código General del Proceso, y el principio dispositivo emergente del mismo, no es aceptable lo sostenido por el Tribunal, que no hace sino sustituir la pretensión de los actores. También se agravia la parte actora señalando que la Sala infringió los artículos 11, 122 no. 3 y 198 del Código General del Proceso, desde que el fallo resuelve sobre una pretensión que jamás fue planteada por su parte, y que en todo caso responde a una suposición o inferencia del Tribunal. Por último, plantean la errónea aplicación de los artículos 7, 12, 18, 72 y 332 de la Constitución en tanto la decisión del Tribunal de segunda instancia impide que los actores tengan |su día ante el Tribunal|, en función de la interpretación errónea de la demanda promovida. Entienden que impedir que se juzgue sobre una legítima pretensión, equivaldría además de una denegación de justicia, un enriquecimiento injusto de parte del Estado, lo que violentaría el principio de igualdad consagrado en el artículo 8 de la Constitución. La parte demandada evacua el recurso de casación solicitando el rechazo del mismo. (fs. 269- 271 v.). Franqueada la casación y elevados los autos para ante la Corporación (fs. 139), se confirió vista al Sr. Fiscal de Corte, quien estimó que |corresponde anular la recurrida y declarar que el asunto planteado en autos no está sometido a la previa acción anulatoria ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo| (fs. 283-288 v.). Pasados los autos a estudio, la Corte acordó sentencia por unanimidad. CONSIDERANDO: En primer lugar, son claramente de recibo los agravios de índole procesal alegados por la parte recurrente. En nuestro sistema, el |thema decidendum" lo fijan las partes y en particular el demandante, debiendo el Oficio sentenciar con arreglo a las pretensiones deducidas (arts. 1, 198 y ss. del C.G.P.). No es entonces correcto el enfoque de la Sala al expresar que |aunque la parte no lo dice directamente, la demanda refiere al acto administrativo número 27.458 del 04/11/1993 y se funda en la ilicitud de la administración| (fs. 254). En realidad, el reclamo se basa en la omisión del pago de haberes adeudados conforme al decreto número 148/92, y no en un acto ilícito que debiera ser previamente anulado por el T.C.A.. Por lo tanto, la posición legalmente correcta es aquélla adoptada por la Sra. Juez |a quo|, a partir de la demanda |como ha sido planteada" (fs. 222), y sólo después decidir si la resolución denegatoria modificó o no la situación estatutaria precedente y, en su mérito, amparar o no la demanda. En cuanto al tema de fondo, en forma coincidente con el Sr. Fiscal de Corte, los agravios de la parte recurrente también son de recibo. Corresponde, pues, anular la sentencia interlocutoria dictada en segunda instancia, en tanto el asunto planteado no se encuentra sometido a la previa acción anulatoria ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. De autos surge que los actores promovieron demanda por cobro de haberse impagos correspondientes a la Misión Oficial a la que fueron enviados -que no son otros que los denominados viáticos- contra el Ministerio de Defensa Nacional, fundándose en que, de acuerdo con el Decreto número 148/992, los funcionarios que se encuentren en |Misión Oficial" fuera del país, tienen derecho a un viático que el Poder Ejecutivo determinará periódicamente en la forma estipulada en el artículo 64 de la Ley 12.801 del 30/11/1960. La demandada, al evacuar el traslado conferido del accionamiento promovido, opone excepciones entre las que se encuentra la ausencia de proceso previo, alegando que por la Resolución No. 27458/93 refrendada por los Ministerios de R.R.E.E. y Defensa Nacional se convalida la Misión Oficial llevada a cabo por los actores en el Reino de España. En los resultandos de la decisión se establece que: |el cumplimiento de la presente misión no ocasiona erogación alguna al Estado por ser pasajes a cargo de los becarios y demás gastos a cargo del Gobierno Español|. No se fijó en consecuencia ningún tipo de viático para los actores. Por lo que entiende que en tanto el eventual daño padecido por los promotores deriva de un acto administrativo que no resultó impugnado en su oportunidad, se impone declarar la prejudicialidad de la acción anulatoria respecto a la reparatoria introducida, lo que se traduce en la imposibilidad de reclamar la reparación de los daños y perjuicios causados por un acto ilegítimo impugnable, si no se ha obtenido previamente su anulación, o la reserva de la acción de reparación por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Aspecto en el que no le asiste razón a la accionada y en el que incurre en error el Tribunal al fallar acogiendo la excepción de prejudicialidad, en infracción a los artículos 233 y 312 de la Constitución. En la especie se plantea una pretensión de condena fundada en la existencia de un derecho subjetivo al cobro de viáticos por desempeñar una Misión Oficial fuera del país, que la Administración habría desconocido al omitir pagar las sumas que se reclaman. Se trata pues, de una pretensión retributiva y no reparatoria; el perjuicio no surge de un acto administrativo sino de la omisión de la Administración en realizar una conducta debida, ésta es el pago de lo adeudado. Como sostuvo la Corporación en sentencia No. 98/95, bien que resolviendo una situación diversa a la planteada en la sublite, pero que en determinados aspectos resulta aplicable: |Es indudable que de la demanda y de las normas jurídicas que la fundan no surge que se peticione ninguna reparación de daños y perjuicios ocasionados a la actora directamente por el Decreto del Poder Ejecutivo No. 368/77, sino que lo que se demanda es la devolución de las cantidades de dinero que el Banco de la República retuvo indebidamente en función de ese acto administrativo antijurídico. Se estaría frente a lo que se ha denominado |un incumplimiento obligacional lato|, por parte del ilustre civilista (GAMARRA, |Estudios sobre obligaciones|, pág. 17 y siguientes)|. De lo expuesto corresponde señalar que el caso de autos se encuentra subsumido en lo dispuesto por el artículo 27 del Decreto Ley 15.524 y en particular en el numeral tercero de la referida norma. Respecto de este artículo acertadamente señala Juan Pablo Cajarville Peluffo: | c) Recogiendo algunas soluciones consagradas por la jurisprudencia del Tribunal, el art. 27 del Decreto-Ley No. 15.524 agrega otros actos que también están exceptuados de la jurisdicción anulatoria: los que denieguen reclamos de cobro de pesos, indemnización por daños y perjuicios causados por hecho de la Administración, devolución de pagos indebidos, o reconocimiento de compensaciones de adeudos, imputaciones de créditos a pagos futuros o reclamos similares. Son hipótesis que en realidad, la acción de nulidad no está excluida por la naturaleza de los actos, sino por el contenido del fallo con que culmina la acción anulatoria, puesto que la anulación de la decisión administrativa denegatoria o desestimatoria, en estos casos, no proporciona satisfacción a la pretensión; son hipótesis de inadecuación del fallo anulatorio a la pretensión del interesado, quien tiene abiertas para su satisfacción las acciones declarativas o de condena fundadas en su derecho subjetivo| (|Recursos Administrativos|, pág. 134, Tercera Edición, FS.C.U). Y tal es el caso de autos. De acuerdo al planteo de la parte actora, la Resolución No. 27.458 no pudo suprimir su derecho emergente del Decreto No. 148/92 y su anulación no sería por tanto necesaria ni proporcionaría consiguientemente satisfac-ción a los accionantes. La Corporación ha reiterado recientemente su posición en este sentido en sentencia No. 400/2000, afirmando que |Y en tanto la litis planteada nace a raíz de una omisión y no de un acto, no es susceptible de recurso administrativo o de proceso anulatorio previo|. |Sobre este tema existe jurisprudencia constante de la Corporación que ha dicho que "... el régimen no es el mismo cuando se trata de daños causados por "actos administrativos" que cuando se trata de daños causados por "hechos" o por "omisiones". |En los dos últimos casos es posible acudir directamente a la jurisdicción ordinaria reclamando la indemnización". "En el primero en cambio, nuestro régimen Constitucional y legal (art. 312 Constitución y art. 29 Decreto-Ley No. 15.524) consagran el sistema de la prejudicialidad de la acción anulatoria ante el T.C.A. La tesis ha sido sostenida por la Suprema Corte de Justicia en múltiples sentencias" (Sentencia No. 150/97)|. En efecto, al sostener que |es de aplicación el régimen de acciones condicionadas anterior a la Reforma Constitucional de 1966| la sentencia de segunda instancia extiende equivocadamente la prejudicialidad de la acción anulatoria sobre la reparatoria a una situación generada por un acto no anulable. Aun en la redacción anterior de la disposición constitucional referida |igualmente se entendió por nuestra doctrina y jurisprudencia en forma unánime que ese condicionamiento no excluía que fuera reparable el daño material cuando éste es causado por hechos u omisiones o por actos no anulables| (Ricardo Bengoa Villamil, Acción Reparatoria y Acción Anulatoria). En el mismo sentido se ha expresado el Profs. Cassinelli Muñoz: |Pero la solución uruguaya no equipara la acción de nulidad en cuanto declarativa de un deber de la Administración, con la acción declarativa de una obligación strictu sensu: para hacer valer en justicia un derecho subjetivo a que la Administración ejecute una prestación, se puede acudir directamente al Poder Judicial (Acciones de impugnación y acción de cumplimiento en lo contencioso administrativo para la tutela de intereses legítimos|, Rev. D.J.A. No. 70, pág. 130). De lo expuesto y coincidiendo con el Sr. Fiscal de Corte, asiste también razón al recurrente en cuanto a que la recurrida aplicó erróneamente o más bien desaplicó el artículo 8o. inc. 4o. de la Ley 15.869, que establece que "Cuando el peticionario sea titular de un derecho subjetivo contra la Administración, la denegatoria expresa o ficta no obstará el ejercicio de las acciones tendientes a hacer valer aquel derecho|, al condicionar la pretensión de los actores, que alegaban ser titulares de un derecho subjetivo desconocido por la Administración en su conducta omisiva, al previo agotamiento de la vía administrativa y la obtención de una sentencia anulatoria o que reservare la acción de reparación. Y justamente la existencia o no del derecho subjetivo alegado es la cuestión litigiosa, por lo que si les asistiera razón a los actores, en cuanto a que del Decreto 148/92 surgía su derecho a percibir los viáticos reclamados, el pronunciamiento de la Administración (Resolución 27.458) habría dejado intacta su obligación de cumplir con la prestación. Por los fundamentos expuestos la Suprema Corte de Justicia, FALLA: HACIENDO LUGAR AL RECURSO INTERPUESTO Y, EN SU MERITO, ANULASE LA SENTENCIA IMPUGNADA, CONFIRMANDOSE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. SIN ESPECIAL CONDENACION. PUBLIQUESE. Y, OPOTUNAMENTE, DEVUELVANSE LOS AUTOS.