Sentencia Definitiva N° 199/2026

Sentencia No. 199/2026 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro Redactor: Pablo Benítez Ministros Firmantes: Rosario Sapelli, Patricia Hernández y Pablo Benítez.- Montevideo, 30 de junio de 2026.- VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados: “AA C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO - AMPARO MEDICAMENTOS”, IUE 2 - 1703/2026, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud de los recursos de apelación interpuestos por el Estado – Ministerio de Salud Pública y el Fondo Nacional de Recursos, contra la sentencia definitiva de primera instancia Nº 7/2026, del 28 de enero de 2026, dictada por el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 13er. Turno, a cargo del Dr. Juan J. Benítez Caorsi (Juez de Feria). RESULTANDO: 1) Por el referido pronunciamiento la Sede de primer grado se dispuso: “Haciendo lugar a la pretensión, y en su mérito condenando al Fondo Nacional de Recursos y Ministerio de Salud Pública a proporcionar a la actora AA la financiación necesaria para cubrir los gastos totales que insuma el tratamiento con el medicamento Inmunoglobulina G Humana, conforme las indicaciones del médico tratante, dentro en un plazo no mayor a las 48 horas, iniciando los trámites administrativos correspondientes, bajo apercibimiento legal.-. ...” (fs. 644). 2) Contra dicha decisión de primer grado se alzó el Estado –Ministerio de Salud Pública (en adelante: MSP) interponiendo recurso de apelación. En apretada síntesis, sostuvo: - Que en el caso no se ha efectuado una correcta y completa valoración de la prueba aportada en autos, no existiendo en la decisión recurrida un fundamento jurídico. - Señala que la medicación reclamada en autos le fue proporcionada a la actora desde el año 2020/2021 por su prestador de salud, suspendiendo éste dicho suministro sin fundamento. - Por lo anterior, el medicamento reclamado en autos corresponde sea proporcionado a la accionantes por su prestador de salud. - Esta sentencia causa profundo agravio, en tanto deja abierta una puerta al abuso de las mutualistas de negar tratamiento por supuestas interpretaciones confusas de la normativa, cuando la respuesta brindada por el MSP a la mutualista y a la actora fue clara y precisa. En definitiva, solicita se revoque la recurrida y se desestime en todos sus términos la demanda de amparo impetrada en autos. 3) El Fondo Nacional de Recursos (en adelante: FNR) interpuso recurso de apelación contra la decisión de primer grado en los términos que surgen de la pieza escrita agregada en fs. 209/212. Resumidamente, sostuvo: - Que le agravia la recurrida en tanto incurriendo en una errónea interpretación del derecho y errónea valoración de la prueba desestima la excepción planteada por el FNR al contestar la acción. - Que en autos fue acreditado que el medicamento Inmunoglobulina G Humana no ha sido incluido en el FTM a cargo del FNR. Dicho medicamento sí se encuentra incluido en el Anexo A del FTM, por lo tanto se trata de un medicamento que corresponde sea proporcionado por los prestadores de servicios de salud - Siendo como viene de referirse, el FNR carece de legitimación pasiva en la presente causa. - Además, no existió nada en el accionar del FNR en el caso que pueda ser tildado de manifiestamente ilegítimo. En definitiva, solicita se revoque la sentencia recurrida, acogiendo la excepción de falta de legitimación pasiva oportunamente opuesta y se desestime la demanda a su respecto. 4) Conferido traslado de los recursos (Dec. N° 38/2026, del 2/II/2026, fs. 656), el mismo fue evacuado por la representante de la parte actora en los términos que surgen de la pieza escrita agregada en fs. 661/667 vto., abogando por el mantenimiento de la decisión impugnada en todos sus términos. Además, en la misma oportunidad, promovió por vía de excepción la declaración de inconstitucionalidad de lo dispuesto por el art. 7 inc. 2° de la Ley N° 18.335. 5) Por providencia Nº 254/2026, del 13 de febrero de 2026, la Sede de primer grado dispuso la suspensión del proceso y la elevación de los autos para ante la Suprema Corte de Justicia (fs. 668), quien –en definitiva- se pronunció mediante Sentencia N° 276, del 30 de abril de 2026 por la cual resolvió: “Decláranse inconstitucional el art. 7 inc. 2° de la Ley N° 18.335 y, en consecuencia, inaplicable a la parte actora.” (fs. 681 vto.). Devueltos los autos para ante la Sede a quo, ésta dispuso el franqueo de la vía recursiva promovida en autos para ante el Tribunal de Apelaciones en lo Civil que por turno corresponda, concediendo a la impugnación no suspensivo (cfme. Decreto N° 1742/2026, del 15/VI/2026, fs. 690). Los autos fueron recibidos por ésta Sala en lo Civil de Segundo Turno el 22 de junio de 2026 (cfme. 695). Se deja constancia que la Sra. Ministra Dra. Rosario Sapelli Ferber usufructuó licencia reglamentaria entre los días 17 y 29 de junio de 2026, inclusive. Culminado el estudio y puestos los autos al Acuerdo, se procede al dictado de la presente sentencia definitiva de segunda instancia. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, por unanimidad -art. 61 de la Ley N° 15.750-, habrá de amparar el recurso de apelación promovido por el FNR y, en su mérito, revocará parcialmente la sentencia de primera instancia sólo en cuanto no hizo lugar a la excepción de falta de legitimación pasiva propuesta por dicho demandado, desestimando la acción promovida a su respecto, por los fundamentos que se desarrollarán a continuación. II) El caso de autos. En el subexámine se presentó la Sra. AA, de 37 años de edad, promoviendo acción de amparo contra el Estado – Ministerio de Salud Pública (en adelante, MSP) y el Fondo Nacional de Recursos (en adelante, FNR). Manifestó la promotora ser portadora de Polirradiculoneuropatía Desmielinizante Inflamatoria Crónica (PCID / CIDP). La enfermedad se presentó como un cuadro neurológico de forma progresiva e insidiosa, con síntomas de debilidad predominante en miembros superiores, de carácter asimétrico, los cuales fueron evolucionando en el tiempo y generaron una repercusión funcional creciente. Desde fines del año 2021 se encuentra en seguimiento regular en policlínica neurológica especializada y con el correr del tiempo, se agregaron síntomas sensitivos, incluyendo parestesias y dolor neuropático, lo que evidenció una progresión del cuadro clínico y reforzó el carácter activo y crónico de la enfermedad. Ante dicha evolución, se me indicó tratamiento etiopatogénico con inmunoglobulina G humana intravenosa, observándose una respuesta clínica favorable, particularmente en el control de los síntomas sensitivos y en el mantenimiento de la función motora, desde las primeras administraciones. En el examen neurológico actual persiste un déficit motor distal en miembros superiores, de predominio asimétrico, con repercusión funcional significativa, el cual limita su capacidad laboral y afecta actividades habituales que requieren fuerza y destreza manual. Dada la naturaleza crónica, autoinmune y progresiva de la neuropatía, la continuidad del tratamiento con inmunoglobulinas intravenosas resulta indispensable para preservar la función neurológica alcanzada y minimizar el daño axonal progresivo, ampliamente descripto en la evolución natural de esta enfermedad. Señala la promotora que hasta el momento, su prestador de salud había asumido la cobertura del tratamiento con inmunoglobulinas intravenosas; sin embargo, se le ha informado que ello ocurrió por error, dado que dicho fármaco no se encuentra incluido en el PIAS a cargo de los prestadores, motivo por el cual entiende que no tiene la obligación jurídica de continuar brindándolo, ni posibilidad de gestionarlo ante el Fondo Nacional de Recursos, desde que tampoco se encuentra bajo su cobertura para su patología. Todo lo que viene de reseñarse ha sido debidamente acreditado en autos mediante el informe médico que luce en fs. 2, resultancias de la historia clínica de la actora (fs. 14/534 vto.) y declaración de la médica tratante Dra. Judith Calvo (audiencia del 28/I/2026, pista de audio N° 2). III) Sabido es que el tribunal superior solo podrá ingresar al examen de aquellos puntos respecto de los cuales existe agravio del impugnante, no pudiendo abordar el análisis de cuestiones consentidas por los contendientes (cfme. Giuffra, Carolina, en “Los recursos judiciales en el C.G.P.”). Ello por cuanto “…El agravio es la medida de la apelación… El juez de la apelación no tiene más poderes que los que caben dentro de los límites de los recursos deducidos. No hay más efecto devolutivo que el que cabe dentro del agravio y del recurso: ‘tantum devolutum quantum appellattum” (E.J. Couture en “Fundamentos del Derecho Procesal Civil”, Aniceto López Editor, Buenos Aires, 1942, pág. 218). Bajo tales premisas, ingresando al estudio de la impugnación, inicialmente, corresponde tener presente que no fue objeto de agravio el diagnóstico de la enfermedad que aqueja a la actora ni su gravedad, así como tampoco fue cuestionada la pertinencia del tratamiento médico propuesto a la paciente, el costo del medicamento reclamado y los ingresos económicos de la accionante. En consecuencia, quedan fuera del objeto de la apelación las cuestiones que vienen de referirse. IV) Como fuera señalado supra, el co-demandado FNR interpuso recurso de apelación, agraviándose –en lo sustancial- por la solución desestimatoria que en la atacada se arribó en relación a la excepción de falta de legitimación pasiva que interpusiera al contestar la acción. Con la finalidad de otorgar certeza a los derechos de los usuarios del Sistema Nacional Integrado de Salud, por Decreto N° 265/006 fue aprobado el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM) como “lista positiva de medicamentos de alto valor terapéutico, destinados a resolver el tratamiento farmacológico de los problemas sanitarios relevantes de acuerdo al perfil socio-epidemiológico nacional” (Considerando III), como “el conjunto de prestaciones de cobertura farmacológica, reuniendo los medicamentos necesarios para atender las indicaciones terapéuticas de los pacientes de instituciones y servicios de salud comprendidos en el ámbito de aplicación definitivo por el artículo 3” (art. 7 de la Ley 18.211). El mismo se integra por cuatro anexos. En el Anexo III figuran, precisamente, los medicamentos que deben ser prestados por el FNR y por la Comisión Honoraria de Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes, según protocolos, guías y reglamentaciones que indique el mismo FNR (artículo 4 Decreto N° 265/2006). A su vez, su incorporación habrá de estar sujeta a las previsiones del ámbito del artículo 462 de la Ley 19.355 (D.O. del 30/XII/2015). En el caso, ha sido acreditado que el medicamento reclamado por la Sra. AA ha sido registrado ante la autoridad sanitaria de nuestro país (cfme. fs. 2/3). Además, conforme las posiciones iniciales de las partes y lo que surge de la prueba testimonial recibida, corresponde considerar que el fármaco reclamado ha sido incluido en el Anexo A del Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM) para el tratamiento de patologías diversas a la que cursa la accionante. Siendo como viene de señalarse, al caso resulta enteramente trasladable lo expresado por la Sala en Sentencia N° 23/2024: “Así las cosas, el FNR no está obligado a la asistencia financiera respecto del medicamento solicitado, por ello la negativa a su cobertura no reviste de la ilegitimidad manifiesta exigida por Ley No. 16.011.- Consecuentemente, el FNR careció de legitimación causal pasiva en este juicio a su respecto, correspondiendo el amparo del agravio.” (publicada en BJN). En definitiva, no encontrándose dentro de la cobertura a la que el Fondo Nacional de Recursos está legal y reglamentariamente obligado el suministro del fármaco reclamado en autos, cabe concluir que el mismo carece de legitimación pasiva en este proceso, por lo que se amparará el recurso en estudio, revocando la decisión de primera instancia en este orden, desestimándose la demanda a su respecto. V) El codemandado MSP expresa agravios que -en lo sustancial- refieren a que, estando al tenor de lo dispuesto por el art. 1° de la Ley N° 16.011, con su actuación no ha incurrido en acto, hecho u omisión que merezca calificarse como manifiestamente ilegítimo, tal como se postula en la decisión de primera instancia. V.a.- Como ha expresado la Sala en múltiples pronunciamientos, la acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfe. Bidart Campos en “Régimen Legal y Jurisdiccional del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas Diferenciadas de Tutela en el Proceso Civil Uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578). La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional y residual, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa, peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166). La procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfme. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650). En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley No. 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo, que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable e irreparable al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal, con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfme. LJU, caso 15.708; Viera, Luis en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22). Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley No. 16.011 están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales, paraestatales o los particulares. V.b.- Aplicados tales conceptos al caso en estudio emerge que la acción de amparo deducida por la Sra. AA contra el MSP cumple con los requisitos exigidos por la norma legal en que se sustenta la acción. La parte actora fundamentó la acción de amparo que instauró el 23/I/2026 en la lesión del derecho fundamental a la vida y a la salud a través de actos y omisiones manifiestamente ilegítimos que atribuye al MSP consistente en la negativa a prestarle asistencia financiera para la adquisición o suministro del medicamento de alto costo Inmunoglobulina G Humana, que le fuera prescripto por el equipo médico que le asiste en mutualista Asociación Española Primera de Socorros Mutuos como tratamiento de la grave enfermedad que padece, esto es, Polirradiculoneuropatía Desmielinizante Inflamatoria Crónica (PCID / CIDP). El MSP no controvirtió la patología que padece la promotora, así como tampoco cuestionó la eficacia del tratamiento propuesto a la misma por su médica tratante y la evidencia científica que respalda el consejo médico, esto es, la administración del medicamento Inmunoglobulina G Humana para el abordaje de la gravísima enfermedad que padece. Ante esta situación, cobra vigencia la obligación impuesta por la Constitución al Estado de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (artículo 44 inciso 2º) y los correlativos derechos fundamentales al goce de la vida, a la salud y demás derechos inherentes a la personalidad humana, la que tiene un alcance mucho más amplio al que el MSP ensayó otorgarle en oportunidad de interponer su recurso de apelación. Véase que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas de fuente internacional como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagra el derecho de toda persona a la salud, “…entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un ‘bien público’ y particularmente, a adoptar las medidas concretas que promuevan la atención integral de toda su extensión…” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al Derecho a la Salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125; Díaz Fernández, Hugo en “El Amparo Sanitario en el Derecho Uruguayo. Aportes Básicos para su Sistematización” en LJU, Tomo 149 (abril 2014), págs. JC37-JC72; Ley No. 13.751; Ley No. 16.519). En este marco, “Se ha dicho que ‘en el Estado democrático donde los gobernantes surgen por elección de los ciudadanos, ellos son los responsables directos de que no existan desigualdades en el acceso a los bienes relacionados con la salud que deben ser considerados dentro de los Derechos Humanos”. Frente a esta obligación estatal, cada individuo cuenta con el derecho a que “…objetivamente, se le haga disponible todo lo necesario para el acceso al estado de bienestar completo, mediante las políticas y medidas de acción positiva que resulten conducentes’, al decir de Bidart Campos” (Müller, Enrique en “La equidad en los servicios de salud” en Revista Crítica de Derecho Privado, nro. 1, págs. 129-146). “…con este propósito deben realizar todos aquellos pasos que conduzcan a los más adecuados tratamientos, priorizando los derechos de los pacientes” (TAC 2º Turno, Sentencia T.A. Civil No. 216/018-2; cfme. Sentencia T.A. Civil No. SEF-0005-000003/2015-2, entre otras). Entonces, partiendo de las premisas consistentes en: la consideración del derecho a la salud como un derecho fundamental garantizado constitucionalmente, que vincula la Ética y el Derecho y que ni siquiera fue cuestionada por el MSP la eficacia del medicamento de alto costo Inmunoglobulina G Humana a fin de combatir la enfermedad que padece la Sra. AA; permiten concluir que el co-demandado MSP no puede so pretexto de aspectos administrativos o contables, que él mismo regula, limitar el derecho constitucional a la salud de sus habitantes (entre otros derechos fundamentales). Esto conduce a concluir que la negativa del MSP a su suministro a la parte actora comporta por sí sola una manifiesta ilegitimidad por afectación de su derecho constitucional a la salud, a la asistencia sanitaria integral y de calidad. Medicamento que, en la especie, aparece como la única chance de mejoría en la sobrevida global y calidad de vida de la parte actora. La protección de dichos derechos fundamentales de los habitantes exige la pronta “…puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida…”, por esto, la no prestación del tratamiento suministro o la demora en recibirlo conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44, 72 de la Constitución; artículos 10, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Protocolo de San Salvador; artículo 4 Ley No. 18.331; cfme. LJU: casos 15.510; 17.408; TAC 2º Turno, Sentencias: Sentencia T.A. Civil No. SEF-0005-000088/2016-2, Sentencia T.A. Civil No. 92/018-2, Sentencia T.A. Civil No. 14/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 94/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 156/019-2). V.c.- De conformidad con lo que expresara la actora en su demanda, sostiene el recurrente que la medicación reclamada en autos (Inmunoglobulina G Humana) le fue proporcionada a la actora desde el año 2020/2021 por su prestador de salud, suspendiendo éste dicho suministro sin fundamento. Agrega que el fármaco pretendido por la accionante se encuentra incluido en el FTM Anexo A y que por tanto debería ser proporcionado a la misma por su prestador de salud. En este orden, corresponde tener presente que el demandado no incorporó a la causa el referido Anexo A del FTM, por lo que sus dichos se encuentran desprovistos de la prueba mínima indispensable para que el agravio pudiera prosperar. Si bien lo anterior sería suficiente para desestimar el agravio en estudio, corresponde señalar que con la pretensión de acreditar sus afirmaciones el MSP únicamente allegó al proceso copia simple de un expediente administrativo donde un usuario del sistema de salud (del cual no se resguardó su identidad) reclamó el financiamiento del medicamento peticionado en autos pero para el tratamiento de una patología distinta a la que aqueja a la Sra. AA, por lo que -claramente- lo que de dicho expediente emerge en nada resulta trasladable a la situación en examen. Por lo anterior, el agravio en estudio no es de recibo. V.d.- Finalmente, el agravio expresado por el MSP fundado en que la condena de marras supone la imposición de actuar en violación de lo previsto por el artículo 7 inciso 2º de la Ley No. 18.355 y artículo 45 de la Ley N° 18.211, se desvaneció en tanto por sentencia de la Suprema Corte de Justicia N° 276 del 30/IV/2026 recaída en autos (fs. 681/682), dichas normas fueron declaradas inconstitucionales y consecuentemente inaplicables al presente caso. VI) La correcta conducta procesal de las partes determinan que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 56 y 261 del Código General del Proceso y art. 688 del Código Civil). Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por artículos 7, 8, 44, 72 y 332 de la Constitución de la República, Leyes Nos. 9.202, 15.181, 16.011, 17.930, 18.211, 18.335, 19.355, los artículos 6, 133, 137, 139.1, 140, 141, 154, 197 y 198 del Código General del Proceso, Decretos Nos. 265/2006, 289/009, 4/2010, 130/2017 y 465/009 y Decreto No., y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal FALLA: REVÓCASE PARCIALMENTE LA SENTENCIA DEFINITIVA DE PRIMERA INSTANCIA N° 7/2026, DEL 28 DE ENERO DE 2026, SÓLO EN CUANTO DESESTIMÓ LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN PASIVA OPUESTA POR EL FONDO NACIONAL DE RECURSOS. EN SU LUGAR, AMPÁRASE DICHA DEFENSA Y, EN SU MÉRITO, DESESTÍMASE LA DEMANDA RESPECTO DEL FONDO NACIONAL DE RECURSOS. SIN SANCIÓN PROCESAL EN LA INSTANCIA. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE EN LOS DOMICILIOS ELECTRÓNICOS CONSTITUIDOS POR LAS PARTES. OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE A LA SEDE DE PROCEDENCIA. Rosario Sapelli Ministra Patricia Hernández Ministra Pablo Benítez Ministro