Sentencia Definitiva N° 433/2000

Montevideo, trece de octubre de dos mil. VISTOS: Para sentencia estos autos caratulados: "DI GIACOMO, HECTOR Y OTROS C/ PODER JUDICIAL - Acción de nulidad - EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 487 INC. 2 DE LA LEY No. 16.736", Ficha 92/97. RESULTANDO: 1.- En proceso anulatorio ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la Suprema Corte de Justicia dedujo excepción de inconstitucionalidad respecto del inc. 2 del art. 487 de la Ley No. 16.736. Luego de afirmar ser titular de la legitimación activa para promover la cuestión de inconstitucionalidad, invocó, como fundamento de su solicitud, aspectos formales y de contenido. 1.1.- Atendiendo a la cuestión formal o extrínseca de la disposición cuestionada expresó que ésta "no ha "seguido el proceso de formación establecido en la Constitución. "En efecto, en nuestro ordenamiento constitucional la "elaboración de la ley de presupuesto se rige por "procedimientos especiales, distintos a los establecidos para la "ley común (...). Una de las peculiaridades del procedimiento de "elaboración de la ley de presupuesto se encuentra en materia de "iniciativa, puesto que, a diferencia de lo que ocurre en caso "de la ley común (art. 133), donde el derecho a la misma "corresponde a cualquier legislador, en el caso del Presupuesto "ha sido reservada al Poder Ejecutivo, tratándose el Presupuesto "de la Administración Central, o al Poder Judicial, Tribunal de "lo Contencioso Administrativo, Corte Electoral, Tribunal de "Cuentas, etc., tratándose de los presupuestos de las entidades "enumeradas en el art. 220 de la Constitución (...). El art. 133 "de la Constitución que regula el primer momento del proceso de "formación de la ley, esto es: la iniciativa, excluye "expresamente del régimen general a los actos legislativos que "refieren a "la creación y supresión de empleos y servicios "públicos ...", remitiéndose a esos efectos a lo que impone el "art. 86 (... sin perjuicio de lo dispuesto en ... el art. 86, "reza la parte final del inc. primero del art. 133). "Por su lado establece el art. 86 de la "Carta Política que la creación y supresión de empleos públicos "se hará mediante las leyes de presupuesto, con sujeción a lo "establecido en la Sección 14. Y en ésta se dispone que el Poder "Judicial proyecta su presupuesto y lo presenta al Poder "Ejecutivo, quien lo incorpora al Presupuesto Nacional, pudiendo "modificar los proyectos originarios, pero sometiendo éstos y "las modificaciones al Poder Legislativo (Constitución, art. "220). "(...) El referido inc. 2 del art. 487 fue "introducido por el Poder Legislativo sin haber tenido la "preceptiva iniciativa, como se desprende del Proyecto de "Presupuesto elaborado por el Poder Judicial, de los Mensajes "con los que el Poder Ejecutivo elevara al Poder Legislativo el "Presupuesto Quinquenal 1995 - 1999 y los vetos al Proyecto de "Ley Presupuestal sancionado ...". "(...) la norma impugnada, en función de los "aspectos formales, debe concluirse, sin lugar a dudas, que la "misma no se ha ajustado a las formas requeridas por la "Constitución, siendo en razón de ello inconstitucional". 1.2.- En alusión a la inconstitucionalidad por razón de contenido, manifestó que "el inc. 2 del art. 487 "transforma los cargos administrativos ocupados por funcionarios "con título de abogado, escribano o procurador y que hubieran "estado desempeñando tareas de procuración a determinada fecha "en las Defensorías de Oficio, en cargo de Procurador. "(...) dichas transformaciones suponen la "creación de unos cargos (Procurador) y la supresión de otros (Administrativos). "El derecho uruguayo admite, como principio, "fuera de los casos especiales, de creación constitucional, la "creación y supresión de cargos administrativos y técnicos por "medio de la ley de presupuesto (art. 86, en lo nacional y 273, "en lo municipal). "Pero cosa conceptualmente diversa de la "creación es la investidura del cargo, o designación, acto "típicamente administrativo que incorpora al titular (designado) "al sistema, con los derechos y obligaciones propios del régimen "estatutario en que actuará ... "La ley presupuestal puede crear cargos (con "las limitantes que resultan del art. 86 ya referido) pero no "investir a los titulares de los mismos, puesto que con ello "está violando la autonomía administrativa del Poder Judicial "expresamente consagrada en la Constitución de la República en "su art. 239, numerales 2, 3, 4, 5, 6 y 7. "(...) la disposición contenida en el art. "487 es inconstitucional en tanto viola los preceptos de la "Constitución que establecen la competencia de la Suprema Corte "de Justicia para designar sus empleados (art. 239 numeral 7), "y, con ello, la autonomía administrativo - funcional del Poder "Judicial, pilar fundamental para garantizar la independencia "del aquel Poder del Estado". 2.- Atento a la inconstitucionalidad planteada el Tribunal de lo Contencioso Administrativo remitió los autos con Mensaje a esta Corporación, suspendiéndose los procedimientos (Res. 1.865/97, f. 19). 3.- Recibidos los autos, la totalidad de los señores Ministros integrantes de la Suprema Corte de Justicia se declararon inhibidos de oficio para entender en los mismos (v. dada cuenta, f. 22), por lo que por Res. 317/97, f. cit., se declaró que los mismos se hallan inhibidos y, a los efectos de la integración de la Corte, se señaló para el múltiple sorteo la correspondiente audiencia. 4.- La suerte designó para integrar la Corte a los señores Ministros Dres. Héctor Olagüe, Jorge Chediak, Oscar Peri, Estela Gómez y Elena Martínez (v. acta, f. 25). 5.- Se dio ingreso a la pretensión de inconstitucionalidad (Res. 625/97, f. 26). 6.- A f. 30 - 35 Héctor Di Giacomo, Washington Zapirain y Nils Helander, promueven incidente recusatorio respecto a los señores Ministros integrados Dres. Héctor Olagüe, Jorge Chediak y Estela Gómez; opusieron la excepción previa de ausencia de legitimación activa y contestaron la pretensión de declaración de inconstitucionalidad deducida por la Suprema Corte de Justicia. 6.1. La demanda recusatoria formulada fue desestimada (Sent. No. 238/99). 6.2. En referencia a la invocada ausencia de legitimación activa, expresaron, sucintamente que, "contraría los principios generales del derecho procesal, la formulación de un proceso en el cual quien asume la calidad de parte, a su vez está llamado a decidir el litigio, lo que de ser así, vulnera las garantías de orden jurisdiccional inherentes a un Estado Democrático de Derecho. Quien ha de ser Juez, jamás puede ser parte". "Dicho impedimento no puede eludirse con el "expediente de integrar la Suprema Corte con Magistrados de "otros Tribunales, ya que de esa manera se confunde al órgano "competente para decidir la contienda por disposición "constitucional - que no deja de ser la Suprema Corte de "Justicia por más que está integrada -, con una de las partes "en el proceso, lo que inevitablemente transgrede los principios "generales ... "En segundo lugar, la ausencia de "legitimación activa de la Corte se refleja en la inhabilidad "para ostentar un interés personal, para formular en este caso "una declaración de inconstitucionalidad. Ello por cuanto es "bien sabido que sólo las personas físicas o jurídicas pueden "ser titulares de derechos e intereses y no los meros órganos, "que carecen de personalidad jurídica. La Suprema Corte de "Justicia no es sino un órgano del Estado sin personalidad "jurídica y que carece de intereses diversos de los del Estado, "que se confunden con el interés general, al que responde la "sanción de cualquier ley. "Por otra parte es sabido que las "competencias de la Suprema Corte lo son del Poder Judicial, del "que son titulares todos los jueces, en cuyo carácter éstos son "integrantes de la parte actora, que en puridad jurídica es "dicho Poder". 6.3.1.- Al formular oposición a la declaración de inconstitucionalidad, consideran que la argumentación, por razones de forma, expuesta por la Suprema Corte de Justicia "es equivocada por cuanto la iniciativa "privativa acordada en este caso en la Constitución no fue "vulnerada. En efecto, la Suprema Corte hizo uso del derecho de "iniciativa, pero esto no somete a las Cámaras Legislativas "hasta el punto de no permitirles votar más que por sí o no "respecto de las disposiciones contenidas en un proyecto de ley "presupuestal. No existe norma alguna de rango constitucional, "que impida al Poder Legislativo modificar esas disposiciones y "proponer otras ajenas a las originarias porque de ser así no "sólo estaría cercenada la iniciativa, sino también la mayoría "de las facultades inherentes a la función legislativa como ser "el estudio y discusión de los diferentes proyectos de ley "sometidos a su aprobación". "Por otra parte (...) la Suprema Corte de "Justicia refiere a que la norma mencionada carecía de "iniciativa constitucionalmente requerida para la creación y "supresión de empleos públicos (arts. 133 y 86 de la "Constitución). "A nuestro juicio, la norma en cuestión, "como ella misma lo dice en realidad transforma cargos pero no "crea ni suprime cargos". 6.3.2.- Sobre la pretendida inconstitucionalidad por razón de contenido, dicen, en síntesis, que la disposición en cuestión no vulnera lo dispuesto en el art. 86 de la Constitución porque "en realidad, los "comparecientes ya antes de la vigencia de la ley impugnada "estábamos designados por la Suprema Corte de Justicia para "ocupar los cargos de que se trata y presupuestalmente, si bien "teníamos carácter administrativo, también antes de la vigencia "de la ley estábamos encargados de funciones profesionales, en "nuestro caso, de Procuradores. "En rigor, el Poder Legislativo, "constitucionalmente competente para ello, determinó que quienes "han sido designados por sus jerarcas, para ocupar cargos "(administrativos) o los que sus jerarcas les asignen funciones "de Procurador (en forma escrita o verbal) y tienen título "habilitante para ello, deben tener el reconocimiento "estatutario de su condición de tal. Lo contrario habría "configurado la perpetuación de un enriquecimiento sin causa en "provecho de la Administración y en perjuicio nuestro. "Es decir que, la propia Suprema Corte fue "la que tomó las medidas necesarias para investirnos antes de la "sanción de la norma legal impugnada cuando nos designó para "cargos pertenecientes a las Defensorías de Oficio y nos "encomendó funciones de Procurador, aunque no los denominara, ni "los remuneró como tales". 7.- A f. 38 se da cuenta que el Dr. Darío Peri Valdez fue designado Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación, por lo que se señaló audiencia para el sorteo de integración (Res. 208/98, f. 42), resultando sorteado el Sr. Ministro Dr. Eduardo Brito del Pino (f. 45). A f. 71 se da cuenta que el señor Ministro Dr. Eduardo Brito del Pino fue designado miembro del Tribunal de lo Contencioso Administrativo; en su mérito, se dispuso integrar la Corte, señalándose audiencia para el sorteo correspondiente (Res. 564/99, f. 71), designando la suerte a la señora Ministro Dra. Selva Klett (f. 74). La señora Ministro Dra. Selva Klett solicitó se le conceda el derecho de abstención para conocer en los presentes autos, derecho que le fue concedido por Res. 604/99, f. 75; disponiéndose la realización de nuevo sorteo de integración; una vez efectuado éste quedó designada para integrar la Corte la señora Ministro Dra. Elsa Viña. 8.- Diligenciadas las probanzas, previa alegación de las partes, se oyó al señor Fiscal de Corte, quien estimó correspondía hacer lugar a la declaración de inconstitucionalidad promovida (fs. 108 - 112 vto.). 9.- Se convocó para sentencia, la que, previo pasaje a estudio, fue acordada en forma legal. CONSIDERANDO: 1.- La Suprema Corte de Justicia, integrada, hará lugar a la declaración de inconstitucionalidad deducida, declarando la inaplicabilidad del inc. 2 del art. 487 de la Ley No. 16.736, para el caso concreto. 2.- El inc. 2 del art. 487 de la Ley No. 16.736, motivo de la impugnación de autos, establece: "Transfórmanse los actuales cargos Administrativos" (Esc. V, esc. 9 a 13, del Programa 4, Unidad Ejecutora 4) en "Procurador" (Esc. II, esc. 7, Programa 4, Unidad Ejecutora 4), "de aquellos "funcionarios que, poseyendo título profesional habilitante "(Abogado, Escribano, Procurador), para la realización de "actividades como Procurador de acuerdo al art. 151 y siguientes "de la Ley No. 15.750, y que al 15 de setiembre de 1995, "estuvieran desempeñando tales funciones en las Defensorías de "Oficio de Montevideo. El cargo de "Procurador" se incluirá en "el escalafón "Profesional". 2.1.- Los artículos de la Constitución cuya transgresión se invoca, establecen, en su orden y en lo pertinente, lo siguiente: "Art. 86: La creación y supresión de empleos "y servicios públicos; la fijación y modificación de dotaciones, "así como la autorización para los gastos, se hará mediante las "leyes de presupuesto, con sujeción a lo establecido en la "Sección XIV. "Toda otra ley que signifique gastos para el "Tesoro Nacional, deberá indicar los recursos con que serán "cubiertos. Pero la iniciativa para la creación de empleos, de "dotaciones o retiros, o sus aumentos, asignación o aumento de "pensiones y recompensas pecuniarias, establecimiento o "modificación de causales, cómputos y beneficios jubilatorios "corresponderá, privativamente al Poder Ejecutivo". "Art. 133. Todo proyecto de ley puede tener "su origen en cualquiera de las dos Cámaras, a consecuencia de "proposiciones hechas por cualquiera de sus miembros o por el "Poder Ejecutivo por medio de sus Ministros, sin perjuicio de "lo dispuesto en el inc. 6 del art. 85 y artículo 86 ...". "Art. 220. El Poder Judicial, el Tribunal de "lo Contencioso Administrativo, la Corte Electoral, el Tribunal "de Cuentas, los Entes Autónomos y los Servicios "Descentralizados, con excepción de los comprendidos en el "artículo siguiente, proyectarán sus respectivos presupuestos y "los presentarán al Poder Ejecutivo, incorporándolos éste al "proyecto de presupuesto. El Poder Ejecutivo podrá modificar los "proyectos originarios y someterá éstos y las modificaciones al "Poder Legislativo". "Art. 239. A la Suprema Corte de Justicia corresponde: (...) "2o. Ejercer la superintendencia directiva, "correctiva, consultiva y económica sobre los Tribunales, "Juzgados y demás dependencias del Poder Judicial. "3o. Formular los proyectos de presupuestos "del Poder Judicial y remitirlos en su oportunidad al Poder "Ejecutivo para que éste los incorpore a los proyectos de "presupuestos respectivos, acompañados de las modificaciones que "estime pertinentes. (...) "7o. Nombrar, promover y destituir por sí, "mediante el voto conforme de cuatro de sus componentes, los "empleados del Poder Judicial, conforme a lo dispuesto en los "artículos 58 a 66, en lo que corresponda. 3.- Como aspecto previo se debe determinar si la Suprema Corte de Justicia tiene legitimación causal activa para incoar la declaración de inconstitucionalidad. La fórmula amplia que el artículo 258 de la Constitución adopta ("... todo aquél que se considere lesionado en su interés directo, personal y legítimo") permite afirmar la incuestionable legitimación activa de la Corporación para plantear la excepción de inconstitucionalidad; por un lado la amplitud irrestricta del texto conduce inequívocamente a tal conclusión. Además porque el art. 508 C.G.P., permite sostener sin esfuerzo, que la cuestión de inconstitucionalidad por vía de defensa o excepción puede oponerse en cualquier procedimiento jurisdiccional, incluso los tramitados ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Se coincide con el señor Fiscal de Corte de que se reúnen en la especie, los supuestos habilitantes para que la cuestión de inconstitucionalidad resulte atendible; alegación de un interés personal y legítimo que se traduce en el desconocimiento de competencias exclusivas atribuibles al Poder Judicial (art. 220 Constitución) y a su órgano máximo (art. 239 nals. 2 - 7, C. Nacional). Brevitatis causae, es pertinente remitirse a las precisas consideraciones doctrinarias en alusión a la legitimación de las personas públicas para solicitar la declaración de inconstitucionalidad: JIMENEZ DE ARECHAGA ("La Constitución Nacional", t. 8, pág. 225); CASSINELLI MUÑOZ ("Vías "y efectos de la declaración de inconstitucionalidad", en Estudios Jurídicos en memoria de Eduardo J. Couture, págs. 144 - 145; VESCOVI, ("El proceso de inconstitucionalidad de la ley", en Cuadernos de la Fac. de Derecho y C. Sociales, 1967, Nº 18, págs. 156-157); ARLAS ("La declaración - en vía principal - de inconstitucionalidad de las leyes en el Derecho Uruguayo", en R.U.D.P., No. 3, Ed. 1975, págs. 11 - 34. Por ello es correcto inferir, como se preanunció, que la Suprema Corte de Justicia está procesalmente legitimada para interponer la excepción de inconstitucionalidad en examen (presupuesto de validez del proceso) y encuentra su legitimación para pretender una decisión de mérito en el interés de que es titular en el caso concreto (Sent. No. 23/91, S.C.J.). No es compartible la argumentación desarrollada por quienes opusieron la excepción previa de ausencia de legitimación activa de la Suprema Corte de Justicia para promover la cuestión de inconstitucionalidad (v. Resultando 6.2), en el sentido de que quien decidiría en el caso se confundiría con una de las partes en el proceso; tal postura llevaría a sostener la inviabilidad jurídica de toda instancia para relevar la constitucionalidad o no respecto de normas como la impugnada en que resulta afectado el interés del Poder Judicial. En el subjudice, si bien la defensa fue deducida por la Suprema Corte de Justicia en su integración natural, la decisión de la cuestión corresponderá a otros Ministros integrados con absoluta independencia técnica de aquellos que introdujeron el excepcionamiento, lo que implica el respeto, sin transgredirlos, de los principios procesales generales. Como se ha señalado en la sentencia No. 238/99, que resolvió el incidente recusatorio "... a fin de "preservar el carácter de imparcialidad que el jurisdicente de "cualquier jerarquía debe tener, y procurando evitar todo tipo "de enfoque especulatorio, los Ministros titulares de la Corte "se excusaron de intervenir en el proceso de "inconstitucionalidad por ellos promovido, siendo de suyo, que "quienes integran la Corporación para la definición de la "cuestión principal planteada ... no deben ser vistos de modo "alguno como sujetos revestidos de interés en el propio proceso "al que son llamados a dilucidar". 4.- Admitida la legitimación causal activa de la Suprema Corte de Justicia, corresponde determinar si, en el caso de autos, la promoción de inconstitucionalidad ha sido correcta desde el punto de vista formal. En opinión de esta Corte integrada, se concluye que el inc. 2 del art. 487 de la Ley No. 16.736 no ha seguido el proceso normal requerido. La Suprema Corte de Justicia (sentencia No. 488/96) ha expresado, lo que es trasladable en la causa en proceso, que "el art. 133 de la Carta que regula el primer "momento del proceso de formación de la ley, esto es: la "iniciativa, excluye expresamente del régimen general, a los "actos legislativos que refieren a "la creación y supresión de "empleos y servicios públicos ...", remitiéndose a esos efectos "a lo que impone el art. 86 ("... sin perjuicio de lo dispuesto "en ... el art. 86, dice la parte final del inciso primero del "art. 133"). "Por su lado establece el art. 86 de la "Carta Política que la creación y supresión de empleos públicos "se hará mediante las leyes de presupuesto, con sujeción a lo "establecido en la Sección 14. "En efecto, en nuestro ordenamiento "constitucional la elaboración de la ley de presupuesto se rige "por procedimientos especiales distintos a los establecidos por "la ley común. "El procedimiento presupuestal presenta una "estructura particular y cierta especialidad formal" (Cassinelli Muñoz, H., R.D.J.A., t. 66, págs. 35 y 36) (Cf. J. Jiménez de Aréchaga, La Constitución Nacional, t. 4, págs. 171 - 172). Se comparte el dictamen del señor Fiscal de Corte en cuanto a que la norma impugnada vulnera el art. 220 de la Constitución. La expresión "empleos" del art. 86 y la utilizada en la norma cuestionada "cargos", tienen igual significación, la acepción sustantiva de "cargo" no es sino aquello que suele denominarse "empleo". Cualquiera sea la norma creadora del cargo, es necesario que se incorpore al proceso presupuestal, con su correspondiente dotación, para que pueda hacerse regularmente el acto configurante de la relación de servicio. En el caso, el inc. 2 del art. 487 de la Ley No. 16.736, no obstante emplearse el verbo "transformar", en puridad, lo que hace es crear cargos en el escalafón técnico y suprimir cargos en el escalafón administrativo. La referida norma no tuvo iniciativa del Poder Judicial y tampoco fue incluida por el Poder Ejecutivo, lo que resulta de la documentación remitida a la Corporación. El texto del art. 487 de la Ley No. 16.736 "no integraba el "proyecto del Poder Ejecutivo, por lo que no existía al tratarse "en esta Cámara" (en alusión a la Cámara de Representantes) en "primera instancia. Enviado el proyecto de ley aprobado a la "Cámara de Senadores se le incorporó por parte de la Comisión "respectiva el texto de marras, el que fue votado en bloque por "el Plenario y no tuvo discusión. Al modificarse por parte de la "Cámara de Senadores el texto aprobado en primera instancia, a "esta Cámara sólo le corresponde aprobar o rechazar las "modificaciones introducidas, sin pronunciarse sobre las mismas" (v. Mensaje de la Cámara de Representantes, f. 85). 5.- En cuanto a la alegada inconstitucionalidad sustancial se comparte la fundamentación del Fiscal de Corte quien dictaminó que "La norma cuestionada "vulnera, igualmente, el numeral 7 del art. 239 de la Carta, que "atribuye a la Suprema Corte de Justicia la facultad de "nombrar, promover y destituir por sí, mediante el voto conforme "de cuatro de sus componentes, los empleados del Poder Judicial "conforme a lo dispuesto en los arts. 58 - 67 en lo que "corresponda". "Ello por cuanto además de crear los cargos "de "Procurador", efectúa un acto administrativo de "nombramiento, desde que designa para los mismos a personas "determinadas, las que se encuentran en la situación señalada en "la norma". Tal conclusión no obsta la posibilidad de que quienes abogan por la constitucionalidad de la norma en examen, pudieran ejercitar la actio in rem verso, en la eventualidad de configurarse la perpetuación de un enriquecimiento sin causa en provecho de la Administración y en perjuicio suyo, conforme a lo sustentado por ellos y que se consigna en el Resultando 6.3.2., segundo parágrafo de este pronunciamiento. Por estos fundamentos, y de conformidad a lo dispuesto por los arts. 256 y ss. de la Constitución, 508 y ss. del Código General del Proceso y demás normas citadas, la Suprema Corte de Justicia integrada, FALLA: DECLARASE INCONSTITUCIONAL E INAPLICABLE EN EL CASO CONCRETO EL INC. 2 DEL ART. 487 DE LA LEY No. 16.736. SIN ESPECIAL CONDENACION. COMUNIQUESE A LA ASAMBLEA GENERAL Y DEVUELVASE.